改革环境下公益二类事业单位内部控制的问题及对策

徐麟

摘 要 当前，我国正处在事业单位机构改革与体制创新的重要关头，建立健全事业单位内部控制，可以有效防范事业单位的经营风险，提高管理水平。改革中，公益二类事业单位面临着半公益半市场化的特殊境地。本文重点研究这类事业单位改革过程中内部控制建设与实施方面存在的问题及对策。对于公益二类事业单位而言，其内部控制存在的问题一方面是由于国家政策缺失造成的，包括缺乏对成本意识的要求、缺乏对市场行为的指引、缺乏对从业者专业水平的评价等。另一方面，公益二類事业单位也受到自身条件的限制，包括内部控制意识薄弱、专业人才缺乏、现有内部控制体系难落实等。对此，本文给出相应的合理化建议，在国家层面，建议增加对成本效益原则的要求，完善对不同业务环节的指引，建立对内部控制实施人员业务水平的考评机制。公益二类事业单位自身，则可以从培养正确的内部控制观念、加强人才管理与培训、利用信息化手段助力内控落地等方面入手，最终达到建设落实内部控制体系的目的。笔者相信，通过深入研究公益二类事业单位内部控制问题及对策，对推动我国事业单位改革、提升改革后的公益二类事业单位管理水平能够有积极的现实意义。

关键词 事业单位 公益二类 内部控制 问题 对策

一、内部控制对公益二类事业单位的意义

（一）防范事业单位经营活动的法律风险

内部控制体系首先是建立在国家相关法律法规的基础上的。一个好的内部控制体系，必然是高度集成了与单位业务有关的各项法律法规的要求，同时又能适应单位的实际情况。遵循这样的内控体系开展工作，将有效降低事业单位经营活动的法律风险。

（二）防范事业单位财产损失风险

事业单位的日常经营管理活动也可以理解为对人、财、物的管理。事业单位的内部控制体系一般都会从岗位职责、收支管理、资产管理等方面对日常活动加以规范。一个好的内部控制体系，必然是建立在岗位职责明晰、收支管控严格、资产管理细致，事前、事中、事后考虑周全，衔接紧密的基础上的。遵循这样的内控体系开展工作，必然能够有效防范单位财产损失的风险。

（三）防范事业单位廉政风险

事业单位内部控制建设的制衡性原则要求单位在部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督的机制。避免掌握大量社会资源的事业单位领导者权力过分增长、无限膨胀，从而把权力关进制度的笼子里，有效减少贪腐漏洞、抑制贪腐滋生、防范廉政风险。

（四）全面提高经营效率

事业单位内部控制体系建设的最终目的，还是要提高单位的经营效率。内部控制实施的全面性原则要求内控体系覆盖单位经济活动涉及的各种业务和事项，一方面在业务流程上要求贯穿单位经济活动决策、执行和监督的全过程，另一方面在人员上要求单位相关人员和领导人员全面参与。一个好的内部控制体系，必然是建立在对单位经营管理的各个环节高度熟悉的基础上的。遵循这样的内控体系开展工作，必然会优化组织结构，理顺工作流程，提高事业单位的经营效率。

（五）平衡公益二类事业单位盈利与非盈利的冲突

这里再次强调公益二类事业单位的特殊性：“其资源在一定区域或程度上可通过市场配置”。从这一点可以看出，公益二类事业单位本身不以营利为目的，但是它可以营利。举个例子，一些科研机构能够开展基础性、公益性科学研究，其研究成果又有广泛的应用价值。当其开展基础科学研究时，国家财政负担了其巨额的研究成本，而当其拿着某种具有绝对竞争优势的科研成果进入市场时，成果的应用价值带来的获利能力可能使其迷失自己公益性的初心。此时，内部控制将成为单位平衡营利性与非营利性的重要手段之一。比如从会计核算上要合理分配财政项目和市场项目的成本，又比如从分配机制上要保护大家对公益性工作的热情等等。

二、公益二类事业单位实施内部控制面临的问题

（一）国家政策缺乏对公益二类事业单位实施内部控制的引导

1.缺乏对成本意识的要求。观念问题是很多问题的核心，就像非典型性肺炎刚刚开始流行的阶段，我国政府提出的各种管制措施在国内并没有太多的反对声音，但在欧美国家有人甚至对戴口罩进行抵制。这里不是要讨论自然规律或者谁对谁错，而是说文化、观念的不同，会导致人们在处理问题时的第一反应大相径庭。

公益二类事业单位在改革前或由财政拨款，或由财政补贴，这导致其与企业相比，意识上存在一个很大的差别，就是缺乏成本意识。对比我国《行政事业单位内部控制规范（试行）》与《企业内部控制基本规范》中关于实施内部控制应遵循的原则可以发现：

事业单位内部控制列举了全面性、重要性、制衡性和适应性4项基本原则，而企业内部控制除了这4项原则之外，还特别提出了成本效益原则。而这恰恰是公益二类事业单位在进入市场的过程中面临的重要挑战之一。

这种对比虽然不能完全反映事业单位与企业在实施内部控制时的实际差异情况，但能够从一个侧面反映出成本意识在国家顶层设计上还没有成为事业单位实施内部控制的重要约束条件。作为即将参与市场竞争的公益二类事业单位，如果仍以旧有的内控原则为行动准则，很可能产生经营风险。

2.缺乏对市场行为的指引。继续对比我国的《行政事业单位内部控制规范（试行）》与《企业内部控制基本规范》，研究两类单位实施内部控制重点关注的业务板块，仍然可以发现许多差异。

事业单位实施内部控制仅仅要求关注收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理、预算管理、合同管理及其他方面。反观企业内部控制，重点关注的业务环节多达18项。同时，国家还就企业内部控制的基本规范出台了配套的相关指引，详细讲述了一些企业针对18项内部控制事项的具体操作方法。可以看到，事业单位在实施内部控制时关注的业务环节比企业关注的少很多，而其中有一些环节的缺失对即将进入市场的公益二类事业单位是非常致命的。

改革前，事业单位不用考虑发展战略，因为政府限定了事业单位能够发展的领域，这使事业单位很难去跨界、去融合。事业单位也不用考虑销售，不用考虑研发，因为政府与事业单位这对客商关系是唯一对唯一的，事业单位生产什么，政府就只能买单什么。改革后，公益二类事业单位进入市场的部分必然会面临一定程度上的竞争，那么当其开始思考业务如何定位时就要研究发展战略，当其开始思考怎样让自己的产品更好时就要考虑研发，当其开始思考如何保证单位的收入时就要考虑销售。相应的内部控制也油然而生。