西部少数民族地区野生动物生态安全监管法制研究

安静 刘树国

摘要：西部少数民族地区是我国野生动物分布最广的地区，构建生态安全风险防范机制尤为必要。该地区 生态环境问题产生的原因在于森林、草场等植被被破坏导致环境的天然降解功能衰退及自然资源的枯竭，主要 表现在自然灾害频发、生态环境退化加剧、生物物种减少或灭绝等方面。为此，应强化生态安全法治化建设，厘 清野生动物保护法立法宗旨，规范野生动物交易监管，完善执法部门联动制度，从而构建西部少数民族地区生态 安全风险防范机制。

关键词：西部少数民族地区;生态安全监管;野生动物保护

中图分类号：D922.68    文献标识码：A    文章编号：CN61-1487-（2020）07-0115-03

当今，野生动物正在遭受人类活动前所未有的威胁，掠夺式的开发、工业的污染、自然资源的锐减、环境的破 坏，使得野生物种的种类、数量、分布范围日益缩小。从 动物的食物链关系看，一个物种的消亡不仅仅意味着一 个有机体的灭失，每一个物种都是其他生物链的一环，每 一物种都有其生态地位和生态功能，毁掉动物的食物链， 势必影响到整个生态系统的良性运转。比如我国野生东 北虎只剩下 10 多只，成为世界十大濒危野生动物之首， 其主要是因为它们缺少食物所致①。我国野生动植物分 布最广的地区为西部少数民族地区，因此利用立法、行 政、司法等手段构建西部生态安全风险防范机制，保护野 生动物资源尤为必要。

一、保护西部少数民族地區野生动物资源的重要性

2017 年，美国公布的《国家安全战略报告》首次将 环境视为其国家利益组成部分，认为环境问题已经威胁 到美国繁荣，关于环境与国家安全关系问题，美、英、德等 西方国家和欧盟、北约、联合国环境规划署等国际组织开 始予以高度关注和积极探讨，经过研究讨论产生了一批 代表性研究报告，如《国际背景下的环境与安全》《环境、 短缺和暴力》《环境与安全：通过合作防范危机》。这些 报告都表明，环境资源对于国家战略的重要程度，而野生 动物作为生物资源的一部分也应纳入我们的视野。

我国野生动物资源极为丰富，脊椎动物达到 6000 余种，还有数量庞大的野生种群及野生种群的近缘种， 和许多禽畜的起源种，这些都是珍贵的战略性资源。数 据显示：我国列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES）附录的濒危野生动物达到 772 种。据报道，《中 国生物多样性保护战略与行动计划》将我国西藏林芝地区列为优先保护地区，原因是林芝地区生物种类齐全。

由此可见野生动物不仅是维护大自然生态平衡中重要的 一环，也是生态资源的重要组成部分。

作为人类文明发展过程中的不可或缺的物质保证， 野生动物还扮演了生态保障和环境建设的重要职责，然 而在全世界范围内，野生动物非法贸易活动日益猖狂，已 经位居为毒品和军火之后的另一种猖獗的非法贸易活 动。因此，保护野生动物资源，尤其是保护西部少数民族 地区野生动物资源势在必行。

二、西部少数民族地区生态环境问题

（一）西部生态环境问题产生的原因

生态环境安全问题是指生态环境系统处于一种不平 衡的状态而产生的不良后果，生态环境安全问题自古有 之，一些环境主义的先驱曾提出将环境与安全联系起来， 这是十分有必要的。随着人口的增长、经济和科技的发 展，生态环境问题表现得越来越突出，越来越复杂，造成 的危害难以预测，因此生态环境安全问题是值得我们关 注并应予以解决的问题。

目前，造成西部地区环境问题形势严峻的主要原因 可归纳为以下三点：一是森林覆盖率减少，天然林木面积 缩小，草场植被破坏严重，土地质量下降、生产力衰退。 二是由于植被的破坏导致环境的天然降解功能衰退。三 是由于自然灾害和自然资源与生态环境的破坏，导致生 态环境的退化，自然资源的枯竭。西部生态环境问题给 西部野生动物的生存、繁衍造成极大的障碍，只有解决生 态环境问题之后，才能解决野生动物的生存难题。

（二）西部少数民族地区面临的生态危机

西部少数民族地区面临的生态危机，表现在以下几个方面：

1. 自然灾害频发 日益恶化的生态环境，直接导致自然灾害的频繁发生，西部少数民族地区的旱灾、地震、泥石流、火灾、风灾、 雪灾、沙尘暴等气象灾害和地质灾害发生频繁。据分析， 西部少数民族地区对比 20 世纪 90 年代和 20 世纪 80 年 代的旱灾和洪涝灾害，其发生频率增长了 7.5% 和 49%。

2. 生态环境退化加剧 西部少数民族部分区域滥伐、滥挖、滥采自然资源现象频发，例如：作为“世界屋脊”和“地球第三级”的 青藏高原，如果它的生态环境有所变化必然对中国乃至 全世界产生重要影响。青藏高原盛产虫草，因为虫草无 法通过人工种植进行培育，只能挖掘草甸上的野生虫草， 鉴于野生虫草的经济价值，大量的居民在 4-5 月份上山 挖掘，当地居民还有固定的虫草假期、虫草节，有些西部 少数民族地区的居民家中 60%-70% 的收入来源于挖掘、 出售虫草所得，正是因为毫无节制的采挖虫草，对高寒草 甸、江河源头的破坏越来越严重，而且这种破坏造成的生 态资源损坏很难有效恢复，令人担忧②。

再例如青海，其境内水资源日益枯竭③，50% 的湖 泊干涸或者消失，20% 以上的河流变为季节性河流，冰 川萎缩 15%-18%，沙化面积为 14.41 平方千米，年均扩展 速度为 2.2%。正是因为青海生态平衡失调，不仅造成本 地区经济稳步发展，而且还涉及长江、黄河流域水资源的 可持续利用和生态安全。

3. 生物物种减少或灭绝，对生物多样性已构成严重 威胁

西部少数民族地区属于世界级生物资源宝库，既有 古老的生物物质又有许多新发现的物种。西部地区，特 别是青海省境内物种繁多④，有珍稀的兽类、鸟类，其中有 22 种珍稀动物被列为《濒危野生动植物物种国际贸易 公约》的附录Ⅰ和附录Ⅱ，但很多野生动物因人为的滥 捕滥杀造成数量的急剧减少，例如：西部少数民族地区可 可西里藏羚羊由 20 世纪 80 年代初的 90000 多只，被滥捕滥杀到只有 50000 多只，之后在政府机构的关注下，武 装猎杀藏羚羊的行为得到有效抑制，藏羚羊数量正在逐 步回升。类似的野生物种数量逐步减少的实例还有很多， 西部少数民族地区生物多样性正在受到严重威胁。

4. 西部少数民族地区森林植被遭到大范围破坏，水 土流失进一步加剧

西部地区森林植被遭到大范围破坏，例如：青海森林 资源覆盖率只有 0.35%，甘肃为 4.33%，西藏为 5.84%。 据统计，2019 年中国森林覆盖率达 22.08%，西部地区森 林覆盖率远远低于我國平均水平。西部如此之低的森林覆盖率容易造成严重的水土流失，例如：西北地区的风蚀和西南地区的水蚀以及青藏高原的冻融侵蚀，水土流失 使当地土层日趋贫瘠，对当地植物的生存造成极大的威 胁，进而对当地野生动物的繁衍、生存造成极大的威胁。

三、西部少数民族地区生态安全防范法律机制构建

针对西部少数民族地区生态安全防范，可以以野生 动物保护为例进行探讨如何构建生态安全防范法律机 制。目前我国对野生动物的保护实行等级保护制度⑤，在 野生动物保护法治化进程中需要完善以下几个方面：

（一）强化生态安全法治化建设，规范野生动物交易 监管

2019 年底突发的新冠病毒引发的肺炎疫情带给全 社会危机的时候，我们也在反思病毒来源有关的野生动 物交易、食用问题。经过调查，野生动物交易监管存在很 多真空地带，带来的后果也是显而易见的，现在对于野生 动物交易的监管已不再是单纯的生态资源保护问题，而 已上升为公共安全问题。

野生动物保护法目前着重监管猎捕、贩卖、运输、加 工环节，例如：国家规定捕猎非国家重点保护动物的，应 取得核发的狩猎证，同时服从捕猎量的限额管理。但对 于野生动物的交易和食用环节缺少监管和保护，例如：野 生动物保护法规定：“出售、利用非国家重点保护野生动 物的，应当提供狩猎、进出口等合法来源证明和检疫证 明”，本条款难以杜绝那些非国家重点保护野生动物的交 易和食用行为。野生动物保护法规定：“禁止生产、经营 国家重点保护野生动物及其制品制作的食品。”但对于 非国家重点保护的野生动物的交易和食用却无全面的禁 止性规定。当今爆发的新型冠状病毒疫情所涉及的野生 动物正是非国家重点保护的野生动物，由于没有禁止性 规定，这些野生动物被端上市民的餐桌，引发了公共卫生 安全危机。

国家市场监督管理总局执法稽查局与中央网信办、 公安部协调之后针对新冠病毒引发的肺炎疫情，提出了 如下对策：一是加强基层农（集）贸市场、餐饮单位甚至 电商平台等的监查，从源头上打击野生动物的违规交易， 开展专项执法行动，控制重大公共卫生风险。涉及到的 政府部门包括：市场监管总局、公安部、农业农村部、海关 总署、国家林草局。二是整治野生动物交易市场，查办野 生动物违规交易案件。全国市场监管部门检查经营场所， 监测电商平台，隔离饲养繁育场所。涉及到的政府部门 包括：林草部、农业部、森林公安部门。三是宣传文明饮 食，倡导消费者不食用野生动物。通过以上措施来规范 野生动物交易监管。

2020 年 2 月 24 日，十三届全国人大常委会第十六次会议表决通过：关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的 决定，规定：全面禁止食用国家保护的“有重要生态、科 学、社会价值的陆生野生动物”以及其他陆生野生动物， 包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。全面禁止以 食用为目的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的 陆生野生动物⑥。该决定有效维护了生物安全和生态安 全，从而防范重大公共卫生风险，从国家层面规范了野生 动物的交易监管。

（二）实现西部少数民族地区生态安全法治化，保障 野生动物保护机构跨部门执法

与野生动物有关的违法犯罪、违法交易或走私活动 管辖机构有公安部、国家林草局、海关等部门;与野生动 物非法交易事件有关的政府机构有森林公安、海关;与野 生动物保护有关的政府机构还有交通部门、动物防疫、市 场监管等。对于野生动物保护需要各政府机构合作执法， 这是考验现代政府治理能力的指标之一。对于跨部门跨 区域的协调执法是为了实现共同的执法监管目标，不同 行政执法部门通过形成纵横交错的协作关系，在互相配 合的基础上一致行动，充分利用行政执法资源达到保护 野生动物的行为。目前，野生动物保护各机构之间职责 不明晰，权力交叉，造成协调执法困难，无法充分利用行 政执法资源达到保护目的。

因此，应建立执法部门联动机制，厘清各自职责，完 成共同保护野生动物，维护生态安全的目的。

（三）提高政府生态安全防范意识，厘清野生动物保 护法立法宗旨

《中华人民共和国野生动物保护法》自 1988 年全国 人大常委会修订通过之后，2018 年全国人民代表大会 常务委员又进行了修订。明确了立法宗旨⑦，目前的立 法宗旨表述中强调过多的是野生动物的资源属性和利用 价值，并没有将野生动物视为大自然的生命主体，缺少对 自然和生命的敬畏，在今年的新冠病毒引发的疫情肆虐 的现实情形下，很多人都在反思人类的行为，野生动物是 什么，仅仅是食物的食源？还是人类挑战自然的一种试 炼？随意将野生动物作为果腹之物的后果是令人无法承 受的，人类应当有敬畏自然，敬畏生命的情感。生态正义 强调生态平衡、生物多样性原则和“只有一个地球”的 全球共同利益，同时也强调“天人合一”，人与自然与动 物和谐相处理念。在我们修订野生动物保护法时，立法 宗旨中应积极突显人与生命，人与自然的和谐共生的理 念，将立法目标放置在维护生态安全的高度。

四、结语

西部少数民族地区野生动物的物种多样性显示西部地区属于重要自然区域，同时也是生态环境风险防范的重要区域，因此从法治化角度考虑如何保护西部少数民 族地区野生动物，加快西部少数民族地区生态安全法治 化进程，构建西部生态安全风险防范机制进而维护西部 生态安全，既是政府工作的重中之重，也是我们努力解决 的方向。

注    释：

①据统计，近 400 年来全球已灭绝的物种数以千计，其中灭绝的鸟类约 150 种，兽类 95 种两栖类约 80 种，野生动物植物 灭绝的速度呈现越来越快的趋势，以兽类为例，1771-1870 年 的 100 年 间，全 世 界 共 灭 绝 了 12 种，1871-1970 年 的 100 年间，灭绝了 43 种。

②中国科学院研究员杨大荣认为，每年 5 月到 7 月，青藏高原 虫草主产区会迎来 " 挖草大军 "，每挖一根草，就得掘地 8 至 12 厘米深，刨出约 30 平方厘米土壤，留下坑洞。无数坑 洞周围寸草不生，水土流失严重，不断退化、沙化，可能延伸 扩展至整片高原草甸。据测算，每年挖取虫草破坏草地约 135 万平方米，再加上被践踏、车碾的面积，破坏草原在 200万至 350 万平方米。

③青海省境内青海湖由于蒸发量大于天然水补给量，每年亏损3.6 亿立方米的水资源，面积萎缩 313 平方千米，储水量减少近 150 亿立方米，青海水土流失面积为 35.43 平方千米， 占全省面积的 49%。

④据统 计，青海省境内有脊椎动物 411 种，占全国总数的18.8%，其中，鸟类 292 种，兽类 103 种，分别占全国总数的24.6% 和 20.2%，被列为国家一级保护动物的有 21 种，列为国家二级保护动物的有 53 种，列入青海省重点保护动物的36 种。

⑤我国现有的野生动物保护的国内法已较为体系化，按照立法 级别可分为：第一类，全国人大和全国人大常委制定的法 律。除了 1988 年制定的《野生动物保护法》（2018 修订， 简称《野保法》）外，还有《刑法》第 341 条“非法猎捕、 杀害珍贵、濒危野生动物罪”和“非法狩猎罪”涉及野生 动物保护，以及《渔业法》涉及珍贵、濒危的水生野生动物 以外的其他水生野生动物的保护;第二类，行政法规。例如 国务院于 2013 和 2016 年颁布的《水生动物保护条例》和《陆生动物保护条例》;第三类，部门规章，以农业农村部、 国家林业和草原局、公安部、国家工商行政管理局、海关总 署等国家部委单独或联合发布的公告、通知、办法等形式颁 布，此类规章有 100 余部;第四类，地方政府的规章和法律文件，目前共有 20 多个省、自治区、直辖市已制定与野生动 物有关的法律文件，重庆、北京、天津三个直辖市有此类地 方性法规，广州、大连、汕头、青岛、昆明等也出台了有关野 生动物保护或执法的地方文件。

⑥新华网，全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法 野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决 定，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202002/c56b129850aa42acb584cf01ebb68ea4.shtml

⑦《中华人民共和国野生动物保护法》立法宗旨：为保护、拯 救珍贵、濒危野生动物，保护、发展和合理利用野生动物资 源，维护生态平衡。

作者简介：安静（1971—），女，汉族，内蒙古包头人，四川民族学院教授，研究方向为民族法学。 刘树国（1976—），男，蒙古族，内蒙古赤峰人， 四川民族学院讲师，研究方向为刑法学。

（責任编辑：王宝林）

基金项目：本成果属于四川民族学院自办科研项目“生态正义视野下的藏区生态环境监管体制法治化创新研究”（编号：

XYZB19002SA）阶段性成果