有效发挥东西部扶贫协作的攻坚作用

天津社会科学院城市经济研究所课题组

习近平总书记多次强调，开展东西部扶贫协作是实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措，充分彰显了中国特色社会主义的政治优势和制度优势。党的十九大以来，东西部扶贫协作机制全面推进、不断健全，合作领域也不断拓展，但在扶贫项目选择、帮扶资金、扶贫供需对接等方面也出现了一些影响扶贫协作效果的问题。克服扶贫协作的主要障碍，打通存在的“堵点”，充分发挥协作综合效益，成为全面打赢脱贫攻坚战关键时期东西部扶贫协作升级加力的重中之重。

课题组通过对天津对口甘肃扶贫协作进行调研，深入了解了天津作为肩负东西部扶贫协作重要使命的责任者之一，探索全方位、多层次、立体式的协作机制实践，同时也感受到在扶贫协作中存在某些共性问题，未来应进一步健全东西部扶贫协作工作机制，聚焦精准、深化帮扶、确保实效，有效发挥扶贫协作在全面打赢脱贫攻坚战中的重要作用。

一、提升东西部扶贫协作水平的有效做法

天津立足聚焦深度贫困地区、聚焦重点贫困村、聚焦建档立卡贫困人口，大力推进“精准到户、精准对接、精准帮带、精准覆盖、精准施策”五大工程，聚焦“六大任务”，为东西部扶贫协作积累丰富的可复制、可推广的经验及做法。

一是创新“多层全覆盖、有限无限相结合”扶贫新模式，努力打通东部扶贫资源流动梗阻。在产业扶贫、就业扶贫、消费扶贫、智力扶贫和捐赠扶贫等方面，天津积极探索扶贫协作新机制，围绕重点项目建设、劳务输出转移、教育文化培训交流、医疗卫生公益援助等方面，健全协作机制，涵盖产业帮扶、消费扶贫、资金支持、劳务协作、教育扶贫、旅游扶贫、健康扶贫、社会动员、干部人才支援、“万企帮万村”、扶贫宣传等方面，不断提升扶贫协作的成效和水平。

二是构建产业、技术、消费、就业、公益等“五位一体”的全方位扶贫战略联盟，助推东部扶贫资源的落地转化。通过扶持带动能力强的专业合作社吸收精准扶贫户， 推动开展“公司+农户”的帮扶模式。以电商扶贫为突破口，突出产销渠道全面拓展，扶持建设县、乡、村三级电子商务示范站、示范点及产销一体化平台，打通农村网络购销运输配送渠道和市场空间。依据受援地区特殊的资源禀赋和地理交通条件建设特色“扶贫车间”，就近开展诸如地产药材、产地初加工等既解决农村剩余劳动力增加农民收入，又有助于提高农民创业技能的“特优”项目。同时，依托引进投资落户的优势企业开发更多就业岗位，带动贫困劳动力就地就近就业。

三是创新“扶贫先扶智”的教育扶贫有效方式，打牢贫困源头治理系统性基础。注重将应急性、兜底性的短期帮扶与系统性、基础性的长期谋划结合起来，努力发挥教育精准扶贫的“滴灌式”功效。积极扩大教育结对帮扶覆盖面，鼓励中小学及示范和骨干职业院校与受援地区学校结成对子，深入开展农校对接，通过干部互派挂职、教师交流培训、名师帮教、义务捐赠等方式开展教育扶贫，促进观念互通、思路互动、技术互学、作风互鉴。增加投向受援地区的本专科招生计划，自2016年天津连续4年成为外省在甘肃投放普通高校招生计划最多的省份。

四是积极汇聚社会各方能量，群策群力形成扶贫协作巨大助推力。组织行业协会商会等社会组织围绕重点产业项目、教育领域和社会公益等方面开展“全覆盖、多层次、宽口径”的对口帮扶工作，撬动了大量地方资金和群众自筹资金参与项目建设，发挥了社会资源“四两拨千斤”的作用，为齐心协力打赢脱贫攻坚战作出新的贡献。天津被民政部选树为推进东西部扶贫协作社会组织帮扶的先进典型，展现了东西部扶贫协作的“天津力量”和“天津速度”。

二、东西部扶贫协作实施过程中存在的主要障碍

目前扶贫协作在扶贫项目选择、帮扶资金、扶贫供需对接等方面还存在一些薄弱环节和问题，扶贫资源比较分散、扶贫协作效应没有得到充分发挥。

一是产业带动承载能力有待进一步提升。目前扶贫协作最突出的障碍仍然是产业带动承载能力有限。西部贫困地区自身产业基础普遍薄弱，缺乏龙头企业带动，能够有效承接西部扶贫资源的产业、企业载体不足，仅靠东部帮扶企业难以形成稳固的内生发展根基，还需增强产业“内化”能力，深耕转化东部资源的基本功。

二是扶贫项目和资金投向甄选难度较大。作为东西部扶贫协作主要方式的扶贫车间，基本采取“政府+企业+贫困户”的形式，在进行项目选择时，还存在着地方资源禀赋、市场需求、增长潜力有機契合匹配的困难。高效项目资源对接不到位将直接导致扶贫资金投向收益较低的“困境”，很可能是“扶农不扶贫”，阻碍了扶贫协作项目及资金应有作用的发挥。

三是帮扶资金撬动引导的杠杆作用还有待进一步发挥。由于西部贫困地区产业发展面临较高的自然风险和市场风险，融资成本也较高，同时扶贫资金存在一定程度的条块分割、碎片化现象，扶贫资金的“供”“需”之间还未完全对接，还需进一步发挥帮扶资金撬动引导的示范作用。

四是扶贫资金使用保障监督还存在薄弱环节。尤其是扶贫车间，对引入的扶贫车间建设企业的经济实力、经营能力评估不深不细，收益安全则存在一定风险，不仅扶贫车间经济运行效应和扶贫效应无法达到，可能还会侵害扶贫对象的发展权益。

五是贫困人口自我发展的内生动力不足。西部贫困地区群众受教育程度较低、文化素质不高，尤其是少数民族地区部分群众受语言交流制约，缺乏增收渠道和门路，自主脱贫、自我发展的信心和动力不足，在一定程度上也阻碍了东部扶贫协作的进展。

三、有效发挥东西部扶贫协作攻坚作用的主要途径

聚焦脱贫目标、升级协作合力，进一步增强东西部扶贫协作的攻坚效应，还须在细化、完善、创新帮扶机制上下功夫，通过扶贫供给与需求的精准对接，确保西部贫困地区“接得住、用得好”东部扶贫资源。

一是筑牢产业扶贫根基，攥紧脱贫“牛鼻子”。坚持市场导向和目标导向，着力构建西部脱贫目标实现与东部产业空间拓展互促双赢新机制。大力鼓励引导有发展前景、劳动密集型企业适合分散加工生产、用工形式灵活的农产品加工、手工工艺、来料加工等投资少、见效快、能够直接获得收益的项目，到村建设扶贫车间，实现优质项目资源对接。探索企业家“一对一”帮扶建档立卡贫困户方式，通过市场化运作建立“龙头企业+基地+贫困户”的扶贫模式。加大支持各类企业到西部贫困地区投资兴业的力度，持续推进“万企帮万村”精准扶贫行动，共同开发贫困地区资源，促进产销有效对接。探索扶贫车间项目化运营，借鉴PPP模式，将扶贫车间与当地农业龙头企业、农村电商、产业扶贫项目积极对接，建立合作联盟。

二是聚焦金融扶贫杠杆作用，撬动社会扶贫能量。聚焦产业扶贫，加大对产业扶贫项目的资金投放，引导帮扶资金对接贫困地区特色产业、扶贫项目和新型农业经营主体融资需求。建立完善农业龙头企业、农民专业合作社等扶贫经营主体信息共享机制，通过政策导向评估、考核等手段督促引导扶贫资金优先支持带动贫困户增收、吸纳贫困户就业的龙头企业和农民专业合作社积极发展特色优势产业，增强贫困地区自我发展能力。创新银政合作，引导东部企业到对口地区尤其是深度贫困地区投资，推动东部产业向西部梯度转移，充分发挥开发性金融功能和作用。加强金融服务协作，通过政策性担保、财政贴息和风险补偿等方式探索支持模式，提供综合性的金融服务。同时，全面加强扶贫项目资金使用和后续监管工作，完善扶贫资金监管体系，加快建立扶贫资金管理制度，明确扶贫资金的监管主体、权属关系和受益群体，确保扶贫资金长期发挥效益。

三是创新消费扶贫路径，形成“产业+消費扶贫”良性循环。创新推进消费扶贫不断深入，建立线上线下一体化扶贫服务平台，扩大对口定点采购规模，拓宽贫困地区特色农副产品销售渠道，通过“互联网+”“展会+”、消费扶贫进校园等途径推动西部贫困地区特产更好“走出去”。积极启动“1+4+N”扶贫计划，“1”即搭建一个东西部政企协作的产销一体化精准扶贫平台;“4”即输出特色产品、推广特色品牌、开通特色旅游、建设特色电商;“N”即在大型超市设立若干个扶贫爱心专柜、举办若干大型扶贫展卖活动。坚持政府引导、社会参与、市场运作、创新机制，激发全社会参与消费扶贫的积极性。

四是扩大教育扶贫覆盖面，阻断贫困代际传递。提升师资协作培养层次，充分发挥东部优秀教育人才的引领示范和传帮带作用，重点选派贫困地区教师交流学习，提高贫困地区和薄弱学校教师队伍综合素养和教育教学能力。加大中小学结对帮扶力度，拓展中小学手拉手结对帮扶范围。利用一定比例扶贫资金专门设立“助学基金”，为西部贫困地区培养急需专业定向本科生。充分利用东部地区教育资源优势，通过开通“同步课堂”“专递课堂”“名师课堂”等方式推动资源共享，帮助贫困地区提升教育信息化水平。用好东部地区现代职业教育优质资源，深入推动东西职业院校“一对一”结对帮扶。

五是提升文化扶贫内涵，厚植脱贫内生动力。充分发挥文化在脱贫攻坚过程中的“扶志”“扶智”作用，激发贫困人口内生动力。加大东部扶贫资金向文化基础设施建设投入的倾向，打通贫困地区文化资源传播“最后一公里”。通过发展文化产业增加落后地区收入，将特色文化转化为特色经济、在地经济和体验经济的现实生产力，让文化旅游成为撬动扶贫的有力“支点”，化解文化贫困的现实阻碍。同时，重视文化扶贫和教育扶贫的统筹推进，为贫困地区实现产业塑造、经济转型提供智力和人力的支持，塑造全新一代的价值观，破除落后贫困文化在扶贫协作中的阻碍。通过文化扶贫和教育扶贫相互配合，实现文化在扶贫工作中“授之以渔”的效果。

课题组成员：王双（研究员）、吕静韦（副研究员）、贾玉成（副研究员）、施美程（助理研究员）

责任编辑：王素娟