行政事业单位全面实施预算绩效管理的难点及措施

姜桂平

摘 要：当本文通过对行政事业单位的预算绩效管理工作的重要性进行研究，发现行政事业单位实施全面预算绩效管理难点较多，包括全面绩效管理体系还没有形成，重投入轻管理的理念仍在单位内部比较盛行;内部控制意识比较淡薄，部门之间独立操作，职责划分不够具体;实物管理环节还比较薄弱，存在“重钱轻物、重购轻管”的现象;预算控制效果执行不到位，预算编制体现不出实际效果，缺少严格的控制标准;政府采购和合同管理难度较大，没有建立良性的政府采购制度。在措施控制上，行政事业单位首先要建立全面预算绩效管理体系，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督全过程中，形成体系化的制度;强化事业单位内部控制建设，合理界定岗位职责、业务流程和内部权力运行结构;强化实物资产管理，对实物资产的价值分类核算，并对实物资产管理进行监督检查;突出预算绩效管理的效果，将绩效管理的理念和要求贯穿于财政资金支出预算管理中的各个环节中;加强政府采购和合同管理，按照预算管理权限和程序执行采购管理，同时注重合同的时效性，落实合同管理制度。

关键词：行政事业单位  预算绩效管理  难点及措施

在行政事业单位中，预算管理和绩效管理是相对独立的，而近几年随着预算绩效管理理念的成熟与发展，绩效管理和管理方法融入到预算过程当中，也成了预算管理的重要内容，预算管理以绩效为导向，以绩效监控为重要保障，因此很多单位都开始进行了预算绩效管理尝试，并取得了一些成果，但是这些工作的展开仍然存在着很多问题，预算和绩效不能有效的结合，还仅仅局限于某一个层面，这远远不够的，无法满足财政改革和行政事业单位发展的需要，必须认真挖掘其中存在的问题，分析问题出现的原因，确定具体的解决方法，因此，必须探索有效的全面预算绩效管理方法，切实提高企业的预算管理工作水平。本文将通过论述行政事业单位实施全面预算绩效管理的重要性以及管理中存在的难点，对具体的管理策略进行阐述，希望对行政事业单位的发展带来帮助。

一、行政事业单位实施预算绩效管理的重要性

（一）满足政府以及行政事业单位发展需求

行政事业单位展开预算绩效管理，能够有效的提高政府工作效率，进一步实现公共财政科学化、精细化管理要求，加快事业单位的改革步伐。传统的预算管理模式已经无法满足现今预算绩效管理工作的需求，因此，为了实现公共财政管理制度，必须要加强预算绩效管理，提高预算管理的科学性，极大的提升管理的质量和水平，提高政府公共服务的能力，更好的满足政府和行政事业单位发展的需求。

（二）保证行政事业单位能够持续健康的发展

在经济社会不断发展的今天，行政事业单位的传统预算考核面临着很多问题，为了使项目负责人在现有的基础上实现进一步的改革，必须要对体制特点进行全面的了解，实现创新，对于行政事业单位的内部工作人员来说，需要站在实际的角度对工作进行全面的分析，通常情况下，员工的个人绩效在组织方面发挥了十分重要的作用，而个人绩效则是职员工工作行为的最终结果，与职员工的工作能力、工作态度有着密切的关系，加强预算绩效管理能够规范员工的工作行为，提升员工的工作质量，因此，在工作过程中必须要强化行政事业单位的绩效管理改革，推动行政事业单位的持续健康发展。

（三）完善行政事业单位管理制度

如今的行政事业单位預算绩效管理处于快速发展时期，但是管理制度仍然存在着一定的缺陷，在展开预算绩效管理工作时由于内容的不完善和管理制度的不完善，对绩效管理工作造成了严重的影响，因此行政事业单位还需要构建完善的预算绩效管理体系，进一步明晰管理内容和管理目标，保证所有的工作具有针对性，提高可操作性及考量性。行政事业单位本身属于一个完整的系统，在具体的运行过程中，管理不到位，无法正常展开，绩效指标及目标没有全面、有效地落实，必然影响了预期目标的实现，因此，预算绩效管理工作对于提升整个行政事业单位管理制度的全面性具有重要意义。

（四）提升行政事业单位的运行效率

预算绩效管理工作的开展就是将预算支出结果的导向性进行充分的发挥，将支出的责任与效益作为研究的重点内容。一是在对资金进行分配和使用的过程中，加强资金产出结果的分析及应用，才能够给行政事业单位的发展奠定良好的基础。二是注重预算绩效管理效益，通过合理安排和使用财政资金，完善过程管理，最终实现预期绩效效果，从而提升绩效管理的综合能力。三是，通过实施全面预算绩效管理，让事业单位内部控制制度更加严格，提高了单位子部门之间的业务联系性，让事业单位的运行效率变得更高。

二、行政事业单位实施预算绩效管理中的难点

（一）全面预算绩效管理体系还没有形成

从全国行政事业单位的角度来看，目前很多行政事业单位的绩效理念还没有形成，存在“重投入轻管理、重支出轻绩效”的意识，只是注重预算编制过程，而忽视绩效管理过程，预算编制在执行中困难重重;绩效管理的广度和深度不足，尚未覆盖所有财政资金，一些领域财政资金“低效无效、闲置沉淀、损失浪费”的问题较为突出，克扣挪用、截留私分、虚报冒领的问题时有发生，造成资金被大量浪费，没有发挥出关键性的作用;绩效激励约束作用不强，绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未建立。全面预算绩效管理体系的完善性不足，就会出现在管理中没有具体的制度和规范可行，部门之间各自为战，降低了管理的效率，增加了管理难点。

（二）内部控制意识比较薄弱

目前很多行政事业单位的内部控制意识比较薄弱，只是注重地方经济的短时间内提升，却忽视政府的内部控制，这种“重发展、轻控制”的管理模式，虽然能够在短时间内提升地方政府的业绩，但是内部风险同样较大，到后期有可能因为资源的分配不合理，削弱政府的引导作用。由于内部控制管理不到位，地方政府的很多项目在实施中政府的宏观调控发挥不出效果，行政事业单位内部各个部门存在独立操作、政策和标准不统一的问题，政府在整体统筹上做的不好。除了上述问题，各个部门的职责划分同样不清楚，政府项目的申报主体不够明确，存在缺位、越位和错位等现象。

（三）实物资产管理较薄弱

地方政府实物资产占据政府资产的绝大部分，加强实物资产管理，从侧面说明了政府的内控措施是否到位。当前行政事业单位在实物的购置环节不规范，实物使用环节缺乏有效管理，“重钱轻物、重购轻管”的现象普遍，实物管理中缺少正常的盘点制度，在固定资产审查和核对中经常出现漏查情况，造成管理出现很大问题。在资产管理方面存在资产闲置、未办理出库手续、资产登记和入账不及时、未定期核对及盘点资产、未粘条码、出租出借不合规等问题，导致资产账卡不符、账实不符、国有资产流失等。因此，实物资产管理环节较弱，不利于行政事业单位对于国家资产的有效控制，进而造成一定的浪费现象，需要引起我们的注意。

（四）预算控制的效果不理想

预算管理是事业单位内控中的重要方面，加强预算控制，能够保证各种活动或各个部门在充分达成既定目标，实现事业单位资产利用的过程中对各种资源的利用，使费用支出受到严格有效的约束。当前很多事业单位对单位内部的活动或者项目的前期调研论证不充分，申报程序不规范，存在先干活后申请立项情况。预算编制不规范，存在预算编制不合理、不细化，预算编制偏高，预算随意调整等现象。年中追加项目较多，且实际执行进度缓慢，体现了预算的随意性大，权威性和约束力差等不良情况。在费用的支出上，缺乏严格的控制标准，支出随意，项目经费列支基本支出，存在无预算支出、超预算支出的情况。预算执行进度慢，资金使用效率不高。

（五）政府采购和合同管理控制难度较高

政府采购具有资金来源公共性、非盈利性、采购对象的广泛性以及复杂性等特点，良好的政府采购控制，可以节约财政支出、提高采购资金的使用效率，强化宏观调控能力，活跃市场经济。但是，当前行政事业单位在采购中存在政府采购制度不健全，缺少政府采购的操作指导;在实际执行中存在违反政府采购法，未能“应采尽采”，以“化整为零”方式规避公开招标、采购方式适用错误、未编制政府采购实施计划、使用非定点单位，分散采购事项未执行采购程序，政府采购项目未按规定向中小企业、小微企业预算资金等。同时在采购合同管理上，同样存在制度不健全情况，合同签订人员的法律意识淡薄，合同签订内容不符合财政资金的管理，合同签订时间不符合政府采购法的相关规定等。

三、行政事业单位预算绩效管理难点的优化措施

（一）建立全面预算绩效管理体系

预算是政府活动和宏观政策的集中反映，全面实施预算绩效管理，就是将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督全过程，将绩效管理范围覆盖所有预算单位和所有财政资金。通过绩效目标管理和绩效评价成果应用，实现政策的贯彻落实和优化完善、政府职能有效履行和优化调整、公共财政资源优化配置和效率提高。实施政府预算绩效管理，将各级政府收支预算全面纳入绩效管理，不断提高财政收入质量，优化财政支出结构，提升财政运行管理水平;完善部门和单位预算绩效管理，将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理，建立部门和单位整体绩效报告制度，推动部门和单位整体绩效水平的提高。加强一般公共预算绩效管理，重点关注收入结构、征收效率和优惠政策实施效果，重点关注预算资金配置效率、使用效益，特别是重大政策和项目实施效果，最终形成全面预算绩效管理体系，进一步提高财政资源配置效率和使用效益。

（二）强化事业单位内部控制建设

事业单位实施预算绩效管理，核心在于强化單位内部控制，内部控制是保障组织权力规范有序、科学高效运行的有效手段，也是组织目标实现的长效保障机制。单位应当科学运用内部控制机制原理，结合自身的业务性质、业务范围、管理架构，合理界定岗位职责、业务流程和内部权力运行结构，依托制度规范和信息系统，将制约内部权力运行嵌入内部控制的各个层级、各个方面、各个环节。应当针对内部管理薄弱环节和风险隐患，特别是涉及内部权力集中的财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等重点领域和关键岗位，合理配置权责，细化权力运行流程，明确关键控制节点和风险评估要求，提高内部控制的针对性和有效性。充分发挥内部控制与其他内部监督机制的相互促进作用，形成监管合力，优化监督效果;充分发挥政府、单位、社会和市场的各自作用，各级财政部门要加强统筹规划、督促指导，主动争取审计、监察等部门的支持，共同推动内部控制建设和有效实施。

（三）强化实物资产管理

实物资产的配置管理是事业单位预算绩效管理实施中的重要方面，包括从编制实物资产预算编制、计划采购、验收入库、登记入账、领用发出、维修保养到处置等各个环节的实物管理和财务核算。按照“资产管理与预算管理相结合、资产管理与财务管理相结合、实物管理与价值管理相结合”的原则，建立“统一领导、归口管理、分级负责、责任到人、物尽其用”的管理体制，强化实物资产管理职责，逐渐摈弃“重钱轻物、重购轻管”的思想。资产管理部门负责实物资产的预算，编制采购计划，组织资产的验收入库、登记保管、领用发出、维修保养、调拨处置及资产定期盘点等具体管理。财务部门审核实物资产预算，对实物资产的价值分类核算，并对实物资产管理进行监督检查，发现实物资产管理不到位的情况，要进行进行汇报，对于相关人员进行惩罚，提高他们的管理责任心。

（四）突出预算绩效管理的效果

绩效管理体系建立后，要发挥出体系的管理效果，行政事业单位内部要建立一套自上而下的管理目标，权责明晰，突出每个人在预算绩效管理中的作用，要做到“用钱先问效，无效必问责”，紧紧围绕提升财政资金使用效益，将绩效管理的理念和要求贯穿于财政资金支出预算管理各个环节，注重成本效益分析，关注支出结果和政策目标实现程度，建立事前有评估、事中有监控、事后有评价、结果要运用的全过程绩效预算管理机制。深入推进项目支出定额标准体系建设，发挥标准对预算编制的基础性作用。加强预算评审结果运用，及时总结不同项目的支出规律，建立同类项目的标准化管理模式。扩大基本支出定员定额范围管理，建立健全定额标准动态调整机制。积极开展部门绩效评价工作，拓展部门绩效评价的深度和广度，加强评价结果的反馈和应用。同时，结合国家“提质增效”的目标，通过不断的优化和控制单位内部的运行成本，有效节约财政资金。

（五）加强政府采购和合同管理

作为全面预算绩效管理重要部分，事业单位内部要规范政府采购管理细节，形成采购规章制度，对于采购预算和计划实施审核，依据财政部政府集中采购目录、采购限额标准以及公开招标数额标准要求，结合单们实际情况，制定单位政府采购制度。单位内部成立采购组，管理政府采购网络，同时向各个部门发布采购信息。财务部门与业务部门在采购环节中要进行融合，在共同编制下一年度财政预算时，將该财政年度的采购项目和资金逐项列出，按照预算管理权限和程序执行采购管理。合同管理环节，事业单位要建立健全并落实合同管理制度，从合同的信息管理、执行管理、变更管理、结算管理、纠纷管理等环节进行业务分析和功能设计，体现行政事业单位内部控制的要求，实现与采购、项目、支出、预算等各环节的紧密关联，有效控制风险，实现对合同的全生命周期管理。

四、结束语

总之，在行政事业单位进行各项管理的过程中，预算绩效管理是十分重要的一部分内容，对于行政事业单位的未来发展具有重要影响，因此行政事业单位全体人员必须要充分认识到预算绩效管理的重要性，树立“全民绩效”的意识，改变原有的管理理念，规范工作行为和工作态度，优化现有的工作方法，认真解决各单位当前工作过程中存在的问题，以提高工作效率，给行政事业单位的发展带来更多的活力，使行政事业单位的绩效管理工作有更明确的发展方向和发展目标，促进行政事业单位的可持续发展。

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