城乡居民养老保险财政补贴的可持续性研究——以天津为例

◎文/李 娜

一、引言

根据天津市政府统计，截至2018年底，全市60岁以上户籍老年人达到259.07万人，占比 23.97%，较 2017年上升0.54个百分点，其中65岁以上老年人167.63万人，占比15.49%。天津已经进入人口老龄化加速期，未来这个数字比例还将进一步上升。2018年全市城居保参保人数达到161.15万人，增长3.0%，其中60岁以下参保人数76.12万人，增长6.0%。随着人口老龄化问题愈演愈烈，2019年天津市政府出台促进养老服务发展的三年行动方案，贯彻落实“大健康”发展理念，为推动天津养老服务打下坚实基础。2019年11月本市出台完善城居保养老金确定和调整机制，再次提高了城居保缴费档次和补贴标准。2015年天津基础养老金为人均220元，在2018年时上涨至295元，最新出台的养老金确定和调整机制中，人均基础养老金调整为307元，补贴标准继续实行“多缴多得”的办法。但即使财政补贴总额不断扩大，天津在面对财政增速有限的背景下，补贴的压力大小以及增加补贴的可持续性，这是我们必须关注的问题。

二、文献综述

目前我国城居保制度正处于不断完善阶段，也一直是学者们研究重点。在财政支出最优规模和比重方面，薛惠元、王翠琴（2018）通过对最优规模的测算，发现城镇职工养老保险和城乡居民养老保险最优财政支出规模分别是 2.33%和 0.81%，而目前我国这两项支出早已远超最优规模，造成财政压力进一步扩大，因此应该寻找新的方式筹集资金保证养老补贴支出。邓大松、薛惠元（2010）对补助数额进行测算分析，认为中央有能力承担此项补助而中西部筹集难问题突出，应从重构中央地方两者的关系入手。王增文（2010）在满足自然效率条件下，测算中国社会保障的财政支出占总的比重应是31.82%。同时面对老龄人口增加，财政补贴的合理性和可持续性变得刻不容缓。李济博（2017）从静态和动态两方面分析财政负担政策的合理性，尽管当前城乡居民补贴占财政收入的比重是在下降，但随着补贴率的增长，各级政府的财政压力还是会增加。且相比较中央财政补贴压力，个别省市的财政补贴负担率已经超过了压力位，这是对经济的隐形阻碍，应发挥中央主体作用加大投入力度。刘学良（2014）通过建立养老保险精算评估模型，预测 2010—2050年养老保险收支缺口和政府隐性债务，得出城镇职工养老保险隐性债务占总的绝大部分，城乡居民占比较少，因此应该降低养老金替代率、提高生育率等水平缓解此问题。王丹 （2015）从财政补贴和“账户空账”问题入手通过分析我国GDP和财政收入的历史增长情况预测未来一定时期的财政负担能力，认为随着财政负担压力加剧，完善养老保险预算体系已经迫在眉睫，要把养老预算做到真正为民所用。危素玉、刘洋（2019）提出县级政府财政补贴负担压力过大且缺乏政策动态调整机制，这将导致财政补贴效率进一步降低。曾益、凌云等人（2016）发现“全面二孩”政策能够缓解城居保基金支付压力，使得基金累计出现赤字的时点可推迟一年，有利于提高养老保险基金的可持续性。张盈华、席恒（2009）从财政补贴环节入手，选择具有代表性的中部地区宝鸡模式进行研究，发现在个人缴费较低档次上实行最高的补贴力度对于经济不发达的地区有借鉴意义。郭婷（2016）直接从公平性角度入手分析财政补贴政策存在不公平性，没有完全促进居民养老保险横向等比的实现。

当前大部分文献基于全国视角分析，但由于地区经济发展存在差异，“一刀切”的做法有失公平，不能针对某个地区提出解决方法。本文从天津城居保财政补贴政策入手，分析当前天津城居保补贴比例的合理性，得出2025年之后财政补贴比例远超薛惠元等人计算的最优支出规模，这对未来天津完善城居保财政补贴政策有实践性意义。

三、天津城乡居民养老保险与财政补贴政策

财政补贴一直是养老保险的重要组成部分，财政补贴的高低影响着居民参保意愿和生活保障水平。财政补贴过高，会增加居民对政府的依赖效应，更会加大中央和地方政府的财政压力，导致财政支出结构转变，进而影响公共服务支出；财政补贴过低，会降低养老政策本身的吸引力，降低居民参保意愿积极性，不利于应保尽保政策的实施，从而加大养老难题。我国城居保体现了全面覆盖的特点，年满16周岁（不含在校生），非国家机关和事业单位工作人员以及不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民均可以在户籍地参加，扩大了参保人员范围。根据国务院最新规定，全国城居保基础养老金最低标准提高至每人每月88元，提高标准所需资金，中央财政对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助，城居保财政补贴环节采取中央、省以及市县多级政府共同承担的制度。

2019年11月天津出台完善城居保调整机制办法，在个人缴费环节，一至五档标准不变，六至十档标准适当提高，这既充分考虑低收入群体特别是贫困边缘人群的经济能力，同时可以让经济条件较好的居民，通过选择较高档次缴费增加个人账户积累，提高养老金待遇水平，真正满足不同经济群体养老需要。同时出台文件中，居民每月的基础养老金水平提高至307元，政策针对65周岁以上的老年人群体适当倾斜，不同年龄阶段的老年人生活补助标准均增加12元，且针对2018年12月31日年满65周岁，相关补助增加5元，真正发挥了政策的兜底作用，保障老年人的生活水平。

在财政补贴方面，相关资金仍然按照原渠道筹集发放，由市和区全额补贴，随着人均缴费档次提高补贴标准也相应提高，完善养老金“多缴多得”激励机制，实现城居保保障作用。但即使财政补贴标准增加，在老龄人口生活待遇需要破解的压力下，能不能保证补贴的可持续性仍是棘手问题。

四、城乡居民养老保险财政补贴的可持续性实证分析

本文通过近5年人口老龄化率和财政补贴的数据得出两者存在显著线性关系，根据2010年天津市第六次人口普查数据利用Leslie模型预测未来25年人口老龄化率和财政补贴支出。同时根据2010—2016年生产总值和财政收入，预测未来25年生产总值和财政收入，最终得出财政补贴支出在财政收入中所占比重。

表1 天津缴费档次和补贴标准 单位：元

（一）老龄化率和财政补贴关系

我国城居保制度自2014年建立至今，发展时间较短。因此本文选取天津2014—2018年人口老龄化率和财政补贴数据分析两者关系，本文利用2015和2016两年财政补贴上涨比例假设2014年财政补贴比例上涨17%，即计算出2014年的财政补贴总额。回归结果见表3。老龄化率和财政补贴支出之间存在着显著的线性关系，且都通过了5%的显著性水平检验。

（二）基于Leslie模型预测人口

根据天津市2010年第六次人口统计，整理计算并基于Leslie模型预测未来25年老龄人口增长率所需的指标，数据整理见表4。根据国家预测人口的要求，我们选取以下数据指标，分别是女性比、各个年龄阶段的死亡率、生育率总和以及各个年龄阶段的分性别人口。

为了使得模型运行的相对简单，我们需要做以下基本假设。

1.Ps（x）表示第 s年第 x个年龄组的人口，这里x=1，2，3……，n，本文将年龄组分为每5年一个档次，总计21组，年龄组的间距为5。因此我们预测的时候是以每5年为一个预测阶段。

2.Ds（X）表示的是第s年第x个年龄组的死亡率，死亡率我们是用当年分性别的死亡人数除以分性别的总人数。假设当前的死亡率在未来一段时期内不再改变，

3.Fs（x）表示的是第 S 年第x个年龄组的女性总人口，从2010年我们可以近似得到天津女性总人口占比46.62%，女性比大约为1.15。

表2 2014—2018年老龄化率和财政补贴

表3 财政补贴和老龄化回归结果

4.Bs（X）表示的是第s年第x个年龄阶段的生育率，2010年根据第六次人口普查显示天津总和生育率为0.9128，远低于我国当前1.181的标准，在我国范围内处于中下等水平，生育率水平相对较低。但考虑到天津经济和人文因素等影响，因此假设天津未来的生育率水平基本保持稳定趋势。

本文选取的人口预测期间为2015年到2035年，借鉴于陈卫、杨胜慧、钟美玲等人研究成果，5年各个年龄组的人口存活率为Ss（X）=exp（-5*Ds（x)），x 的取 值是从1到21，同时，5年的生育率为 Us（x）=5Bs（x），结果见表5。

从表5得知，按照2010年生育率水平继续计算，天津未来人口呈现下降的趋势，其中老龄化人口将会占据总人口的近半数。在国家通行准则中，有专家提出为了维持人口的稳定增长，更迭的生育率水平应该是维持在2.1左右。2010年我国整体生育率水平是1.181，而天

津的生育率水平是 0.9128，远远低于我国整体水平，更是低于国际水平，所以未来天津的生育率水平也是值得我们关注的问题。随着人口老龄化加剧，同时伴随劳动力欠缺，财政补贴可持续性的保障问题不容小觑。

表4 天津2010年人口统计数据

表5 天津人口老龄化预测结果

（三）财政补贴支出比重预测

为更直观得到财政补贴支出比重，即需计算财政补贴在天津财政收入总额中的占比。通过整理天津生产总值和财政收入数据，得出两者存在较强的线性关系，回归结果见表6。本文运用指数平滑法预测未来20年天津生产总值和财政收入总额，见表7。分析得知未来天津生产总值整体趋势是上涨，财政收入的规模也是逐年扩大，在2035年财政收入规模将达到6304.777亿元，但财政收入增长率会呈现先上升后下降的趋势，预计2035年增长率将下降至3.15%。

表6 财政收入与生产总值分析结果

表7 2017—2035年生产总值和财政收入 单位：亿元

最后，根据前文预测的老龄化率计算财政补贴大小及占比，从表8得出，随着人口老龄化的加速，财政补贴总额及其占比不断增加，同时也不难看出财政补贴支出整体比重较低。对比薛惠元等人计算的中国城居保最优财政支出规模 （即城居保财政补贴支出占财政总支出的比重）为0.81%，可知天津在2025年以前处于最优支出规模阶段，之后将超过最优规模。这就意味着会增加养老基金压力，影响养老基金收支平衡，进一步加大政府财政补贴压力，而在天津经济增长有限的情况下，财政补贴的可持续性将面临巨大挑战。

表8 预测的老龄化率与财政补贴

五、政策建议

面对天津财政支出最优规模的即将到来，同时财政增速有限且财政补贴支出压力加大，为促进城居保财政补贴可持续性发展，提出以下建议。

一是出台鼓励生育措施，提高生育率水平。2010年天津总和生育率水平远低于我国平均水平，这将造成劳动力短缺，经济缺乏活力等一系列问题，即使在二胎政策导向下，天津人口并无显著增长。同时天津已经进入人口老龄化加速时期，积极应对人口老龄化，是实现经济发展的必要保障。因此放松生育政策，重点出台相关配套政策给予生育保障：女性产假、配偶陪产假、生育奖励、工作岗位预留等措施，并相应承担养育孩子的部分费用，如后期教育费用，提升女性安全感，提高女性生育意愿，加大生育政策宣传力度，从而提高总和生育率水平，改变人口结构，保障劳动供给。

二是多渠道筹集资金，夯实财政补贴的财富储备。为应对人口老龄化及养老保险财政支出，政府财富储备充沛日渐重要。创新融资渠道是城居保未来实现可持续发展的重要基础和保障，目前政府财政补贴支出主要依靠财政收入，大部分来源于居民税收，随着劳动力供给水平下降，将带来较重的财政负担。而仅仅依赖提升居民缴费档次或是扩大缴费档次差距远远不够，在《国家积极应对人口老龄化的中长期规划》中明确提出，通过完善国民收入分配体系，优化政府、企业、居民之间的分配格局，稳步增加养老财富储备，健全更加公平可持续性的社会保障制度。政府应该出台更具激励性的政策，例如：比例优惠、提高融资企业加计扣除比例等，以此提高公益组织、企业等投资捐资政府财富的积极性，利用打开投资市场、健全地方政府债券以及公益性行为等方式进行多渠道筹集资金，稳步增加养老财富，健全可持续的社会保障制度。

三是扩大补贴激励，适当强制参保，力争完成全民参保目标。截至2019年12月底，城居保缴费79.60万人，进一步扩大了参保人群，但距真正的全民参保目标还有差距。我国出台《关于建立城乡居民养老保险待遇领取和基础养老金正常调整机制的指导意见》（以下简称 “指导意见”）中指出地方政府合理确定和调整城居保缴费档次和缴费补贴水平，引导鼓励参保居民选择较高档次缴费。为促进城居保制度做到全民参保，应建立激励约束有效的调整体制，分散个人缴费的低档次人群，扩大缴费补贴力度，确保城居保待遇随地区经济发展合理增长，在扩大宣传“多缴多得”机制的同时防止逆向选择产生道德风险。针对贫困边缘居民，应该合理保留几档较低水平缴费档次，稳定缴费局势。城居保制度是一项具有中国特色的社会保险制度，为保障居民老年生活质量，应将自愿性原则和强制性原则相结合，随着参保范围逐步扩大，层次提高，应将符合城居保参保条件的人群统一纳入养老保险，做到挨户挨个排查，采取先动员后强制的措施，力争实现全民参保。

四是不断完善动态调整的养老模式结构，听取居民意见。自2014年国家统一建立城居保制度以来，地方政府统筹考虑当地情况适时提出调整方案。《指导意见》中指出，要综合考虑本地区相关标准调整情况，提出调整幅度，形成科学的调整幅度计算办法。激发养老保险政策活力，切实保护居民切身利益，通过对养老保险模式有效及时的调整，满足不同群体缴费需求，扩大城居保制度覆盖率，实现城居保制度可持续发展。

五是严格基金管理，提高统筹层次，增强基金保值增值。随着参保人群扩大，居民缴费档次提升，养老基金规模越来越大，同时也存在贬值带来基金安全问题。在养老保险基金管理方面，我国一直实行收支两条线，可确保资金及时到位。面对财政补贴压力的增加，应在基金操作中严格基金管理，不仅要注重合理性和安全性，还应该实现基金保值增值。坚持多元化分散风险，使得养老基金对市场反应较为稳定，借鉴其他基金如企业年金的投资范围和管理要求，适当的扩大基金投资运营范围和力度，合理利用通过适当方式参与投资国家重大工程和重大项目建设条件，或投资具有本地特色的高新技术企业。从长期来看，天津在面临经济增速有限、财政补贴不断上升的双重压力下，应积极转型，实现由地方政府统筹向国家统筹转变，借助国家基金委托投资手段，实现基金保值增值，提高养老保险的福利水平，减轻政府中长期的财政压力，实现基金可持续发展。