比较视阈下的法治化营商环境建设：差距识别与弥合进路

戴琳 孙涛

[摘 要]法治化营商环境建设是新形势下推动经济高质量发展的迫切需要，也是建立开放型经济新体制的必由之路。通过分析世界银行《营商环境报告》中衡量法治化营商环境建设的三项关键指标，发现我国营商法治环境与排名靠前的经济体相比，在股东诉讼便利度、解決商业纠纷所耗时间及成本、破产所耗时间及成本、破产回收以及破产架构等方面仍有不小的差距。弥合我国法治化营商环境建设短板，应当大力推进法治改革与制度创新的有机整合，从深化政府、市场和社会在营商环境领域内的新型合作治理机制、诉讼全流程增速提效和营造办理破产的良好环境等多个维度展开。

[关键词]法治化营商环境;营商环境报告;执行合同;保护少数投资者;办理破产

[中图分类号]D922.1     [文献标识码]A        [文章编号]1672-4496（2020）04-076-08

世界银行（简称世行）发布的《 2020年全球营商环境报告 》显示，我国营商环境世界排名再创新高，位居全球第31位  [1  ]。排名大幅度上升的背后，反映出我国营商环境国际化、法治化建设取得显著成效，这是我国一贯注重改善营商环境和持续努力的结果。但是，应当看到，涉法程度较高的“保护少数投资者”“执行合同”和“办理破产”三项指标与世界排名靠前的经济体相比仍有较大差距。如何进一步优化营商环境，提升我国在世行《 营商环境报告 》中的排名，一个关键论题就是在法治建设范畴下探讨优化营商环境。梳理法治化营商环境建设的实践进展，正确认识我国法治化营商环境与域外一流营商环境经济体的差距，有助于我们揭示经济转型发展背景下拓宽优化营商环境的可能路径。

一、我国法治化营商环境建设的实践进展

营商环境是现代国家经济治理体系的关键领域，优化营商环境对于促进市场经济蓬勃发展具有重要作用。法治化是优化营商环境的主导原则与核心内容，引领着优化营商环境的前进方向。“建设法治化国际化营商环境是我国市场经济发展到高级阶段的必然结果”  [2  ]，也是助推我国经济治理现代化的必由之路。在深化改革开放的进程中，治理模式创新的诉求与发展环境稳定的要求之间的张力，造成社会转型所面临的多元价值取向更加复杂化  [3  ]。但是，营商环境法治化是当下法治经济建设中亟待解决的实践问题，必须通过持续不断的改革与创新进行一系列探索，应对转型中国所面临的治理挑战和冲击。于是，我国采取顶层设计与地方试验交互作用的探索方式，确保法治化营商环境的扎实推进与建设成效。

（一）法治化营商环境建设的顶层设计

党的十八大以来，经济体制改革的有序推进和依法治国战略的深入实践，推动着市场经济社会转型发展不断加快。将营商环境纳入法治轨道进行系统谋划，旨在应对经济结构转型发展所面临的错综复杂的市场环境治理挑战。在此背景下，党的十八届三中全会正式作出“建设法治化营商环境”的决定，开启了优化营商环境新篇章。推进法治化营商环境建设，也就成为党和国家催生体制机制创新、维稳经济社会发展秩序以及提升经济治理水平的重要载体。法治化营商环境的整体推进离不开预期规划的合理引导，党中央、国务院所作出的一系列关于市场经济发展的决策部署为法治化营商环境建设的具体展开提供了基本准则。

党的十八届四中全会科学总结改革开放以来我国法治推动市场经济发展的经验，明确未来我国完善社会主义市场经济法律制度的基本导向。[4  ]根据党的十九大和中央经济工作会议精神，营造法治化营商环境是深化体制机制改革、优化经济结构和构筑经济竞争优势的关键所在。这是党对营商环境建设理念、路径认识的深化，也是推进经济治理现代化的重要体现。习近平总书记指出：“法治是最好的营商环境，构建完善的制度环境和规则体系是保障各类市场主体利益的重点工作，必须加快我国社会信用体系、法域外适用的法律体系建设，完善对外开放体制机制。”    [5  ]习近平总书记对优化营商环境工作的谋划与部署，无疑为当下整体推进营商环境建设注入强大动力，引导着各地区、各部门深入推进市场化改革。“着力营造法治化、国际化、便利化的营商环境”是习近平法治经济思想的有机组成部分，对于准确把握优化营商环境的前进方向具有重要指导意义[6  ]。李克强总理也多次强调营商环境建设的迫切性，围绕市场主体反映集中的 “退出难” “融资难” “注销难” 等问题，持续推动商事制度改革、完善破产法律框架、加强公正监管、规范涉企收费以及对接国际经贸规则等顶层设计逐渐出台。

除了党和国家领导人对法治化营商环境建设进行强调与部署外，健全法律规范体系、完善制度环境也是对法治化营商环境进行顶层设计的必备环节。《 优化营商环境条例 》的出台和施行，助推我国营商环境由“实践探索”向“立法规范”升级[  7    ]。此外，国务院及其所属有关部门发布大量关于行政审批及许可、政务建设与服务以及执法体制机制改革等内容的规范性文件，进一步推进法治化营商环境顶层设计。同时施行内容涵盖知识产权保护、提升审判和执行质效、保护中小投资者权益、保障破产制度实施等全方位的配套法规、规章以及司法解释。这一系列举措表明党和国家坚持运用法治思维与法治方式展开、完善营商环境顶层设计工作。

（二）法治化营商环境建设的地方实践

优化营商环境愈发显示出激发市场活力的时代价值，促使地方经济释放活力，这不仅影响或改变着区域经济生活的现实境况，而且有力地推动着国家优化营商环境的整体进程。面对新形势下日益复杂的市场治理挑战，营商环境成为地方政府推动机制体制改革与创新、构筑区域竞争优势、提升地方综合竞争力的重要载体。地方政府是我国法治化营商环境建设走深走实的主要推动者，肩负着对顶层设计方案进行地方验证的时代使命。按照党中央、国务院的部署，顺应市场主体期盼，地方各级政府在各自辖区内逐渐兴起法治化营商环境创建活动，围绕影响市场主体融资、产权保护以及纠纷解决的实际问题，不断改善市场环境的治理状况。不管是东部沿海地区还是中西部内陆省份都高度重视优化区域营商环境，多个省级行政区采取多种改革方案进行区域差别化的探索与实践。例如：浙江省以规范政府权力为改革重点，深化“互联网+政务服务改革”，致力于打造“最多跑一次”的 “浙江模式”;陕西省从推进营商环境评价工作等方面健全优化营商环境制度体系;江苏省聚焦审批流程改革为优化政务环境提供有力支撑，打造“不见面审批”的“江苏经验”;湖北省建立“政府承诺+社会监督+失信问责”机制提升营商法治环境;重庆市构建全国首个法治化营商环境司法评估指数体系;江西省从完善法规体系着手，多措并举改善营商执法、司法和政务环境;福建省围绕“五商原则”积极探索机制改革，着力打造突出司法服务改革实效的“福建样本”;上海市对标世界银行《 营商环境报告 》各项指标，及时提出改革建议，并推动相关立法，深化包容审慎监管。总体上看，投资审批、创新监管以及政府职能转变等领域是地方营商法治环境改革的重点。但是，区域经济发展水平、地方历史文化及民众权利观等因素的差异，导致法治化营商环境在各地实际推进过程中的侧重内容也不尽相同  [8  ]。

此外，辽宁、北京和上海等省市制定并实施各自行政区域内的优化营商环境条例，引导和规范区域营商环境的发展趋向，助力为市场主体营造更好的制度环境。地方为法治化营商环境建设作出的实践探索与经验累积，是对顶层设计方案的有益补充，将为我国法治化营商环境的整体推进注入动力，助力经济下行风险下市场主体纾困发展。

二、我国法治化营商环境与域外一流营商环境的差距识别

世界银行《 2020年全球营商环境报告 》继续沿用赋值打分的方式，对各经济体营商环境的发展状况和完善水平进行评价。报告指出有20个顶级经济体进行了22项改革，表明即使是全球表现稳定的经济体依然有改善营商环境的空间，排名较低的经济体则有更大的优化空间。新西兰、新加坡以及中国香港特别行政区等是2020年营商环境排名前十的经济体（见表1），表明在全球经济体中营商环境的优化与推进处于良好态势。排名较高的经济体一直对商业监管保持较高水准的顶层设计，并且多年来持续从多方面改善营商环境。与此同时，首次跻身前40的中国正有条不紊地推进营商环境改革。2019年，我国营商环境在行政审批、创新监管以及政务公开等方面改善显著，特别是在企业注册登记、办理施工许可证以及规范中小企业税费等领域取得了突破性进展。

从表1不难看出，2020年排名前10的经济体营商便利度分数相较于2019年普遍有所上升，表明其總体商业环境有所改善，更高的分数显示拥有更加便利的营商环境，而负数则表示营商环境有所恶化。我国得分及排名均有显著性提高，但与世界排名较高的经济体相比，仍有较大差距。新西兰、新加坡和中国香港特别行政区是2020年营商环境排名前3的经济体，对标全球营商环境最佳实践的三个经济体，以其作为样本经济体并从法治建设视角观测，针对性更强，可以进一步找准我国法治化营商环境建设的短板，更好地契合“打造国际一流营商环境”的发展目标。我国与三个样本经济体在世界银行营商环境一级指标的排名和得分情况如表2所示。

营商环境评价工作需要对各经济体内的监管环境、政务环境和投资环境等众多因素进行考量，是一项系统性工程。“世界银行主要从‘营商程序便利程度与‘法律保障力度两个维度评估营商环境。”    [  9  ]“获得信贷”    “保护少数投资者”   “执行合同”与“办理破产”四个指标共同构成“法律保障力度”评价体系。通过对表2的数据进行比较分析可知，新西兰“获得信贷”指标得分与排名均处于各经济体前列，新加坡和中国香港特别行政区排名与得分均持平且与新西兰有一定的差距。相对于营商环境排名前三的经济体，我国“获得信贷”指标的得分与排名仍有明显差距，是目前我国优化营商环境的主要瓶颈，并且近年来其排名整体上处于下跌状态，必须予以重视。在获得信贷方面有关部门应适时推动修法工作，提升我国营商环境排名[10  ]。在“保护少数投资者”指标方面，新西兰和新加坡排名与得分均一致位列全球第三，中国香港特别行政区在此项指标上也具有一定优势，我国虽然得分与排名相对靠前，但与其他三个经济体相比，仍有较大的进步空间。控制公司的人可以通过自我交易的各种形式将公司财富转移到自己身上，侵占投资者利益。由此，保护中小投资者合法权益是公司治理现代化的重要内容，推进法治化营商环境建设进程中必须加强对中小投资者的保护力度。在“执行合同”指标方面，新加坡排名和得分均处于全球第一位，中国排名和得分领先于新西兰和中国香港特别行政区，位居全球第5位，这是我国在营商环境评价体系中表现最佳的一级指标。我国与其他三个样本经济体在破产办理方面均没有突出优势，但其他前三个经济体排名与得分均优于我国。值得注意的是，关于“获得电力”指标，我国以数字化改革为抓手，同时实施一系列措施大幅缩短获取新电力连接所需时间，有力地提升了这项指标的排名。总体而言，新西兰、新加坡和中国香港特别行政区在“获得信贷”“保护少数投资者”和“执行合同”三个指标上相较于我国具有明显优势，而执行合同的效率则是我国的相对优势所在。实际上，“执行合同”指标从2016年开始排名显著提升，为我国营商环境整体排名的提升作出了卓越贡献。因此，在稳步推进执行合同效率的同时，如何补齐信贷市场、破产程序、对中小投资者权益维护的短板是我国营造法治营商环境、保持经济持续增长的关键所在。

司法效率本身是企业生产率的重要保证，商业纠纷的高效解决、债权人权利的及时实现等都是保障市场资源流转的重要因素。“保护少数投资者”“执行合同”与“办理破产”不仅是衡量法治化营商环境建设的三项关键指标，它们所预设的运行规则也是司法高效运转的内在要求。世行选取了我国上海、北京对各项二级指标进行了测评，其与世界营商环境排名前三的经济体在“保护少数投资者” “执行合同”与“办理破产”各二级指标的具体情况如表3所示。

“法治很难绝对量化，但也不是说绝对不能量化。”[12     ]评价营商法治环境的指标是研判一个国家或地区在营商领域内的制度体系和实施机制是否健全、完善的基本准则，揭示法治化营商环境建设的特点与问题。通过对表3的数据进行对比分析可知，“保护少数投资者”指标中，北京和上海两市的公司披露程度、制定公司重大决策时股东的权利、治理制度强度、所有权以及审计等的透明度与排名前三的经济体没有明显劣势。但就“董事责任指数”二级指标而言，北京和上海的此项指数仅得分4分，与其他三个样本经济体相比有较大差距，需要适当采取措施强化股东、董事及高管的法律责任，以提高此项指标得分。“股东诉讼便利度指数”在满分为10分的打分中得分也较低，仅为5分，削弱了“保护少数投资者”指标的整体竞争力，有待进一步提升。“执行合同”指标中，从“解决商业纠纷的时间”二级指标来看，北京和上海的差距不大，但与其他三个经济体相比仍有明显差距，需要健全纠纷解决机制，提升纠纷解决的效率和质量。衡量司法制度与工作机制的“司法程序的质量指数”表现最为抢眼，得分为16.5分，高于其他经济体，排名全球第一，我国成为此项指标的全球最佳实践者。“执行合同”指标的得分与排名正是借助司法制度与工作机制的保障而得以大幅提升。“办理破产”指标中，北京和上海的“回收率”仅为36.9%，远低于其他三个经济体，反映出我国破产债权清偿率过低，市场主体面临更高的投资风险，破产法律实施的效果有待提升。北京和上海的“破产框架力度指数”为13.5分，均高于营商环境排名前三的经济体，说明我国破产立法的顶层设计相较于其他三个经济体具有一定的优势，但根据“时间”和“成本”二级指标显示，办理破产案件所需时间为1.7年，所耗成本占到资产价值的22.0%，意味着我国在办理企业破产时所耗时间过长、所耗成本过高，这不仅降低了“办理破产”指标的整体竞争力，同时也表明我国破产程序运行效率不高，破产相关费用过高，不利于市场主体的高效退出和清算。

概言之，北京和上海两市与营商环境排名前3的经济体存在的差距，从侧面反映出我国法治化营商环境建设的短板和弱项主要集中在对中小投资者的权益保护力度不足、司法系统不能及时解决企业诉求以及缺乏规范高效的破产程序等方面。这些短板和弱项反映到市场经济生活中，具体表现为营商法规体系设计存在缺陷、市场监管和权利保障机制不到位、商事审判质效有待进一步提升、市场主体胜诉权益未得到充分及时执行、破产司法能力不足，以及仲裁、调解等诉讼外商事纠纷解决渠道不够顺畅、行政部门和司法部门未形成有效的衔接机制、法律服务市场发育程度不够成熟等。

三、弥合我国法治化营商环境与域外一流营商环境差距的进路

法治化营商环境建设是国家对经济生活进行现代化治理的必由路径，直接关涉未来经济发展趋向，必须认真贯彻党中央、国务院对法治化营商环境建设作出的一系列重要部署与规划，以解决我国与域外一流营商法治环境的差距为重点，针对纠纷解决所耗时间及成本、产权保护和破产办理等重点工作提供精准策略，积极回应市场主体的法治需求，开创一条对标国际、立足中国国情、体现中国思路的法治化营商环境建设道路。深入推进法治改革与制度创新的有机整合，补齐我国法治化营商环境建设短板，让营商法治环境成为助推经济高质量发展的内生性因素，应当从以下几个方面推进。

（一）借鉴域外营商环境改善显著经济体的有益尝试

2019年《 营商环境报告 》显示阿富汗作为最佳改革者，着力于企业法律制度建构与健全，出台法规强化对中小投资者的权利、财产保护[13  ]。市场多元面向的加剧、社会多领域治理的结构性调整为公司治理提供了重塑机遇。为此，阿富汗修改《 商业程序法》，赋予公司股东更大权力激活其参与市场的积极性，降低机制转型试错风险的同时，有效平衡了公司利益与治理结构升级之间的紧张态势。2018年阿富汗为保障中小企业的合理救治与有序退出，在完善破产法律框架方面投入了大量精力，营造了更加系统化地破产制度体系。吉布提聚力于法律制度建设，强化法律框架为营商环境建设提供更加完善的顶层设计。新修订和完善了民事诉讼法，重视争议解决程序建构，对商业纠纷解决的过程加以强化，细化和补充了调解制度的受案范围、运行规则和管理方法，在破产重组程序中加强对债权人的平等保护，赋予债权人新权利，激活了他们参与市场竞争的能动性与积极性。吉布提通过法律规范的更新完善市场规则秩序的建构，不断打造营商环境新高地，成为中东和北非地区招商引资、吸引外资的领头羊。阿塞拜疆通过建立新的信贷局和规范统一抵押登记处，精简获取信贷的流程以便营造良好的信贷市场。提供更多具体的法规信息是土耳其营商环境改革的重点之一，司法部门公布多个地区的法院在商业金融、知识产权和工业权利等相关纠纷作出的裁决，充分发挥司法职能为各类市场主体保驾护航。各经济体大幅修改立法、建立新的司法机构等在营商法治环境领域的改革举措，都旨在改善法律制度环境、提升司法质效，为优化营商环境提供法治动能。应当看到，域外经济体在法律框架、制度创新与市场主体保护等方面的探索与实践所形成的改革经验和有益成果，对于接下来我国推进法治化营商环境建设具有现实的参考意义。

（二）深化政府、市场和社会在营商环境领域内的新型合作治理机制

法治化营商环境建设是根据市场主体的法治需求，解决影响和制约市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制与法治之间的突出问题，运用法治思维与法治方式实现营商环境现代化治理的实践活动，其中政府、市场和社会在内的多元社会主体始终贯穿这一持续性活动。政府、市场与社会是否能够形成和谐共振的良性互动关系，直接影响着营商环境领域内的制度成熟与具体措施的实施效果，事关新时代营商法治环境建设的全局推进。因此，政府、市场和社会应当按照职责分工，各司其职，落实优化营商环境的相关措施。在此基础上，推动政府与市场、社会形成有机互补、相互衔接的协同联动、新型合作治理机制。具体而言，政府应通过持续改革和创新监管相结合的方式，深刻转变职能，提升政务服务能力和水平。同时，政府应完善制度供给，制定规则体系引领和规范市场主体发展方向，明确界定各类市场主体行为的边界。此外，政府还应积极推进构建社会信用制度体系和营商环境评价体系，为市场竞争秩序良性发展创造良好的运行环境，促使创造社会财富的生产要素充分流动，最大限度地提升社会发展创造力和市场活力，从而给优化营商法治环境带来广阔空间。市场主体是推进营商法治环境建设进程中的主要参与者和受益者，也是检验营商法治环境建设成效的评判者。在新型合作治理机制中，企业等市场主体应当积极反映影响法治化营商环境建设的体制机制障碍与突出问题，积极落实优化营商环境的政策措施，运用法治思维和法治方式维护自身权益、解决纠纷、促进发展。政府与市场是扎根在社会之中的，社会主体也应积极参与到优化营商环境进程中，配合新型合作治理机制建设，提升法治化营商环境建设的实际效果与社会满意度。

（三）持续提升司法质效为改善营商环境提供强有力的法治保障

随着市场经济的发展完善和改革开放的深入推进，国内企业和外国投资者要求提高司法质效的呼声越来越高。司法质效是促进市场主体健康发展的重要保障因素，以司法质效为目标的司法改革对于优化营商法治环境至关重要。司法程序的高效运转和解决纠纷时间的有效缩短是提升司法質效的关键因素，人民法院应当紧紧围绕诉讼流程进行精细化管理，以信息化建设与机制流程再造为抓手，推进立案、审判、执行全流程提速增效。推广“无纸化”网上立案，开展全流程电子卷宗深度运用工作。对延长审限、延期开庭的适用情形加大审查力度，并对其批准进行严格把控，避免期限受到随意干扰。对于买卖纠纷等常见的简单商事纠纷案件，推行“多元调解+速裁”机制。立体式、全方位的多元调解方式能够让当事人在和谐的调解氛围中良性互动，使相关纠纷得到灵活高效且经济地解决。调解与速裁紧密衔接，对于当事人不愿调解、调解失败的案件转入相衔接的速裁程序，由立案庭的法官根据案由进行快速审理裁判，切实提高商事案件审理效率，保障债权人的债权得到及时清偿。积极推动优化电子送达应用，多措并举丰富送达方式，切实保障送达工作的精准高效。严格规范执行节点，着力推进司法网拍制度化、系统化和专业化建设，充分发挥司法网拍相较于传统拍卖的优势，助力解决“执行难”。

（四）持续营造办理破产的良好环境

完善破产制度是化解企业矛盾、整合市场资源以及促进各类生产要素流通的关键举措，也是各经济体提升营商环境排名的重要抓手。围绕影响办理破产质效的时间、成本、结果三大因素，持续营造办理破产的良好环境。主要应从以下方面抓起：一是要持续对破产法律框架进行丰富与完善。《企业破产法》司法解释（三）的出台对破产法律框架完善意义重大，有力地推动了我国“办理破产”指标的提升。破产法律制度必须跟上营商环境改革步伐，结合立法现状与市场主体需求，应该对《企业破产法》有关内容与时俱进地进行适当修订，包括对破产程序的启动机制、破产案件的受理、债权人权益的保护、清算、和解、重整、跨境破产、关联交易和破产程序等方面须予以进一步的细化和完善。二是要完善破产审判机制。破产审判制度要继续围绕专业化的目标导向推进，建立专业化的破产法院和引进简易破产制度，适应优化营商环境对破产制度调整的需求[14 ]。                                                                                                             推进破产案件繁简分流，缩短破产案件的审理时间。三是要完善管理人制度。破产管理人制度的运行状况直接关涉破产审判质效的高低，成为影响办理破产案件的关键因素，必须高度重视此项改革的重要性。从人员选用、工作规范等方面推进破产管理人机制改革，鼓励地方对破产管理人协会的主管单位、职能范围和运行体系等进行实践探索。四是要推进破产审判外的配套制度建设。单方面依靠法院难以形成保障破产高效运行的合力，应积极推动建立政府、法院联动工作机制，协调解决破产过程中产生的职工安置及权益保护、保险税费等问题，实行破产财产网络拍卖制度，降低办理破产成本。

四、结语

在世界经济对流日益加剧和全球经济贸易规则重塑的情势下，法治化营商环境已经成为各经济体提升经济治理能力、参与国际贸易竞争的强力引擎。下一步，党和国家要坚持在法治框架内推进营商环境改革、在法治引领下推动营商环境发展，把法治化营商环境建设作为应对市场经济复杂形势的重要举措。积极鼓励地方进行试点探索，加快一些地方已经成熟见效的改革经验面向全国推广。同时还应在比较视阈下审视营商环境的优化进路，持续聚焦其法治化建设在实践方面與域外一流营商环境发展的现实差距，尤其需要在精简事项、简化流程、政府服务、提升商事审判质效和降低破产办理费用等方面加大改革力度，不断缩小我国营商环境与国际一流水平的差距，提升我国营商环境的整体竞争力。以推进“放管服”改革向纵深领域迈进为契机，对标世行最高标准、最高水平，推动出台更多法治化营商环境建设的硬举措，服务好新时代经济社会发展大局。

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责任编辑：王绍阳

收稿日期：2020-10-08

基金项目：云南大学研究生科研创新基金项目“云南自贸区营商环境的法治建设”（2019011）。

作者简介：戴琳（1973—），女，云南通海人，法学博士，云南大学法学院副教授，硕士生导师，主要从事民商法、知识产权法研究;

孙涛（1995—），男，云南曲靖人，云南大学法学院硕士研究生，主要从事民商法、知识产权法研究。