关于网格化管理模式规范化建设运行的思考与实践（上）

文｜高萍 郭滨

去年底以来，新冠肺炎病毒肆虐全球。我国发生疫情之后，在党中央的果断决策和习近平总书记的亲自指挥下，万众一心，众志成城，取得了抗疫斗争的阶段性成果，为世界各国抗击疫情争取了时间，提供了经验。在抗疫斗争中，北京、上海、广东、重庆、云南等许多城市积极启用“网格化防疫管理平台”，发挥网格化管理优势，动员全社会力量进行网格化、地毯式筛查和管控，确保防控“零死角、零盲区、零疏漏”，构建起了群防群控、联防联控的疫情防控体系，为高效实施防疫措施提供了基础性保障，做出了重要贡献。

网格化管理模式在我国已经走过了16年的历程，经历了由诞生、成长、发展和由创建、试点、推广到普及的演进，也体验了由在城市管理行业落地开花到经济社会全领域覆盖壮大的嬗变，其对国家治理体系和治理能力现代化建设的贡献日益显现，对经济社会发展的助推作用也日益强大，已经发展成为富有时代精神，融合先进管理技术和应用技术，符合我国国情的全新城市治理模式。

一、网格化城市管理模式溯源

（一）网格化城市管理理论的提出

在我国最早提出网格化城市管理理论的是时任北京市东城区区委书记的陈平同志，其专著《网格化城市管理新模式》于2006年出版，该著作以“万米单元网格管理法”为切入点，从理论与实践的结合上，全面论述了网格化城市管理模式的产生背景、理论依据、模式架构、技术路线、作业方法以及拓展和推广应用等问题。并且亲自组织领导了北京市东城区网格化城市管理模式的研发和建设工作，创造了新鲜而丰富的建设和运行经验，为网格化管理模式的诞生、成长和发展奠定了坚实的理论基础。

（二）网格化管理模式的发展沿革

1、2004年10月，北京市东城区在全国率先实施了“网格化城市管理新模式”，其所取得的显著城市管理效果，受到了中央的充分肯定和全社会的广泛关注。

2、2005年5 月，建设部召开会议、颁布文件，将“网格化城市管理新模式”定名为“数字化城市管理新模式”开始在全国进行试点。第一批选择10 个城市（区），此后又推出了第二、三批共51 个试点城市，所有试点城市均大幅度提高了城市管理水平，取得了良好的社会效益和经济效益。

3、2009年7月，住房和城乡建设部印发《数字化城市管理模式建设导则（试行）》，标志着数字化城市管理模式开始在全国全面推广普及。

4、2015年12月，中共中央、国务院颁布中发（2015）37 号《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》，要求“积极推进城市管理数字化、精细化、智慧化，到2017年年底，所有市县都要整合形成数字化城市管理信息平台”。

5、截至2019年6月底初步统计，全国已实行数字城管的县级以上城市近2000 个，已覆盖除港澳台外所有省、市、自治区，其中地级及以上城市269 个，约占80%（经济发达的中东部地区已占96%以上）；952 个行政区，约占78%；186 个县级市，约占48%；553 个县城，约占42%。

在发展中涌现出一批网格化管理行业翘楚和领军人物。北京市东城区网格化管理服务中心作为网格化管理模式的原创和发源地，不断创新发展，成为网格化管理行业的“圣地”。陈平、崔俊芝、郝力、高萍、蒋景等领导和专家学者，在新模式的理论研究、系统研发、标准编制、推广普及和丰富发展中发挥了重要作用，成为网格化管理行业的“旗手”和领军人物。

（三）数字城管理论对城市管理理论的创新

2005年7月，原建设部在推广北京市东城区网格化城市管理模式的文件中，将“网格化城市管理”命名为“数字化城市管理”（简称数字城管）。数字城管模式经过十六年的推广普及，已经发展成为具有中国特色的城市管理主导模式，在经历了由不认识到达成共识，由要我建到我要建，由试点到普及，由以市政管理为重点到逐步提高完善向“大城管”过渡，由数字城管向智慧城管升级的嬗变之后，正在蓬勃向前发展。并且在经历了诞生、试点、推广、普及四个阶段的不断完善提高之后，数字城管已日臻成熟，经过由理论到实践的几轮历练，已经初步形成具有鲜明特色的城市管理理论创新点，包括“管理体制、机制和业务流程；管理方法；管理手段及管理标准规范；管理与服务的绩效评价”等等。

数字城管模式的理论创新点主要有以下几个方面：一是虚拟了城市综合管理体系和数字城管综合管理机构，二是创新了网格化管理、市场化运作 “两个理念”，三是创建了管理体系中监督、执行“两个轴心”，四是搭建了具备现代管理和技术功能的“数字城管信息平台”，五是建设了“一套科学先进的闭环业务流程及其综合评价体系”，六是编制了“一套规范数字城管建设运行的标准体系”。

二、网格化管理模式的理论内涵

网格化管理模式是数字化城市管理的实质所在，它是一套完整的工程管理系统，因此，必须用系统的观念去认识、掌握和应用。任何断章取义和恣意标新立异，都必然将网格化管理模式引入歧途。同时，网格化管理模式或曰数字化管理模式，是对城市管理领域传统城市管理理论的丰富和发展，与“云、物、移、大、智、链”等新信息技术可以持续创新不同，管理模式属于生产关系范畴，对其管理思想、管理理念和管理机制更重要的是去研究、丰富、传承和发展。

网格化管理模式的基本含义是，根据属地管理、地理布局、现状管理等原则，按照已定标准规范，将城市管理辖区划分为若干个单元网格，作为城市管理的基本单元。通过行政和数字化手段，界定管理区域，确定管理对象，匡定管理责任，建立一套监督和处置相互分离、监督方式兼顾内外的新型管理机制。

实施网格化管理模式，必须建立包含“信息采集、案卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈、核查结案和综合评价”等7 个环节的闭环业务流程，各阶段分工明确，衔接紧密，处置到位，讲求质效。如图1所示。

图1

图2

上述各管理主体和管理要素之间相互关联，形成一组完整的管理“链条”：管理范围---责任主体---管理对象---管理对象与空间地理数据的对应关系---责任主体精准化处置---责任主体质量效率分析评估（客观+主观）---第三方对责任主体履职效能评价（内评价+外评价）---评价结果运用。如图2所示。

网格化管理模式必须具备以下4 个基本要素，这是网格化管理模式的灵魂所在。

（一）管理形式

遵循已经确定的单元网格划分原则，根据实际工作需要而界定的管理区域。

1、单元网格：是进行城市精细化治理的最小管理单元。作为初级管理责任区域，要求单元网格数据必须进行拓扑处理，使相邻网格之间无缝隙、不重叠，确保城市管理的责任区域界限清晰、明确。如图3所示。

2、责任网格：单元网格的集合称为责任网格。即单元网格的责任主体，根据工作需要，将若干单元网格整合为一个责任区域，成为责任网格。

3、多层网格：在单元网格基础上，按照不同领域、不同单位的管理需求，对单元网格进行重新集合，形成不同规格的责任网格（这样才能够在未来的管理中，形成全国可以统计和量化的管理单元）。

图3 XX 市单元网格分布图示例

4、网格整合：中央办公厅、国务院办公厅于2019年1月印发的《关于推进基层整合审批服务政府力量的实施意见》中指出，“要整合基层网格管理和指挥平台，将上级部门在基层设置的多个网格整合为一个综合网格，依托村（社区）合理划分基本网格单元，统筹网格内党的建设、社会保障、综合治理、应急管理、社会救助等工作，实现多网合一。强化党建引领，合理确定网格监管任务和事项。推进网格化服务管理标准化建设，提高网格管理规范化精细化水平。整合现有设在乡镇（街道）的党的建设、综合治理、社区治理、数字城管等各系统指挥信息资源，建立一体化的信息系统和指挥平台。”

在同一区域内的多个责任网格管理功能整合的同时，应积极推进信息采集业务合并，提倡“一职多能”，提高采集工作效率，汇聚数据资源，避免和克服可能出现区域网格管理混沌乱象。

（二）管理内容

依据不同单位实施网格化管理的个性化要求，明确责任网格内的管理对象及其管理责任主体。

1、管理对象：所谓管理对象，就其自然属性而言，主要可以分为管理部件和管理事件两大类。以数字城管信息系统为例：

（1）管理部件：即“城市管理公共区域内的各项设施，包括公用设施、交通设施、市容环境设施、园林绿化设施和其他部件等市政工程设施与市政公用设施”。从物质形态特征来看，管理部件是位置固定在城市管理公共区域内的各种设施。数字城管的管理部件国家标准规定分为5 个大类、121 个小类。

（2）管理事件：即“人为或自然因素导致城市市容环境和环境秩序受到影响或破坏，需要城市管理专业部门处理并使之恢复正常的现象和行为”。包括市容环境、宣传广告、施工管理、街面秩序、突发事件和其他事件。相对管理部件而言，管理事件具有位置固定且与人的活动行为密切相关的特性。数字城管的管理事件国家标准规定分为6 大类、83 小类。

（3）管理对象拓展：由于城市治理的范畴涵盖了经济社会的各个领域，所以网格化管理的管理对象，应根据不同管理责任主体的管理需求予以设定。去年年底以来，在抗击新冠肺炎疫情中，网格化管理模式发挥了极其重要的作用。由此可以想象，随着网格化管理模式的广泛应用，其管理对象将是一套海量的管理数据。

2、管理对象的管理责任及其责任主体：所谓管理对象的管理责任，依据我国行政管理体系，主要可以分为区域责任、专业部门责任和岗位责任三个层级。与此相对应，根据管理责任不同，衍生出三级管理责任主体，即区域、专业部门、岗位。在这个责任主体分布中，既有“块块管理”体系，也有“条条管理”体系，在其运行中两套管理体系应相互协调、分合有序、共同推进管理目标实现。

3、管理对象的管理责任分类：就其管理对象的属性可分为产权管理责任和事权管理责任。以数字城管为例，“管理部件”一般为产权管理责任；“管理事件”一般为事权管理责任。

（三）管理实质

通过数据的获取、传输、处置来解决相关管理问题，实现设定的管理目标。同时通过对数据的整理挖掘获取新一轮决策依据。

1、数据类别。目前支撑网格化管理系统运行的数据基本包括基本地理框架（地理底图）数据、行政区划数据、单元网格数据、部件和事件数据、地理编码数据、专题数据以及元数据7 类。

如果对这些数据进行整理归类，可以划分为4 类：即基础数据、业务数据、业务支撑数据和元数据。

（1）基础数据：主要包括地理底图数据（一般包括矢量数据、正射影像数据或者三维模型数据等）、行政区划数据（一般包括省、市、区（县市）、街道（乡镇）、社区（村）等行政区划界线数据等）、相关兴趣点等等。

（2）业务数据：主要包括部件事件数据、案件处置过程数据、专题数据（指为了加强对行业管理部门的监管，或者开展某项重点工作，如创建文明城区、进行专项治理等而加工制作的专题图层数据。专题数据可以是已定义的部件事件，亦可以自定义数据）等等。

（3）业务支撑数据：主要包括单元网格数据以及责任网格数据、地理编码数据（应包括相关位置信息和属性信息）等等。

（4）元数据：是说明数据的数据，包含标识、质量、空间和时间模式、数据分发等特征描述信息。

2、数据传输。数据是支撑网格化管理信息系统运行的血液。按照网格化管理业务流程，可以将数据传输分为问题数据传输、处置数据传输、完成数据传输三个阶段。

（1）问题数据传输：将专业信息采集、设备监控采集和社会监督举报等渠道获取的城市管理问题信息，汇聚到网格化管理中心进行甄别、筛选，将符合立案标准的案件，传输给网格化管理处置中心，由其按照相关管理规范派遣至相应责任主体予以处置。亦可由网格化管理中心直接传输给相关责任主体处置。如图4所示。

（2）处置数据传输：案件责任主体接受城市管理问题案件后，根据案件管理体系择定传输路径，一是实行“属地管理”（块块管理）的，可将案件派遣到街道（乡镇）、社区（村）直至责任人；有的案件则派遣到所属专业部门直至责任人。二是实行行业管理（条条管理）的，即依据案件属性，直接派遣到相关专业部门直至责任人。如图5所示。

图4

（3）完成数据传输：案件处置责任主体（责任人）将案件按规定处置标准和时限处置完成后，即按原处置数据传输渠道逐级反馈相关案件处置信息，直至网格化管理中心，由其按绩效评价标准进行综合评价，并将评价结果报送政府委托的发布机关予以发布通报。如图6所示。

上述各数据传输过程，在相关责任主体精简内部管理机制的前提下，可以运用移动互联网技术，采用“点对点”传输方式，实行“扁平化”管理流程，以提高案件处置效率与质量。

3、数据处置。网格化城市管理模式的管理目标，是实现有质量的城市治理，达到既依法管理，又协调共治，建设真正意义上的和谐社会。系统数据处理的理论依据是全面质量管理思想基础和操控方法，即“P 计划、D 实施、C 检查、A 处理”循环。如图7所示。

（1）计划（P）：网格化管理中心将从专业信息采集、设备采集和社会监督举报等渠道获取的管理问题数据进行甄别筛选后，即做出两套工作计划：一是确定问题数据的责任主体，包括“块块”和“条条”两个层面，并按照已定管理组织体系，将问题数据传输到位；二是规定问题数据的处置标准和处置时限，并将其同步落实到相关责任主体。

（2）实施（D）：这是网格化管理的重要环节。相关责任主体接受问题数据的处置任务后，立即组织专班，根据其组织体系和工作流程，按照规定标准和时限，组织实施处置计划。

（3）确认（C）：即对问题数据处置情况的核查验收，主要包括两级查验：其一，责任主体依据网格化管理中心规定的处置标准和处置时限进行自我核查验收；其二，网格化管理中心对责任主体申请核查的问题数据的处置状况，进行现场核查。网格化管理中心一般授权责任网格的监督员执行核查。

图5

图6

图7

（4）处理（A）：这是数据处理的重要节点，即对责任主体所承担的问题数据的处置状态数据进行处理，主要包括两项内容：一是经常性地、随机对经过核查后的责任主体承担的问题数据的处置状况酌情进行处理。对符合相关处置标准规范的予以结案，并进入综合评价系统依据相关考评指标体系给出履职绩效评价结果；对处置状况不达标的，则重新回归“P、D、C、A”循环，其履职状况考评系统也将给予差评，直至处置数据达标。二是阶段性地对各责任主体的履职数据分别不同评价等级、评价周期，按照已定考评指标体系进行综合评价。评价等级一般分为区域评价、部门评价、岗位评价；评价周期一般分为月度、季度、年度评价。

4、数据更新。在运用大数据技术，分不同维度对上述数据汇聚、整理、清洗、挖掘和分析研判的基础上，分别对各类数据进行更新和提升，例如城市规划、建设、管理数据，行业发展数据，企业管理、运行、考核数据，乃至重要岗位的履职数据等等，并且提出新的组织管理目标，进入新一轮“P、D、C、A”循环。

（四）管理目的

以数据为介质，经过闭合业务流程流转，产生客观履职绩效，以便实现考评结果的客观、公平、公正，促进完成管理目标。这是网格化管理模式的核心要义。即经过“P、D、C、A”循环后，由网格化管理中心依据政府赋予的职能，根据相关国家标准，对实施网格化管理的区域、专业部门、岗位人员的履职情况和工作绩效进行考核评价。

绩效评价的方法是，按照国家标准规定的评价指标体系，基于数字城管系统运行数据，自动生成对评价对象案件处置状况的考评结果。同时融合通过社会监督获取的“外评价”数据，形成综合考评结果。考评结果应纳入地方政府的绩效考核、行政效能监察指标体系。正确运用绩效评价方法，建立科学合理的综合绩效评价考核体系和考核机制，切实使用好评价结果，就能够有效驱动核心动力机制，保障城市治理模式健康可持续发展，进而全面提升城市治理质量与效率。如图8所示。

图8

通过上述解读可以认为，网格化管理模式既是国家治理理论之生产关系论，也是治理主体的方法论，因此在实践中应注重协调好以下几方面关系:

与城市治理的关系。应将网格化管理模式作为现代城市治理理念指导下的、服务于国家治理体系框架内的、体系机制架构设计的重要参考选项，以利于建设科学完善的治理体系，保障治理能力的持续提升，使治理目标在实操层面得以贯彻落实，并取得实效。

与城市综合管理服务平台的关系。住房和城乡建设部已将加快城市综合管理服务平台建设，作为2020年乃至今后一个时期提升城市品质和人居环境质量、建设“美丽城市”的重大举措，并在全国遴选了15 个城市进行试点。在试点过程中，应遵循网格化管理模式的基本要求，贯彻“城市全周期管理”理念，完善提升城市综合管理服务系统平台及其组织体系、运行机制和业务流程，明晰管理范围，压实管理服务责任，落实管理服务举措，保障城市综合管理服务平台建设和运行既轰轰烈烈又扎实有效，实现“干净、整洁、有序、安全和群众满意”的城市管理目标。

与数字城管模式的关系。数字城管模式首创并率先实施运用了网格化管理理念和管理模式，在网格化管理思想的指引下，数字城管经过16年的成功探索，印证了网格化管理理念和管理模式的科学性、先进性和普适性，它不仅极大地推动城市管理整体水平全面提高，而且其创新的管理理念、管理机制、管理方法和管理手段，为其他领域实行网格化管理模式开辟了新路径，摸索了新经验，提供了成功案例，对于推进治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

（未完待续）