新时代农村人居环境治理：执行进展与绩效评价——基于24个省211个村庄的调查分析①

黄振华

(华中师范大学 中国农村研究院，湖北 武汉 430079)

改善农村人居环境是中央实施乡村振兴战略和全面建成小康社会的关键举措，事关广大农民根本福祉和农村社会文明和谐。2017年10月，党的十九大报告明确提出将“生态宜居”作为推进“乡村振兴战略”的总要求之一。2018年中央一号文件对农村人居环境治理做了中长期规划，提出到2020年农村人居环境明显改善，美丽宜居乡村建设扎实推进，到2035年农村生态环境根本好转，美丽宜居乡村基本实现。2018年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅又印发《农村人居环境整治三年行动方案》，提出利用三年时间，以建设美丽宜居村庄为导向，以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，加快补齐农村人居环境突出短板。2019年1月，中央农办、农业农村部等18部委印发《农村人居环境整治村庄清洁行动方案》，提出将于2019年起在全国范围内集中组织开展农村人居环境整治村庄清洁行动，带动和推进村容村貌提升。目前，我国已经迈入了中国特色社会主义新时代，农村人居环境治理已然成为今后一段时期我国农村工作的重点，为了全面考察和了解当前我国农村人居环境治理状况，课题组围绕“农村人居环境治理”主题在全国24个省份211个村庄进行了问卷调查和实地走访。本项调查采取分层抽样方法，在24个省份按照人口分布、区域特征等选择211个县(市、区)，在每个样本县(市、区)随机选择一个乡(镇)，再在每个样本乡(镇)中随机选择一个村庄，形成211个样本村庄。在已选定的样本村庄中随机选择15户农户，形成形成样本总量为211个村庄共3165户样本农户。调查时每村一份村庄问卷，共211份村庄问卷，每户一份农户问卷，共3165份农户问卷。经过对问卷的进一步筛选和甄别，最终确定有效村庄问卷为211 份，村庄问卷回收率100%，有效农户问卷为3123份，农户问卷回收率为98.6%。

一、人居环境治理的总体形势与政策推进

(一)人居环境污染较为普遍

当前，我国农村人居环境状况总体并不理想。根据3123位农户调查，认为本村没有人居环境污染问题的农户占比仅为14.3%，其他85.7%的农户都认为本村不同程度的存在人居环境污染问题。其中，认为存在严重污染、中等污染和轻微污染的比重分别为17.1%、41.4%和27.2%。由此来看，当前农村人居环境污染问题较为普遍，推进农村人居环境治理正当其时。

从村庄人居环境污染的来源看，散养家禽家畜、旱厕异味、垃圾随意堆放是目前较为普遍的人居环境问题，分别有41.6%、39.9%和36.5%的受访农户认为在所属村庄中存在上述现象。有30.6%的农户反映当地仍在露天焚烧秸秆，其占比也超过三成。同时，有23.1%和23.6%的受访农户认为当地仍然存在人畜不分离和私搭乱建现象。此外，还有9.5%的农户认为当地存在滥垦滥牧问题。相对来看，尽管人畜不分离、私搭乱建以及滥垦滥牧的占比不高，但这些问题对于农村人居环境的破坏性极大，需要付出的治理成本也更高。

表1 农村人居环境污染来源(单位：%)

(二)宜居乡村建设进展不一

美丽宜居乡村是农村人居环境治理的目标和旨归。在实践中，各地普遍依托“生态宜居”或“美丽乡村”等为主题的美丽宜居乡村建设统领农村人居环境治理，将改善农村人居环境作为美丽宜居乡村建设的核心内容。调查显示，在样本村庄中有118个村庄已开展“生态宜居”或“美丽乡村”等为主题的美丽宜居乡村建设，占比为56.2%；有92个村庄尚未开展美丽宜居乡村建设，占比也达到了43.8%。由此可知，全国很多地方均在积极推动美丽宜居乡村建设，但总体比重不高，仍有四成以上的村庄尚未开展相关建设。

从美丽宜居乡村建设的动因看，在获得的118个有效村庄样本当中，有101个村庄都是由上级政府部门主导推动的，占比高达85.6%。由村集体干部决定建设的村庄有14个，占比为11.9%，仅略高于一成。完全由村民主动要求建设的美丽宜居村庄只有3个，占比为2.5%。由此来看，现阶段美丽宜居乡村建设仍由政府部门绝对主导，由村庄特别是由村民主动推动的极少，村民在美丽宜居乡村建设中的主动参与明显不足。

进一步考察美丽宜居乡村建设的制约因素。调查显示，有高达63.2%的受访农户认为村民参与积极性不高是美丽宜居乡村建设的主要制约因素，有63.1%的村民认为政府重视程度不够是制约美丽宜居乡村建设的主要因素。这两个因素的占比相当，构成当前制约美丽宜居乡村建设的两大主因。同时，有42.6%的受访农户认为，环保治理技术落后是制约美丽宜居村庄建设的另一因素，其比重仅次于村民参与积极性不高和政府重视程度不够。此外，还有25.5%的村民认为，组织管理机制不健全是制约美丽宜居乡村建设的主要因素。

(三)环卫制度建设相对滞后

调查显示，在全国211个样本村庄中，有185个村庄进行了不同形式的环境卫生方面的政策宣导，占比为88.1%，接近九成；还有25个村庄没有进行环卫方面的政策宣导，占比为11.9%。可见，当前各地农村环卫方面的政策宣导总体进展较好。与此同时，在211个村庄样本中，有145个村庄建立了环境卫生保护的村规民约或保洁制度，占比为68.7%，接近七成；还有31.3%的村庄尚未建立环境卫生保护的村规民约或保洁制度，超过三成。由此来看，目前农村环卫制度建设情况相对政策宣导情况略为滞后。

考察不同收入水平的村庄建立环境卫生保护的村规民约或保洁制度的情况。数据表明，收入水平的高低与村庄环卫制度建设呈正相关关系。具体而言，低收入、中等收入和高收入村庄尚未建立环境卫生保护的村规民约和保洁制度的占比依次为40.7%、28.6%、23.5%，呈明显的递减趋势。一般来看，收入水平较低的村庄对于环境卫生的诉求相对较低，建立环卫制度的动力也更弱。这从另一方面也表明，贫困地区的环卫制度建设问题是未来推进农村人居环境治理过程中需要引起重视的问题。

二、农村人居环境的分项治理

为了全面评估农村人居环境治理状况，课题组从影响农村人居环境水平的主要问题着手，重点围绕垃圾整治情况、污水处理情况、农村“改厕”情况以及村容村貌提升等四个方面进行逐项分析。其中，垃圾整治、污水处理、农村“改厕”属于农村人居环境治理的基础性工程，村容村貌属于人居环境治理的提升要求。

(一)垃圾整治以政府为主导，村民参与水平不足

从垃圾投放点的设置看，在211个样本村庄中，有181个村庄设置了固定的垃圾投放点，占比为85.8%，还有30个村庄没有设置，占比为14.2%。从公共垃圾箱的设置来看，有175个村庄设置了公共垃圾箱，占比为82.9%，另有36个村庄尚未建立，占比为17.1%。从垃圾清理情况看，有176个村庄有专人负责清理垃圾，占比为84.2%，没有专人清理的村庄有33个，占比为15.8%。垃圾投放点、垃圾箱设置以及委派专人清理垃圾是农村垃圾整治的基础性内容，从调查情况来看总体进展较好。但也需要看到，仍有一定比例的村庄仍不理想，也是未来在农村垃圾整治过程中需要着力解决的问题。

表2 村庄垃圾投放和清理情况(单位：个；%)

进一步考察垃圾清理人员的来源，在165个有专人负责清理垃圾的村庄中，由政府派人清理的有40个村庄，占比为24.2%；由村里雇人清理的有104个，占比最高，达到63.0%；由村民分片清理的只有10个村，占比为6.1%。从经费来源看，有97个村庄的垃圾清理经费由各级政府投入，占比最高，达到59.2%，由村集体投入的有46个村庄，占比为28.1%，另有18个村庄由村民自筹，占比为11.0%。总体来看，目前村庄层面的垃圾清理主要由政府和村集体共同解决，其中，政府“出钱”居多，村集体“出人”居多，而村民自主参与垃圾清理的比重总体较低。

表3 农村垃圾清理人员与经费来源情况(单位：个；%)

从垃圾处理方式上看，在有效村庄样本中，有166个村庄已经实现了垃圾集中处理，占比为79.0%，尚不足八成，另有44个村庄尚未对垃圾进行统一处理，占比为21.0%。具体来看，在165个实施垃圾统一处理的村庄中，有145个村庄采取收集和转运方式，其占比达到了87.9%。采取传统的就地焚烧或填满的村庄有16个，占比为9.7%。通过引进技术回收利用的村庄只有2个，占比为1.2%。总体来看，目前绝大多数村庄均采取收集、转运方式处理垃圾，有少数村庄仍然存在采取不利于环保的就地焚烧或填埋方式，同时极少有村庄采取更为现代环保的垃圾回收利用方式。

(二)饮水安全保障水平有限，污水处理问题突出

农村污水处理状况不仅关系农村人居环境优劣，更关乎农村居民饮水用水安全。在调查中，课题组围绕农民饮水安全工程、污水处理设施、雨污分流改造等方面进行了调查。在饮水安全工程建设方面，在211个样本村庄中，有149个村庄建立了饮水安全工程，其占比为70.6%，但仍有62个村庄尚未建设饮水安全工程，占比为29.4%。也就是说，近三成的村庄仍然面临着饮水安全问题。在污水处理设施建设方面，在所调查的211个村庄样本中，建设了污水处理设施的村庄占比仅为26.5%，高达73.5%的村庄没有建设污水处理设施，占比超过了七成。由此可见，现阶段我国农村的污水处理设施的普及程度还处于较低水平，生产生活污水对于农村人居环境的破坏作用需要引起重视。从雨污分流改造情况看，在211个样本村庄中，仅有35个村庄进行了雨污分流改造，占比仅为16.6%；而超过八成的村庄没有进行雨污分流改造，占比为83.4% ，前者不足后者的四分之一。据此来看，现阶段农村进行雨污分流改造的占比非常低，不足两成。总体上，目前农村饮水安全工程的普及率较广，但污水处理设施和雨污分流改造的覆盖面很低，并很大程度上制约了农村人居环境的改善。

表4 污水处理相关工程(设施)建设情况(单位：%)

从区域差异来看，在饮水安全工程建设方面，东、中、西部地区农村建有饮水安全工程的占比分别为75.0%、69.4%和67.7%。尽管呈现由东到西逐步递减的趋势，但是各地区之间差距不大，基本在七成上下波动。在污水处理设施建设方面，东、中、西地区村庄建设污水处理设施的占比依次为31.3%、24.7%、24.2%，呈递减的趋势。其中，中、西部地区占比相差不大，都处于较低水平。在雨污分流改造方面，不同区域中村庄进行雨污分流改造的占比均在两成以下。其中，东、中部地区进行雨污分流的占比分别为17.2%和18.8%，相差不大。而西部地区农村进行雨污分流改造的占比仅为12.9%，远低于东、中部地区的水平。总体上来看，无论是饮水安全工程、污水处理设施、雨污分流改造均存在不同程度的区域差异性，其中西部地区总体处于较为滞后的状态，是未来农村人居环境治理的重点区域。

(三)农村改厕进展不够理想，无害化处理水平低

“改厕”是改善农村人居环境的重要方面。在建立公共厕所方面，在211个有效样本中，有98个村庄建有村级公共厕所，占比为46.4%，另有113个村庄没有设置公共厕所，占比为53.6%。目前来看，村庄公共厕所的普及率不足五成。在已有的98个公厕中，只有59个公共厕所进行过无害化处理，占211个样本村庄总数的28.0%。

表5 农村公共厕所设置情况(单位：个，%)

除了公共厕所之外，农户私人“改厕”是改善农村人居环境的重要内容。从调查情况看，在211个样本村庄中，只有109个村庄开展了农户“改厕”，占比为51.7%，刚刚超过一半，仍有48.3%的村庄没有进行“改厕”。从资金来源看，在109个有效样本中，有49个村庄是由政府出资推动“改厕”，占比为45.0%。由村民出资、政府补贴的“改厕”项目有31个村庄，占比为28.4%。完全由村民负责出资“改厕”的有27个村，占比为24.8%。完全由村集体出资“改厕”的村庄只有2个，占比仅为1.8%。总体上看，农村“改厕”资金主要以政府和村民为主要出资方，村集体承担“改厕”资金的比重极低。

(四)村容村貌建设总体较好，道路绿化略显滞后

“私搭乱建”现象是影响村容村貌的重要方面。在所调查的211个样本村庄中，有156个村庄对“私搭乱建”问题进过了整治，占比为73.9%。但值得注意的是，仍然有两成多的村庄没有进行“私搭乱建”整治，占比26.1%。就不同城镇化水平的村庄来看，94.7%的城郊村进行过整治，占比最高；城中村次之，占比为83.3%；普通农村进行“私搭乱建”整治的占比最低，仅为70.8%，比城郊村和城中村分别低了23.9个百分点和12.5个百分点。由此来看，目前城中村和城郊村对于“私搭乱建”的整治力度较大，而对普通农村的整治力度较弱。从不同区域来看，东、中、西部地区整治私搭乱建的村庄所占比重呈递减之势，依次为84.4%、72.9%、64.5%。在此，西部地区比东部地区低了将近20个百分点，显示西部地区农村在整治私搭乱建问题上明显滞后。

表6 整治私搭乱建的情况(单位：%)

村庄道路亮化是改善人居环境的重要内容。在全国211个村庄中，有159个村庄进行了村庄主道路亮化，其所占比重为75.4%，但仍有52个村庄没有进行村庄主道路亮化，占比24.6%。总体而言，多数村庄进行了主道路亮化，但仍有近四分之一村庄的主道路有待亮化。从不同城镇化水平的村庄看，城中村、城郊村、普通农村进行村庄主道路亮化的占比呈下降趋势，依次为91.7%、89.5%、73.6%。其中，城中村和城郊村都有九成左右的村庄进行了村庄主道路亮化，而普通农村却只有七成多，比城中村低了18.1个百分点，比城郊村低了15.9个百分点。可见，普通农村主道路亮化程度明显低于城中村和城郊村，需加大推进力度。从不同区域来看，东、中、西部地区村庄进行村庄主道路亮化的占比依次为87.5%、69.4%、71.0%。其中，东部地区农村的占比最高，西部地区次之，中部地区最低。具体而言，东部地区比西部地区高了16.5个百分点，比中部地区高了18.1个百分点；虽然西部地区进行主道路亮化的占比高于中部地区，但是只高了1.6个百分点。由此来看，中、西部地区的村庄主道路亮化程度远低于东部地区，有待进一步加强。

表7 村庄主道路亮化情况(单位：%)

村庄绿化是提升村容村貌的另一项重要内容。对村庄主道路的绿化情况进行考察分析，近七成的村庄进行了村庄主道路绿化，占比为69.2%，但是仍有65个村庄没有进行村庄主道路的绿化，占比为30.8%。可见，目前村庄主道路绿化整体较好，但仍有三成村庄有待改进。通过对比城中村、城郊村、普通农村的村庄主道路绿化情况，其进行村庄主道路绿化的占比依次递减，分别为91.7%、89.5%、65.2%。由此来看，城中村进行村庄主道路绿化的占比最高，城郊村虽低于城中村，但只比城中村低了2.2个百分点，而普通农村主道路绿化的占比远远低于其他两类村庄。可见，城中村和城郊村的村庄主道路绿化程度相对较高，而普通农村远远低于城中村和城郊村，村庄环境绿化仍然任重道远。从不同区域来看，东、中、西部地区村庄主道路绿化的占比呈依次是84.4%、63.5%、61.3%，呈递减之势。其中，东部地区村庄主道路绿化的占比最高，中部地区和西部地区村庄主道路绿化的占比相近，且远低于东部地区，占比在六成左右。总体来说，中、西部地区村庄主道路绿化水平相对较低，需要加大改进力度。

表8 村庄主道路绿化情况(单位：个，%)

三、农村人居环境治理的成效评价

农户对农村人居环境的主观评价是衡量人居环境治理成效的重要指标。为此，课题组围绕农村人居环境治理的不同方面，对3123位受访农户进行调查，并获得了农户对当地农村人居环境治理的主观评价。

(一)农户对人居环境治理的整体评价

从整体上看，在有效样本农户中，对本村人居环境表示不太满意或者很不满意的农户很少，占比仅为9.07%和1.98%。但值得注意的是，对人居环境表示比较满意或者非常满意的也并非很多，其占比分别为6.5%和45.2%，合计为51.79%。换言之，只有五成农户对本村人居环境治理表示满意。此外，表示对本村人居环境满意度一般的农户占比约为三分之一，为37.16%。由此来看，农户对于当前农村人居环境治理的状况不满意的少，但比较满意的也不多，未来仍有很大改进空间。

(二)农户对人居环境治理的分项评价

对于农村人居环境治理的不同方面，受访农户的评价既有共同性，也呈现出一定的差异性。具体来看：

一是农户对垃圾处理的满意度。在3123个农户样本中，表示非常满意或者比较满意的农户占比分别为12.9%和47.8%，两者相加达到60.7%。也就是说，约六成农户对本村垃圾处理总体满意。态度较为一般的农户占比为26.4%，也超过四分之一。表示不太满意或者很不满意的农户比重相对较低，占比分别为9.2%和3.2%。总体来看，六成村民对本村垃圾处理表示满意，另有四成村民态度一般或者不甚满意。

二是农户对污水处理的满意度。数据表明，农户对污水处理表示比较满意的占比最高，达到37.0%，表示非常满意的农户占比为10.2%，二者相加为47.2%，不足一半，在各项治理项目中满意度最低。对于污水处理态度表示一般的比重为34.3%，也处于较高水平。此外，表示不太满意和很不满意的占比很低，分别11.3%和4.1%，合计为15.4%。综上来看，农户对当地污水处理满意度并不太高，但不满意的农户比重也较低。

三是农户对饮水安全的满意度。在3123个有效样本中，有14.8%的农户表示非常满意，表示比较满意的农户占比为45.7%，二者相加达到60.5%。相比较而言，态度表示一般的占比为28.7%，接近三成。此外，农户对当地饮水安全治理表示不太满意和很不满意的占比很低，分别是6.6%和2.4%。换言之，农户对本村饮水安全治理的总体满意度超过六成，其余农户态度表示一般或者不满意。

四是农户对私搭乱建治理的满意度。在3123个有效样本中，对私搭乱建整治表示比较满意的占比最高，达到43.2%；表示非常满意的占比为11.0%，二者合计占比为54.2%，略高于五成。值得注意的是，农户对本村私搭乱建治理持一般态度的占比为34.0%，持不太满意和很不满意的占比分别为6.8%和1.6%，三者合计占比42.4%。可见，目前对于私搭乱建整治的态度呈现“四六开”格局。

五是农户对环境绿化的满意度。在3123个有效样本中，表示非常满意的农户占比为13.8%，占比不高；对本村环境绿化表示比较满意的农户占比超过四成，达到40.8%。同时，农户对本村环境绿化表示一般、不太满意和很不满意的占比依次是30.4%、8.5%和3.7%，三者合计占比为42.6%。由此来看，农户对环境绿化的态度与前述私搭乱建整治的满意度相当，也呈现出“四六开”的特点。

六是农户对道路亮化的满意度。在3123有效样本中，农户对本村主干道路灯设置表示比较满意的占比最高，为37.9%，接近四成；表示非常满意的占比为14.2%，二者合计占比为52.1%，略高于五成。同时，还有约四分之一的农户对其表示一般，其占比为25.9%。而表示不太满意和很不满意的占比依次是12.2%和6.6%，二者合计占比为18.9%，是在所有各项人居环境治理项目中不满意度最高的。总体来看，目前约有半数农户对于道路亮化表示满意，同时不满意的农户比重也总体较高。

表9 农户对人居环境治理的分项评价(单位：个，%)

四、结论

第一，当前，我国农村人居环境状况总体并不理想，超过八成农户认为存在人居环境污染问题。从村庄人居环境污染的来源看，散养家禽家畜、旱厕异味、垃圾随意堆放最为普遍，其占比均在三成以上。与此同时，样本村庄中也不同程度存在人畜不分离、私搭乱建以及滥垦滥牧问题，尽管比重不高但对农村人居环境的破坏性大，需要引起高度重视。

第二，从调查情况看，超过五成村庄在推动美丽宜居乡村建设，总体比重不高，仍有四成以上的村庄尚未开展相关建设。从美丽宜居乡村建设的动因看，高达八成以上的村庄是由政府部门主导推动，由村庄特别是由农民主动推动的极少，农民在美丽宜居乡村建设中的主动参与明显不足。

第三，近九成的样本村庄均进行了农村环卫政策的宣导，农村环卫政策宣导进展较好。相对来看，农村环卫制度建设有所滞后，样本村庄中建立农村环境卫生保护的村规民约或保洁制度的占比不足七成。值得注意的是，随着村庄收入水平的下降，村庄中建立环境卫生保护的村规民约和保洁制度的占比呈现依次递减趋势。由此来看，贫困地区的环卫制度建设问题是未来推进农村人居环境治理过程中需要引起重视的问题。

第四，农村垃圾治理、污水处理、农村“改厕”、村容村貌提升等方面工作均在积极推动，但进展程度不一。在垃圾整治方面，有超过八成的村庄设置了固定垃圾投放点和公共垃圾箱，也有八成以上村庄有专人负责清理垃圾，且大多数村庄已采取收集、转运方式处理垃圾。在污水处理方面，有七成村庄建立了饮水安全工作，但只有不足三成建设了污水处理设施，进行了雨污分流改造的村庄比例则低于两成。在农村“改厕”方面，公共厕所普及率尚不及五成，进行过无害化处理的公厕比重不足三成，私人改厕比重略高于五成。在村容村貌提升方面，有超过七成的村庄都进行了不同程度的村庄亮化和绿化，但私搭乱建问题比较突出，有超过七成村庄存在相关问题。

第五，从整体上看，只有五成农户对本村人居环境治理表示满意，对本村人居环境满意度一般的农户占比约为三分之一。由此来看，农户对于当前农村人居环境治理的状况不满意的少，但比较满意的也不多，未来仍有很大改进空间。具体到农户对垃圾处理、污水处理、饮水安全、私搭乱建治理、环境绿化等方面的满意度，受访农户的评价既有共同性，也呈现出一定的差异性，且反映出当前人居环境治理成效距离民众的期望仍有一定差距。

GovernanceofRuralHumanSettlementsinNewEra:ImplementationProgressandPerformanceEvaluation——Based on the investigation and analysis of 211 villages in 24 provinces

Huang Zhenhua

(Central China Normal University,Wuhan 430079,China)

Abstract:Based on the survey data of 211 villages in 24 provinces of China, this paper makes a systematic survey and analysis of the current situation of rural human settlements in China. The results show that the evaluation of the living environment by farmers is generally not high, there is pollution in villages above eight floors, the treatment of rural garbage is not scientific, the transformation of toilets is not in place, people and animals are not separated, and the construction of private buildings is an important source of the pollution of the living environment in rural areas. All parts of the country are actively promoting the construction of beautiful and livable villages, but the overall proportion is relatively low, mainly driven by the government, with limited public participation. In general, the propaganda of rural sanitation policy is good, but there are still some deficiencies in the construction of village rules and regulations and cleaning system. Rural garbage treatment, sewage treatment, rural toilet reform, village appearance improvement and other aspects are all actively promoted, but the progress performance is quite different, and the promotion of human settlements in some areas is slow, especially in the western region. Farmers are less dissatisfied with the current situation of rural human settlements governance, but also less satisfied. The performance level of human settlements governance is still far from the expectations of the people.

Key words:rural areas;farmers;human settlements;governance;performance evaluation