论我国新型农村集体所有权的构建

【摘要】农村集体所有权是我国目前立法所确认的所有权类型之一。要充分发挥农村集体所有权的作用，应在农村土地集体所有制的基础上，借鉴公司法人和国外股份合作社的相关制度对农村集体所有权进行改造，明确主体的法律地位以及客体范围，构建新型农村集体所有权。

【关键词】农村集体经济组织;客体;地权股份化

中国共产党十六届五中全会提出要按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。中央农村工作会议提出，积极稳妥推进新农村建设，加快改善人居环境，提高农民素质，推动“物的新农村”和“人的新农村”建设齐头并进。基于我国农村社会的历史发展与现实状况，实现新农村建设，从法制建设的角度，一项基础性的工作就是构建科学合理的农村集体所有权。

一、以农村土地集体所有权为基础，明确农村集体所有权的客体范围

根据民事法律关系的一般理论，农村集体所有权的客体是指农村集体所有权所指向的对象。根据调查发现，现阶段我国农村集体所有权的客体范围十分广泛，种类繁多。在我国现阶段，农村集体所有权的客体主要包括：土地、学校、水利设施、医疗站、集体企业、其它自然资源和公共设施。

我们知道农村集体所有权存在的基础是农村土地集体所有权，农村集体所有权的客体范围从土地扩展为种类繁多的不动产、动产，是与这些年来我国的社会、经济发展的背景密切相关的。我国原来实行的是计划经济，在计划经济条件下，社会生产和社会生活是以“单位”为单位组织的。大型国有企业不但要负责生产，而且一般都有自己的子弟学校、职工幼儿园、浴室、医院或医务室，有的还有自己的放映队。党政机关有属于自己的党政机关幼儿园等。农村的社会生产和社会生活以村、乡镇为单位，各村都有自己的小学、医务室等。经济体制改革以来，对于企业进行了减负，企业大都實现了后勤社会化，使得应该由社会承担的职能回归社会。医疗、教育这样具有公益性质又关系国家、社会未来的事务应该由国家、社会协力解决，在农村也可以采取互助合作的形式，没有必要规定为集体所有。

通过这样的简化，农村集体所有权的客体主要为农业生产必需，个人无力承担或承担困难的生产资料，其中主要为不动产。这样有利于充分发挥农村集体所有权的作用组织农业生产，应对市场变化，而土地等重要生产资料的农村集体所有同时又是公有制的重要保障。属于农村集体所有的客体应当采取列举的方式在立法中明确规定。

二、以公司法人制度重构农村集体经济组织，充分发挥其民事主体的作用

我国农村集体所有权是以土地的集体所有为基础的，在土地集体所有的基础上逐渐积累了更多的属于集体所有的财产。因此，应当首先确定农村土地集体所有权的主体，在此基础上对农村集体所有权的主体进行完善。

（一）根据农村土地集体所有权的主体，确定农村集体所有权的主体

2017年10月1日生效的《中华人民共和国民法总则》明确规定了农村集体经济组织的主体地位，归类为特别法人，该规定解决了长期以来在农村集体所有权上存在的主体虚位问题，但“农村集体经济组织”这个概念在现实生活中存在多种类型，因此，仍需进一步明确。

首先，农村土地应归哪一个农民集体经济组织所有仍然模糊。我们在对“农村集体经济组织”进行解释和说明时，往往根据“三级所有，队为基础”的历史发展变迁将农村土地集体所有权的主体解释为乡（镇）农民集体组织、村、村内两个以上的农村集体经济组织的农民集体，这实际上等于承认谁实际占有、支配土地谁便享有所有权。那么，这样的法律规定就成了对现实生活的机械写照。

其次，没有明确区分土地的所有者与管理者，容易造成混淆。乡（镇）是我国最基层的行政组织，主要承担管理职能，其为生产目的对土地的直接占有和使用很少，就农业生产而言，一般不以乡（镇）为单位进行组织，乡（镇）农民均可以归属于以村为单位的基层农村集体经济组织。把乡（镇）农民集体组织规定为农村集体所有权的主体，才真正会造成“主体虚位”，导致生产资料的所有权与农民的实际利益脱节。加之乡（镇）政府的基层行政管理组织的身份，会导致人民公社时期政社不分的弊病。对于乡（镇）建设用地，可以规定为村集体经济组织所有的土地，但在立法中应明确规定可以无偿优先使用的情形，如乡（镇）政府机关、学校等，但相应机关的家属楼不应包括在内。除此之外，别无任何权利，不能因为现实中存在乡（镇）实际占有的土地而将其规定为农村土地的所有者。

综上所述，应将农村集体所有权的主体规定为农村集体经济组织，这一方面反映了土地作为农村最重要的生产资料的实际占有情况，也与《民法总则》中将农村集体经济组织规定为特别法人的立法目的相协调，充分发挥农村集体经济组织在农村经济发展中的基础性地位。农村集体经济组织应摈弃乡镇，乡镇应按照基层行政机关构建为公法人。

（二）以公司法人制度重新构造村农民集体经济组织的可行性

公司形态在当代市场经济中的旺盛生命力说明了公司法人制度具有适应市场经济发展的优越性。与其他形态相比，公司形态所具有的优越性表现在：公司的财产实际上采取了双重所有形态，即股东出资以后，其投资的财产应为公司所有，但公司在最终归属上仍为股东所有这种双重所有结构，明确决定了公司财产的最终归属，同时也保障了公司能够作为独立的法人以一定资产为基础参与市场从事竞争。股权与公司法人所有权互相独立，公司和股东人格各自独立，他们分别行使和处分自己的权利。另一方面，公司法人所有权又以股权为基础，股权内含于公司法人所有权之中，构成公司法人所有权的内在基础，两者构成契合关系。以公司法人制度来构造农村集体所有权的主体，可以很好的体现农村社会中土地的所有权归集体，承包经营权归农户的客观现实，充分保障双方利益，使二者关系处在一个弹性变动、利益流通的状态中。

此外，在现实生活中，村委会、村干部操纵集体财产的所有权，危害村民利益的事情时有发生。农村土地承包村干部说了算，承包费村干部说了算，村财政由村干部掌握，国家的征地补偿款由村干部控制，村里的各项决策、各项花销都由村干部说了算，有的甚至是村支书或者村长一个人说了算，村民连参与权甚至知情权都没有，更不要说维护自己的合法权益了。现代法人制度在产权结构清晰的基础上，在公司内部形成了合理的权利制衡机制，决策机构、执行机构、监督机构相互独立、权责分明、相互制衡，从而能够防止公司的经营者、管理者滥用职权，损害公司利益的行为。因此依照公司法人制度对农村集体经济组织进行改造则可以很好的解决这些问题。

三、以地权股份化为基础，实现农村集体经济组织的经济职能

如上所述，农村集体所有权的客体是以土地为基础的生产资料，农村集体所有权的主体应规定为村集体经济组织，那么，根据公司法人制度重建的农村集体经济组织如何实现农村集体所有权的经济职能？农村集体经济组织的成员如何实现对农村集体所有权的客体享有的权利呢？

农村集体所有权以土地的集体所有为基础，因此，土地是农村集体所有权的重要客体，要充分实现农村集体所有权的经济职能，就要首先处理好与土地有关的权利。

（一）土地权利的股份化

村集体所有权制度下，属于村集体所有的土地一般分为两部分：口粮地和承包地。口粮地以人头分配，每人数量均等;承包地由村民与村签定农村土地承包合同，自由承包耕种。而随着农村进城务工人员的增加，农村土地大量抛荒，尽管在实践中也存在转租、转包等应对措施，但仍然没有从根本上解决农村土地承包经营面临的难题，更没有给农业生产的现代化找到一条出路。因此，笔者认为应当参考公司法人制度，在农村集体所有权的框架下，对土地权利进行股份化，形成以地权股份为基础的内部权利义务关系。

土地权利对于农村集体经济组织的成员而言是一种基本生活保障和基本社会保障，是基于特定身份享有的权利，因此，不能继承、转让。基于地权股份化所获得的实际收益属于个人财产，可以继承、转让。地权股份化使农村集体经济组织的成员按照地权股份分享农村集体所有权产生的利益，变实物分割为权利分割，使抽象的集体利益与具体的村民个人利益有机联系在一起，有利于调动村民的积极性，適应农村人口合理流动的需要。农村集体所有权在经营过程中会出现积累形成的资金、动产等其它财产，村民同样基于地权股份对其享有平等权利。

（二）农村集体经济组织经济职能的实现

地权股份化作为现代市场运作的一种手段，对农村集体经济组织提出了较高要求。在现行制度下，农村集体经济组织承担的经济职能很单一，一方面将属于集体所有的土地的使用权在农村集体经济组织的成员中间分配;一方面对有限的集体财产进行管理，这种管理实质上只是一种“看管”，知道集体有哪些财产，不丢不贪就算完成任务了。而在地权股份化的基础上，需要农村集体经济组织承担对集体农业经济的组织和管理，具体表现为：

（1）作出地权股份化的具体实施方案，并进行操作。包括在法律框架内规定土地对外承包的条件;承包费数额的确定;组织土地使用权的拍卖、竟标;根据对市场的基本判断选择投资合作对象。

（2）管理地权股份化运作所得收益，进行科学分配。农村集体经济组织作为农村集体所有权的主体需要一定的运转经费;村民作为整体参与市场竞争需要一定的公留基金;地权收益的股份化分配需要制订一定的规则;农村集体经济组织的帐目需要科学化、信息化管理。

（3）充分发挥团体优势，参与市场竞争。农民在市场竞争中的弱势地位与其自产自销、盲目生产有很大关系。单个农民在市场上形不成独立力量，无法就原材料、产品价格等问题与其他市场力量进行协商或抗衡;农村信息闭塞，无法及时了解瞬息万变的市场需求。农村集体经济组织可以团体为单位参与市场竞争，为村民提供信息、技术指导，改变农民在市场竞争中的弱势地位。

（4）运用现代手段，进行融资。现存制度下，农业生产的融资只有信贷一条途径，对农村集体经济组织进行法人化改造，在其内部进行地权股份化后，则可以采用现代手段多途径融资，以服务于农业生产。农村集体经济组织可以对外发行股票，参考合作社对外发行股票进行融资的做法，拥有这些股票的股东只拥有相应的分红收益权，但不会因购买股票成为农村集体经济组织的成员，对农村集体经济组织的事务也没有参与权。村民也可以购买这种股票，但同样只享有就这些股票而获得更多的分红收益的权利，并不因拥有这种股票而增加对农村集体经济组织事务的发言权。农村集体经济组织还可以建立“内部资金帐户制度”，即每年年终村民的分红收益可以放在农村集体经济组织不进行支取，农村集体经济组织为村民设立单独帐户记帐，并为村民计算利息，村民可以随时支取。这样，就可以把村民的闲散资金聚拢起来发挥作用。这时，农村集体经济组织与村民之间存在的是一种因借贷而形成的债权债务关系。

通过以上分析也可以看出，为更好的实现农村集体经济组织的经济职能，也需要对其进行公司法人制度改造。

（三）明确农村集体经济组织与村民委员会的职能分工

前文曾经提到，在传统经济模式下，农村集体经济组织不但要承担一定的经济管理职能，还要承担一定的基层社会管理职能。随着农业生产模式的转变，农村的生活方式也会发生很大变化。结合城市社区的建设，笔者认为应当建立农村社区。以公司法人制度和地权股份化重构农村集体经济组织以及农村社区建成后，农村集体经济组织的经济职能会进一步凸显，农村基层社会管理职能会削弱。这时，应借助村民委员会这个农村基层群众性自治组织的法人地位，充分发挥村民委员会的农村基层社会管理的职能。农村集体经济组织的团体意思的形成，权力机关、执行机关与监督机关按照公司法人制度进行构建，农村集体经济组织的组织机构可以随股份的变化而变化，与村民委员会严格区分，充分明确村民委员会的群众自治组织的性质，发挥其基础社会管理职能，削减其经济管理职能。

参考文献：

[1]王利明.物权法论[J].中国政法大学出版社，1998.

[2]韩松.论成员集体与集体成员[J].法学，2005.

作者简介：徐乐（1974-）， 女，山东泗水人，临沂大学，讲师，民商法硕士，研究方向：民商法。