食品安全领域检察民事公益诉讼惩罚性赔偿机制研究

崔晓丽

摘 要：检察机关提起食品安全领域民事公益诉讼时，相关法律赋予消费者的诉讼请求，其皆可以提出，包括惩罚性赔偿。惩罚性赔偿的着眼点是惩罚，落脚点是赔偿，其与刑事罚金、行政罚款的性质不同，检察机关诉请惩罚性赔偿与消费者个人提出诉求也并不重合。检察机关作为诉讼主体应遵循有限处分原则，诉请的惩罚性赔偿金应用于改善公共服务，弥补公益损害，建议设立惩罚性赔偿专项基金并完善相关配套制度。

关键词：食品安全 民事公益诉讼 检察机关 惩罚性赔偿

近年来，检察机关依法履行公益诉讼检察职能，对食品安全领域侵害众多消费者合法权益，损害社会公共利益的行为提起公益诉讼，在打造良好消费秩序和消费环境方面发挥了积极作用。但围绕检察机关能否诉请、如何诉请惩罚性赔偿以及赔偿金的管理等问题的争论也非常激烈。本文通过对典型案件的整理分析，归纳出当前关于食品安全领域检察民事公益诉讼惩罚性赔偿机制的争议问题，并加以思考提出解决思路，以供研究和讨论。

一、惩罚性赔偿机制的实践应用

[案例一]2017年3月25日、4月6日，湖北省利川市村民吴明安、赵世国先后两次将死因不明且经深埋处理的母牛挖出卖给黄太宽。黄太宽将牛肉向附近村民出售，并拿到集市售卖，销售价款共计4890元。监管部门组织专家就病死牛肉的危害后果进行认定，认为足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病。利川市人民检察院在履行诉前公告程序后，于同年11月22日向利川市人民法院提起刑事附带民事公益诉讼，诉请判令3人共同支付销售价款10倍的赔偿金48900元，并公开赔礼道歉。12月8日，法院判决认定3人构成生产、销售不符合安全标准的食品罪，分别处以不同刑罚，同时判处惩罚性赔偿金48900元，并公开赔礼道歉。[1]

[案例二]广州市人民检察院在履行诉前公告程序后，于2017年10月26日向广州市中级人民法院提起民事公益诉讼，诉请判令刘邦亮支付其所生产、销售的假冒伪劣食盐产品价款10倍的赔偿金120万元，并公开赔礼道歉。2018年3月，广州市中级人民法院经审理认为，刘邦亮以工业盐冒充食用盐，以非碘盐冒充碘盐，危及广大消费者人身安全，在已经追究刑事责任的情况下，对刘邦亮判处112万元惩罚性赔偿金，并公开赔礼道歉。因该案在刑事责任中已经包括罚金8万元，故法院在判定民事惩罚性赔偿金额时，将刑事罚金部分予以扣除。[2]

2018年3月2日，最高人民检察院发布检察公益诉讼十大典型案例，案例一入选，该案是检察机关提起的全国首例法院判决支持惩罚性赔偿的食品安全领域民事公益诉讼案件。[3]

二、惩罚性赔偿机制适用中存在的主要分歧

问题食品对消费者的健康损害具有广泛性、隐蔽性、潜伏性、后发性等特点，实践中监管执法成本高、查处难度大，违法成本低、侵权收益大的问题较为突出。因此，我国食品安全法第148条第2款作出专门规定，生产不符合食品安全标准的食品，或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者、经营者要求支付价款10倍或者损失3倍的赔偿金。从立法上看，要求支付惩罚性赔偿是追究不符合安全标准的食品生产者、销售者法律责任的重要手段，也是针对食品安全领域侵权行为的特点而采取的必要措施。

对于一般消费者而言，惩罚性赔偿金的适用合理、合法，但对于检察机关提起的食品安全领域民事公益诉讼案件，能否诉求适用惩罚性赔偿却存在争议。一方面，《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》（以下简称《食品药品纠纷案件规定》）第15条规定，生产不符合安全标准的食品或者销售明知是不符合安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，可以向生产者、销售者主张支付价款10倍赔偿金或者依照法律规定的其他赔偿标准要求赔偿的，人民法院应予支持。另一方面，检察机关针对食品安全领域侵害众多消费者合法权益提起的公益诉讼，仍然属于消费民事公益诉讼的范畴，《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《消费民事公益诉讼案件解释》）第13条第1款规定了停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉四种责任承担方式，并不包括惩罚性赔偿。基于对两个司法解释的不同理解，以及对检察公权力参与民事诉讼的理论纷争，惩罚性赔偿在适用中的分歧较大，司法實践中做法也不统一，主要包括：（1）检察机关诉请惩罚性赔偿的主体身份是否适格;（2）检察机关提起食品安全领域民事公益诉讼以销售价款作为惩罚性赔偿金额的计算基础，是否合适;（3）民事惩罚性赔偿金与刑事罚金、行政罚款可否同时适用;（4）检察机关诉请惩罚性赔偿与消费者个人诉请是否重合;（5）检察机关在提起民事公益诉讼时，是否享有相应诉讼主体的处分权;（6）检察机关诉请的惩罚性赔偿金应如何管理和使用等。这些问题的存在，既体现了检察公益诉讼制度对传统私益诉讼所产生的冲击，也暴露出检察公益诉讼相关配套制度尚不完备的问题。

三、惩罚性赔偿机制适用中应把握的几个问题

（一）检察机关诉请惩罚性赔偿的主体身份适格

《消费民事公益诉讼案件解释》并未禁止检察机关诉请惩罚性赔偿。该司法解释第13条第1款规定，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任。最高人民法院在解读关于责任承担方式的规定时，进一步阐明：“本条在明确列举请求权类型后面以一个‘等字作为保留，为将来法律修订及司法实践进一步发展后，消费民事公益诉讼的请求权类型扩张预留空间。”[4]这是由于消费民事公益诉讼属于新类型的民事诉讼制度，在中国仍然处于起步探索阶段，相关法律规范尚不完善，已有司法案例不多，具体操作起来必然遭遇很多障碍。因此，最高人民法院在制定司法解释时持谨慎态度，待有了司法实践中的案例基础，相关法律规则和配套制度进一步完善后再行扩充。[5]该司法解释出台时间是2016年4月，是为了贯彻落实消费者权益保护法，解决消费民事公益诉讼步履维艰、推进不力的问题，主要是对消费者权益保护社会组织履行公益诉讼职责时的法律适用问题进行明确，解决消费民事公益诉讼法律制度中的相关司法问题。检察机关提起民事公益诉讼是2017年6月修订后的民事诉讼法赋予检察机关的新职能，与社会组织提起公益诉讼，在法律地位、性质、作用、能力方面完全不同。以该司法解释限制检察机关提出惩罚性赔偿的诉讼请求，显然是不合适的。

检察机关诉请惩罚性赔偿符合立法精神和原则。目前，食品安全领域消费者提出惩罚性赔偿诉讼请求的主要依据是民法总则、侵权责任法、消费者权益保护法、食品安全法等。这些法律的出台均在民事诉讼法将检察机关确立为提起公益诉讼的主体之前。制定时不可能预知当前我国在食品安全公益保护方面的力度会不断加强，主体不断扩大。但是，这些立法的精神和原则是明确的，都是为了打击侵权行为，保护广大消费者的生命健康。侵权责任法中的被侵权人、消费者权益保护法中的消费者、食品安全法中的受害人，在民事公益诉讼法律制度中，已经被社会公共利益所包含。对公共利益的维护，亦源于法律上的利害关系人对私益的救济。正是基于众多的“被侵权人”“消费者”“受害人”的存在，才突显了检察机关提起公益诉讼的必要性与重要性。

检察权的宪法定位使检察机关在维护公共利益方面具有天然的正当权源和独特的优势，其具有不同于其他民事公益诉讼主体的特殊地位。[6]在食品安全领域，检察机关提出惩罚性赔偿诉讼请求比消费者个人提出更加合理且有效。除非出现即时暴发性损害后果，消费者往往不知道自己遭受侵害，同时也存在部分消费者因难以举证、诉讼成本过高等原因而不能、不愿维权的情形。因此，食品安全领域的消费侵权更加具有侵害公共利益的特征。检察机关提起民事公益诉讼，代表的是不特定多数消费者，当然享有消费者的诉讼权利。只要是侵权责任法、消费者权益保护法、食品安全法中赋予消费者的各类诉讼请求，检察机关在提起公益诉讼时皆可以提出，否则就“违反了公益诉讼作为民事诉讼的一般性，殊不可采”[7]。

（二）惩罚性赔偿的着眼点是惩罚，落脚点是赔偿

消费领域的公共利益表现为人数众多且不特定的消费者的共同利益，表现形式多种、内容多样、范围广泛且为社会公众所共享。确定公共利益所遭受的损害，是追究行为人所要承担责任的基础。社会公共利益是一种利益，而不是权利，在我国当前实体法规范中并无明确依据，也难以找到与之相应的权利规定。因此，社会公共利益需要经过由“利益”向“权利”转换的判断环节[8]。这个判断过程需要在诉讼中实现，在司法实践中完成。

公益诉讼的特殊性决定了适用某些民事责任的局限性。如主张对直接损失进行赔偿的返还财产、赔偿损失，只能对应有具体受害人和损害数额的情况，不能适用于公益诉讼。当出现大范围、不特定多数人的权益受损，又无法主张返还财产、赔偿损失的时候，仅仅要求行为人承担排除妨碍、消除危险等责任所产生的违法成本，显然与行为人造成的损害后果不相对应。基于公益侵害“守法成本高、违法成本低”的特点，以及人民群众对加强食品安全领域公益保护的强烈需要，赔偿公共利益所遭受的损失应当成为诉讼请求之一。但这种赔偿损失不是对具体受害人的直接损害赔偿，而是对公益侵害行为的惩处与震慑，对受损公益的修复与弥补。惩罚性赔偿更像是“民事罚金”，其着眼点在于惩罚，而不是赔偿。

惩罚性赔偿责任在传统大陆法系国家或地区被视为公法责任，而英美法系学者则将其作为特殊的民事责任，但惩罚性赔偿责任具有预防损害再次发生和激励私人“执法”的公法功能是不争的事实[9]。直接利害关系人的惩罚性赔偿请求权，本质上就带有公益性质，而检察机关在公益诉讼中诉请惩罚性赔偿，更是基于纯粹的公益保护目的。受害者人数难以统计、损害范围难以确定、损害数额难以计算、弥补受损标准难以确定，是公益诉讼中存在的普遍性问题。在食品安全领域民事公益诉讼中，检察机关参照食品安全法规定的销售价款作为惩罚性赔偿金额的计算基础，具有合理性和可操作性。

（三）民事惩罚性赔偿金与刑事罚金、行政罚款的区别

刑法与民法调整的社会关系不同，刑事责任与民事责任可以同时追究，不存在法理冲突。检察机关诉请惩罚性赔偿，虽然由于主体是检察机关而具有公权力属性，但其本质仍然是民事诉讼，主张的是民事权利。对食品安全领域犯罪行为人追究刑事责任，是基于犯罪行为对社会主义市场经济秩序造成了破坏。对食品安全领域消费侵权行为人追究民事责任，是基于该侵权行为对众多消费者和社会公共利益造成了损害。两者除了都具备法律责任的一般预防与特殊预防功能之外，前者更侧重于对犯罪人的行为规制，注重惩戒;后者则具有恢复、弥补受损公共利益的功能。同样，行政处罚与民事责任也是两个不同领域的责任形式，两者在本质上不存在交叉重叠。但是，笔者认为，行政责任与刑事责任的追究是递进关系，分别对应情节较轻和应受刑罚处罚的情节较重的行为，两者不能同时适用。

《食品药品纠纷案件规定》第14条对此亦很明确：食品、药品存在质量问题，生产者与销售者需同时承担民事责任、行政责任和刑事责任。侵害人不能以已经承担行政责任、刑事责任为由，逃避民事责任。刑事罚金、行政罚款与民事惩罚性赔偿金不具备相互折抵的法理基础，笔者并不认同将罚金、罚款从惩罚性赔偿金中予以扣除的观点。案例二中将刑事罚金从民事惩罚性赔偿金中予以扣除，混淆了两种不同性质的法律责任。行为人因为生产销售有毒有害食品被判处刑罚，消费者依然可以对其提起民事诉讼，要求退还价款、赔偿损失、支付惩罚性赔偿。检察机关提起民事公益诉讼，同样可以要求支付惩罚性赔偿。

（四）检察机关诉请惩罚性赔偿与消费者个人诉请并不重合

消费者通过提起私益诉讼要求行为人对自身遭受的损害进行补偿，诉请的惩罚性赔偿金归个人所有。检察机关通过提起公益诉讼要求行为人對食品安全领域公共利益造成的损害进行弥补，诉请的惩罚性赔偿金应当用于弥补受损害的公共利益，不归消费者个人所有，不在消费者之间分配。检察机关提起民事公益诉讼后，消费者个人可以就遭受的侵权损害提起私益诉讼。这是一种“搭便车”行为。《消费民事公益诉讼案件解释》第16条第1款规定，已经被消费民事公益诉讼生效裁判认定的事实，消费者因同一侵权行为受到损害而提起的诉讼，原告、被告均无需举证，“但当事人对该事实有异议并有相反证据足以推翻的除外”。消费者提起私益诉讼搭公益诉讼“便车”，有力于保障消费者维权。“搭便车”并不意味着法院可以同时受理公益和私益两个诉讼。食品安全领域检察民事公益诉讼的诉讼标的是检察机关所代表的众多消费者群体与经营者之间的消费法律关系，这个法律关系具有整体性、不特定性和不可分性[10]。消费法律关系不同，诉的标的就不同，诉的声明与理由也不相同，不存在合并审理的理论基础[11]。消费者只能在公益诉讼审理后另行提起私益诉讼，方能搭得上“便车”。

我国食品安全法第148条第2款规定，消费者可以要求支付价款10倍或者损失3倍的赔偿金，权利保障力度非常大。但实体法无法解决程序问题，一方面消费者很难在诉讼期限内发现潜在的隐性损害，及时主张权利;另一方面很多消费者在主张权利时，都会面临举证难的问题。消费者购买食品的行为具有小量、小额、频繁、重复、分散的特征，其很难保存保管好购买凭证、外包装等以证明自己购买并食用了该食品，也很难对造成损害的因果关系进行举证。消费者一般不会将购买的食品部分预留，以备出现问题后送交检验鉴定，也不愿承受巨额鉴定费用。侵权责任人面临检察机关与消费者诉请“双10倍”罚金在理论上确实存在，实践中鲜少出现。司法判例中，鲜少有消费者因食品安全问题单独提起民事诉讼的案件[12]。而且如果只是因为存在着消费者单独提起诉讼的可能性，就限制检察机关的诉讼请求权，从理论和实践中都是说不通的。

（五）检察机关作为诉讼主体应遵循有限处分原则

有观点认为，公益诉讼案件不能完全适用传统两造当事人对抗的诉讼模式，检察机关行使诉权时只是形式上的当事人，对诉讼标的不具有实体权利义务关系，诉讼后果由国家、社会承担，因此不能享有处分权。[13]笔者认为，这一观点不适用于民事公益诉讼。民事公益诉讼仍然属于民事诉讼，民事诉讼中关于和解、调解、撤诉、变更诉讼请求等规定均是考虑到民事法律纠纷的复杂多样性而作出的。在调查核实、起诉、审判过程中，民事公益诉讼所依据的事实、情形、理由及诉讼请求发生变化是符合诉讼规律和司法实际的，对社会公共利益的损害弥补也有多种解决方式，可以变通，可以相互替代。如果对处分权规制过于严苛，反而不利于检察机关行使公益诉权，也不利于公共利益的维护。

食品安全法是当前办理食品类民事公益诉讼案件的主要法律依据，其规定消费者可以销售价款10倍或者以损失数额3倍来提出惩罚性赔偿诉求。在食品安全领域检察民事公益诉讼中，检察机关代表不特定多数消费者提出诉求，因遭受的损失无法统计，以销售价款作为惩罚性赔偿金计算依据更具合理性。但是，以10倍的销售价款提请惩罚性赔偿，也让检察机关在适用这一制度时处于两难境地。对于一般消费者而言，食品消费额度不大、价款不高，10倍的惩罚性赔偿对于非法生产经营者来讲并非难以承受。而在检察机关提起的公益诉讼案件中销售价款累计后，往往达到数额较大、巨大甚至特别巨大，10倍赔偿就会成为非法生产经营者的“不能承受之重”。有观点认为，检察机关诉请惩罚性赔偿时，可以根据损害程度、损害范围等确定适用的倍数，不受10倍的限制。这种观点符合实践需求，但是目前缺乏法律依据。诉讼主体的处分权只能针对事实理由和诉讼请求，不能改变法律条文。检察机关只能对是否诉请10倍惩罚性赔偿作出处分，而不能对赔偿金的倍数进行变更。这一困境只能通过法律修订来解决。

（六）惩罚性赔偿金应用于改善公共服务，弥补受损公益

惩罚性赔偿金的管理与使用，是困扰司法实践的一个难题。在实践中，有的在地方财政单列账户管理惩罚性赔偿金;有的暂时将惩罚性赔偿金交由法院、检察院或市场监管部门保管，或者共同保管;有的直接将惩罚性赔偿金上缴国库。检察院、法院、市场监管部门都是公权力机关，均不适合作为惩罚性赔偿金的管理使用者。不少专家学者呼吁，由各地的消费者协会（消费者保护委员会）来担负起惩罚性赔偿金的管理职责，设立惩罚性赔偿专项基金。笔者建议制定惩罚性赔偿专项基金管理办法，明确管理主体为各级消费者协会，同时明确该基金主要用于构建食品生产、销售安全体系，加强安全监管，改善公共服务等。

注释：

[1] 参见（2017）鄂2802刑初453号刑事判决书。

[2]参见（2017）粤01民初383号民事判决书。

[3]参见《检察公益诉讼典型案例》，最高人民检察院网https：//www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201803/t20180303_368651.shtml，最后访问日期：2020年3月15日。

[4]《积极稳妥推进消费民事公益诉讼 构建和谐公平诚信消费市场秩序——最高人民法院民一庭负责人答记者问（2016年4月25日）》，最高人民法院网http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-20102.html，最后访问日期：2020年3月1日。

[5]参见杜万华主编：《最高人民法院消费民事公益诉讼司法解释理解与适用》，人民法院出版社2016年版，第248-249页。

[6]参见田凯等：《人民检察院提起公益诉讼立法研究》，中國检察出版社2017年版，第42页。

[7]刘俊海：《完善司法解释制度：激活消费公益诉讼》，《中国工商管理研究》2015年第8期。

[8]同前注[6]，第160-161页。

[9]参见王利明：《美国惩罚性赔偿制度研究》，《比较法研究》2003年第5期。

[10]参见代振利：《消费公益诉讼基本问题研究》，《法制与社会》2017年第33期。

[11]同前注[10]。

[12]不包括职业打假人为获利而主动购买明知具有安全性问题的食品（知假买假），然后到法院起诉的情况。司法实践中，职业打假人到法院起诉的维权案件，多数针对食品包装标识不符合安全性规定标准，并非食品本身具有安全问题。

[13]同前注[6]，第69页。