围绕“三治结合”提升乡村治理能力和效果

胥爱贵

党的十九届四中全会是在“两个一百年”奋斗目标历史交汇点上召开的一次重要会议。全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），从党和国家事业发展的全局和长远出发，为新时代坚持和完善中国特色社会主义制度擘画了宏伟蓝图，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供了根本遵循。在乡村振兴战略的实施进程中，深入贯彻《决定》精神，加强和改进乡村治理，具有十分重要的意义。

把握方向、明确要求，夯实乡村治理这个国家治理体系的基础。全会《决定》指出，社会治理是国家治理的重要方面，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，为社会治理指明了前进方向。乡村治理是国家治理体系的神经末梢，是治国安民的前沿阵地，提升乡村治理能力是国家治理能力现代化的重要内容。2019年，我国乡村的国土面积占比94.7%，乡村人口占比53.4%，如何搞好新时代乡村治理，是摆在我们面前的一项重大课题。党的十九大作出实施乡村振兴战略的重大部署，提出“治理有效”的明确要求，从以前新农村建设的民主管理到治理有效，体现了从重过程到重结果、从重形式到重实质、从重单项到重全局的转变，乡村治理的要求进一步提高。全会《决定》再次强调，构建基层社会治理新格局，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。我们必须以《决定》精神为指引，切实加强和改进乡村治理，加快形成自治法治德治三者优势互补、相辅相成、相互融合的乡村治理新格局，为全面建成小康社会、开启基本实现现代化新征程、建设“强富美高”新江苏奠定坚实的社会基础。

发扬民主、阳光公开，提升村民自治水平。健全党组织领导的充满活力的基层群众自治制度，广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，着力推进基层直接民主制度化、规范化、程序化，是提升乡村治理能力和效果的重要基础。一是加强农村基层党组织建设。要坚持村级党组织对村务工作的全面领导，突出政治功能，因地制宜确定党组织设置形式，选好基层党组织书记，加大从本村致富能手、外出務工经商人员、高校毕业生、退役军人中培养选拔村党组织书记力度，向软弱涣散村党组织派出第一书记，持续整顿软弱涣散党组织。加强基本队伍、基本活动、基本阵地、基本制度、基本保障建设，增强农村基层党组织的影响力、凝聚力。发挥好党员先锋模范作用，组织开展党员联系农户、党员户挂牌、设岗定职等活动，密切党员与群众联系，帮助解决实际困难，引导群众听党话、感党恩、跟党走。二是加强村民委员会建设。要发挥村民委员会自治组织功能，实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。严格依照法律法规，坚持公平、公正、公开原则，按期进行直接选举，推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任，推行村“两委”班子成员交叉任职。凡是涉及村民利益的重要事项，都需提请村民讨论，向村民公开，按多数村民的意见作出决定。发挥好村务监督委员会、集体经济组织、农民合作组织和其他经济社会组织作用，依照法律和各项章程行使职权。三是加强村级议事协商制度建设。要从事前、事中、事后各个环节入手，全面推行村民议事协商制度，实施村级事务阳光工程。坚持“四议两公开”议事程序，确保村民的知情权和参与权，提高他们的舒适感和满意度。要创新议事协商形式，丰富活动载体，应用信息化手段加强村级公共事务平台建设，形成民事民议、民事民办、民事民管的基层协商格局。四是加强村级组织事务规范化建设。要厘清农村基层党组织、自治组织、经济组织和基层干部的权力边界，清理对村级组织繁复的考核评比、创建达标、检查督查，减轻村级组织负担。对部门事项进村（社区）加强源头管控，规范村级各类牌子，规范村级工作台账和需盖章证明的事项。

弘扬正气、移风易俗，营造浓厚的乡村德治氛围。习近平总书记在徐州马庄村视察时特别强调，农村精神文明建设很重要，实施乡村振兴战略不能光看农民口袋里票子有多少，更要看农民精神风貌怎么样，这为农村德治建设指明了方向。实施公民道德建设工程，对农民加强爱国主义、集体主义、社会主义教育，是提升乡村治理能力和效果的强大先导。一是充分发挥新时代文明实践中心阵地作用。在县、乡、村建设新时代文明实践中心、文明实践站和文明实践所，文明实践阵地是组织农民群众深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，广泛开展实现中华民族伟大复兴中国梦宣传教育的重要载体。要通过教育引导、实践养成、制度保障三管齐下，积极倡导、培育和践行社会主义核心价值观，特别是对个人层面“爱国、敬业、诚信、友善”的要求，使之真正成为农民群众的价值取向和基本规范。新时代文明实践中心要做到有机构、有阵地、有队伍、有活动内容、有经费保障，不断增强对农民群众的吸引力和凝聚力。二是充分发挥道德模范引领作用。在农民中深入开展社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德教育，持续选树道德模范、最美人物、身边好人等先进典型，深化文明村镇与文明家庭、五好家庭、星级文明户等创建活动，组织开展好公婆、好媳妇、好妯娌、好邻里等家庭角色推选，讲好美德故事，传播美德力量。推进优良家风建设，宣传孝老爱亲、重义守信、勤俭持家等优良的家风家训，开展“传家训、立家规、扬家风”活动，引导农民自觉弘扬道德新风。三是充分发挥村规民约互律作用。村规民约是全体村民共同认可的“公约”，具有约束村民行为的效力。要紧紧依靠群众，在党组织的领导下，依据现行法律法规，按规定程序制定完善村规民约。把诚实守信、喜事新办、丧事简办、弘扬孝道、尊老爱幼、扶残助弱、邻里和睦等纳入村规民约，实现村规民约行政村全覆盖。要运用舆论和道德的力量推动村规民约有效实施，对村民违约行为进行规劝约束，保障村规民约落到实处。四是充分发挥农村文化熏陶作用。要传承、发展、提升农村优秀传统文化，充分挖掘农村历史文化、民俗文化、节庆文化、生态文化等，因地制宜开展农村文化活动。扶持民间文艺社团和业余文化队伍，调动农民群众参与文化活动的积极性。运用通俗易懂的百姓语言、喜闻乐见的文艺作品、赏心悦目的公益宣传和丰富多彩的主题活动，宣传党的创新理论，讲解党的方针政策，进行思想道德教育，焕发广大农民良好的时代精神风貌。

尊法学法、守法用法，推进平安法治乡村建设。夯实依法治国群众基础，引导广大农民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，是提升乡村治理能力和效果的法治保障。一是加大全民普法工作力度。要让法治信仰、法治意识、法治观念、法治思维在全社会牢固树立起来，营造全社会都讲法治、守法治的文化环境，增强全体人民厉行法治的积极性和主动性。建立普法工作宣传教育机制，完善各级领导干部带头学法、模范守法的制度，增强基层干部法治为民意识，加强普法讲师团、普法志愿者队伍建设，丰富法治文化载体，夯实依法治国群众基础。二是加大乡村矛盾纠纷调处力度。坚持发展新时代“枫桥经验”，积极探索社会治理新思路新举措，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面。健全人民调解组织，加强人民调解员队伍建设，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等多元化矛盾纠纷调处机制。创新乡村网格化社会治理模式，增强网格员为社区群众服务的责任感和工作本领。在2020年春季新冠肺炎疫情防控工作中，江苏30万名网格员发挥了非常重要的作用。要积极运用现代科技手段，发挥信息化支撑作用，推进农村社会治理智能化、精细化、专业化。三是加大法治乡村建设力度。组织实施法治乡村建设三年行动计划，持续开展“民主法治示范村”创建，开展崇德尚法新型村（社区）建设，完善“一村（社区）一法律顾问”制度。坚持人民群众在法治乡村建设的主体地位，健全落实科学民主依法决策规则制度，规范涉农领域执法，将各项涉农工作纳入法治化轨道。深入开展“法律进乡村”活动，多层次多形式推动乡村“以案释法工程”“流动法庭”“法律扶贫工程”的普及与优化，完善司法为民、便民、利民措施，打通法治乡村建设“最后一公里”。四是加大平安乡村建设力度。要从落实新发展理念、构建社会主义和谐社会的高度来认识和推进平安乡村建设，组织实施万村善治工程，完善农村社会治安防控体系，落实平安乡村建设领导责任制，加强基础性制度、设施、平台建设，切实维护农村社会和谐稳定。推进农村“雪亮工程”建设，筑牢治安防控的“篱笆”，增强农民对本地治安的认同感和主体责任感。深入开展扫黑除恶专项斗争，依法打击农村非法宗教活动、毒品违法犯罪活动，推进农资打假专项治理行动，完善农村安全生产、防灾减灾救灾体制机制。健全农村公共法律服务体系，加强农村留守老人、妇女、儿童等服务与管理工作。

加强领导、社会协同，走出一条共建共治共享的鄉村善治之路。全会《决定》强调：“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人人安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。”这是重大制度创新，对坚持和完善共建共治共享的社会治理制度、构建基层社会治理新格局提出了明确要求。一是要强化组织保障。加强党对乡村治理的全面领导，各级党委政府要将乡村治理工作纳入经济社会发展总体规划和乡村振兴战略规划，列入乡村振兴考核指标体系，作为基层党建述职评议的重要内容，推动层层落实责任。各相关部门要按照各自职责，密切配合，形成工作合力。农村工作部门要发挥牵头抓总作用，强化统筹协调、具体指导和督促落实，对乡村治理进行督导和评估。二是要强化制度保障。走乡村善治之路，离不开在符合法律法规前提下形成的一系列规章制度。要因地制宜，根据“三治结合”的新要求，加强制度建设，制定和完善乡村治理的组织制度、村民议事协商制度、村级权力监督制度、集体资产管理制度等，特别是针对乡村治理中的短板弱项开展改革试点，勇于探索创新，形成有效管用、可复制可推广的制度成果。加强分类指导，围绕提升乡村治理能力和效果主要任务，推动制度落实落细。建立社会协同推进机制，促进服务性、公益性、互助性社会组织等参与乡村治理，发挥联系群众、团结群众参与民主管理和民主监督的作用，实现政府治理、社会调节和村民自治的良性互动。三是要强化要素保障。充分发挥科技的支撑作用，依托“智慧江苏”建设，实施“互联网+社区”行动计划，加强智慧村庄、智慧调解、智慧广电建设，推动政务服务“一张网”进农村社区，完善“线上线下、虚实一体”的便民服务平台。加强公共安全视频监控建设，促进网格治理与网络信息技术深度融合。推进乡村基础台账电子化，提高办事效率，减轻基层负担。加强乡村治理人才队伍建设，加快培养选拔农村社会工作专业人才，注意发挥农村老党员、老干部和新乡贤在乡村治理中的积极作用。加大乡村治理投入力度，落实经费保障，实行村干部薪酬动态调整与乡村治理绩效相挂钩的考核机制。加强基层作风建设和廉政建设，规范乡村小微权力运行，建立健全小微权力监督制度，确保乡村治理工作廉洁高效。

（作者系江苏省农村经济学会会长，研究员）

责任编辑：张蔚菊