如何正确理解土地休耕与弃耕问题？

近期，一些地方政府密集出台文件，强调不得弃耕抛荒土地，并作出了各种惩罚性规定。这是在新冠肺炎疫情背景下，各地积极加强粮食安全保障，所采取的对策之一。用意是好的，但是做法上值得斟酌。

这个问题，涉及到生态目标与生产目标的权衡问题，涉及到短期目标与长期目标的权衡问题，也涉及到地方政府决策的科学性问题。

我国的人地关系非常紧张，人均耕地面积仅约为1.4亩，而世界平均为2.7亩。我国现有耕地中，有一些并不适于做耕地，属于边缘性土地，在欧美国家，最多是作为放牧用地或者林草用地来使用的。

这类边缘性土地，有些在近年中退出了耕种。退出的方式有三种：退耕、休耕、弃耕。三种方式的共同之处，都是停止耕种土地，通常是停止种植粮食。其中，前两种是政府主导的，有补贴；而后一种是农民自发的，不仅没有补贴，还可能有惩罚。

退耕，是指土地完全退出农业耕种，而改种林或者草。在西部大开发的背景下，国家出台了《退耕还林条例》，2003年全面实行。到2008年，全国累计实施退耕还林4.03亿亩，其中退耕地造林1.39亿亩，其他为荒山荒地造林等，范围涉及25个省份的3200万农户。

退耕还林的生态效果相当明显，尤其是在黄土高原和西南山区。与此同时，并没有影响到国家粮食安全问题。耕地面积减少了，全国粮食生产数量不减反增，2002年为4.57亿吨，2008年为5.34亿吨。原因是：减少的耕地，都是质量很差的，单产很低；而同期其他地区粮食面积和单产水平都增加了，完全弥补了耕地减少的不利影响。

休耕，是停止耕作一两年，让其恢复地力，再重新投入耕作。在欧美国家，很早就有这样的政策，在我国是从2016年开始的。2016年到2019年的中央一号文件中都有安排，是与轮作制度同时推出的，合称为“耕地轮作休耕制度”。轮作与休耕，都有助于恢复地力。

2016年到2019年，轮作休耕试点面积从616万亩扩大到3000万亩，其中休耕面积从116万亩扩大到500万亩，实施地区从9个省份扩大到了17个。休耕政策同退耕政策类似，也没有影响到国家粮食安全，我国粮食生产2016年为6.12亿吨，2019年为6.64亿吨。

弃耕，就是放弃耕作，与抛荒、撂荒的意思相同，也与退耕和休耕的本质意义相同，只不过是农民自发的行为。在市场经济条件下，农民主动弃耕，原因很简单，种地无利可图。农民不种地，那干什么？外出打工去了。

这种情况不会发生在平原地区，因为平原地区农业生产的效益无论如何变动，总还是有利可图的。平原地区机械化率提高很快，粮食生产基本上实现了耕种收机械化，克服了劳动力不足问题。尤其是明确了土地“三权分置”之后，承包户如果自己不想耕种，不会白白弃耕土地，而是把经营权流转出去，获得地租收益。经营方支付了租金，也没有让土地弃耕的道理。

农民弃耕的土地，都是在自然条件很差、土地贫瘠、生产率很低的地方——通常是在地块细碎的山区。在地块细碎的山区坡地上，难以实行机械化，劳动力成本不断升高，种地即使不赔本，每亩也赚不了多少钱，遇到灾年，还要赔本。还不如几天的外出打工收入。

对于弃耕，不应简单化处理，发一纸禁令了之。这样的禁令既无必要，也难以执行。这是因为，农民可以用粗放耕作应对，例如随便播种一些玉米、蔬菜或者牧草等，就不能算是弃耕了，尽管没有后边的田间管理，与弃耕也没有多大区别。

更重要的是，这样的禁令并不科学。如前所述，为了保护生态环境，国家专门制定了退耕和休耕计划，拿出补贴来鼓励农民停止耕种。但是限于种种原因，这些退耕和休耕计划，无法覆盖到所有应该覆盖的地方。这时候，农民不要补贴，主动进行弃耕（休耕），在某种意义上，也是为国分忧，把国家无法计划到位的一些生态脆弱地点，自动休耕保护了。

做出禁令的目的，是为了保护粮食生产。不过，如前所述，国家在实行退耕和休耕的过程中，都没有影响到国家粮食安全。而所退耕休耕的耕地，都是在生态非常脆弱的地方，这些地方生态保护的价值，要远远大于粮食生产。实际上，这些生态脆弱地点的边缘性耕地，当初就不应该被开垦。因此，在这些地方进行退耕休耕弃耕的同时，加大其他地方的粮食生产能力建设，也是一种粮食生产区域结构的合理调整。

更进一步说，粮食安全本质上是饭碗问题，饭碗里要装的不仅仅是粮食，也包括其他食物，例如瓜果等。农民弃耕撂荒的地方，很多可以种植果树，包括水果和坚果。这是一种更好的选择，既满足人民对果类食物日益增长的需要，也利于保护生态，还能够给农民带来更多收入，是利国利民的好事。地方政府应该因势利导，引导帮助农民实现这种产业结构调整，而不是禁止。

附带说一句，有的地方对于弃耕抛荒两年以上的，要收回农户的承包权，这是不对的。《农村土地承包法》中有两处涉及到这个问题，但都是针对土地流转之后土地经营权人的（收回其经营权），而不是针对农户的承包权。至于有的地方文件说，要“依法向其追索因撂荒造成耕地永久性损害的赔偿”，也是不科学的表述，因为无论如何，撂荒只会恢复地力，而不是损害耕地，更不会造成耕地永久性损害。