农民集中居住是否是补上乡村振兴短板的良方

王玉娜

在当前城镇化加快发展的大背景下，不少村庄的老旧化、空心化问题日益突出，给农村基础设施和公共服务的改善提升带来了困难。因此，一些地方开始探索推进农民集中居住，将其作为改善农民居住环境、节约盘活土地资源、弥补乡村振兴短板的重要手段，如浙江、江苏、山东等地。“合村并居”是农民集中居住的一种模式，今年被一些地方作为促进乡村振兴的重要路径大力推广运用，让这个已经开展多年的政策成为当下社会议论的焦点，社会各界对其褒贬不一。那么，以“合村并居”等方式推进农民集中居住，是否可以快速补上乡村短板、实现乡村振兴，到底是利大于弊还是弊大于利，值得我们深入思考。

一、如何看待农民集中居住

生态宜居是乡村振兴的关键。我国农村的房屋大多数建于改革开放初期，限于当时的条件缺乏规划，建筑质量不高，占用土地较多。随着社会经济的发展，一些自然村将逐步消亡，政府通过行政力量适度推动农民集中居住，能够重新规划村庄布局，节约集约使用土地，以较低的投入换来农村基础设施和公共服务的明显改善，是与农民改善住房质量和居住环境意愿相符合的利民良策，是顺从并推动乡村发展的务实举措，具有合理性和必要性。

民之所盼，政之所向。改革开放以来，我国农业农村之所以取得如今的成就，就在于始终坚持把调动广大农民的积极性作为制定农村政策的基本出发点，在经济上切实维护农民的物质利益，在政治上充分保障农民的民主权利。因此，在农村开展任何一项工作、实行任何一项政策，都必须首先考虑是维护还是损害了农民的物质利益和民主权利，是有利于调动还是会挫伤农民的积极性。能够调动和保护广大农民积极性的政策就是好政策，就要不折不扣地落实并坚持下去;否则，就应当调整和改正。推进农民集中居住同样应遵循这一思路，让农民真正感到“我的事我作主”，让农民真正从中受益。政府在推进农民集中居住工作时，要严格把握以下原则：

一是尊重农民主体地位。政府要把充分尊重农民意愿、保障农民合法权益放在首要位置，集中不集中、怎么集中、集中成什么样等均应由农民自主决定。

二是符合村庄发展规律。政府要因地制宜、分类推进农民集中居住和镇村布局优化，不搞“一刀切”。

三是坚持为民初心本意。政府要坚守农民集中居住是改善提升农民住房质量和居住环境、让他们过上更加幸福生活的出发点，不能与民争利、与民争地。

四是做好统筹谋划部署。政府对农民集中居住的组织实施和后续保障要多考虑、多谋划、严要求，做好制度设计和抓好制度落实。

二、农民集中居住引起社会争议的原因分析

农民集中居住是对农民居住模式的改变，需要与农民生产生活方式的改变相适应。当前，一些地方人为大规模推动农民居住模式的改变特别是村庄的物理整合，超越了社会发展阶段，违背了政策设立初衷和基本原则，引起社会各界的极大争议。综合分析，主要有以下原因。

（一）政府越位

在国家大力推进乡村振兴战略实施的大背景下，政府作为政策的制定者和推动者，承担着促进农业发展、农民增收、农村繁荣的重要职责，应当重点做好规划引领、政策支持、宣传引导、服务保障等工作。但实践中，一些地方政府在获取政绩、建设用地、财政收入等因素的激励下，在农民集中居住问题上越俎代庖、大包大揽，逾越了基层自治的界限，以干部的判断凌驾群众的意愿，以城里人的思维代替村里人的想法，以部分群众的选择遮蔽其他群众的困难，使农民自己的家园“被做主”“被合并”。

（二）农民缺位

农民集中居住是在集体土地上为改善农民生活采取的政策手段，本质上仍是集体土地上的重新规划，属于农民自己的事儿，要不要干、该怎么干，都应由农民自己做主，农民作为房屋所有人、宅基地使用权人和集体经济组织成员，在集中居住工作中应是主人翁。但目前，由于一些地方政府的强势推进，农民在要不要集中居住上参与度少，在愿不愿意集中居住上缺乏话语权，在怎么推进集中居住上缺少发言权，在怎么保障集中居住后的权益上缺乏维权途径。

（三）制度不到位

虽然《物权法》和《民法典》都明确，农民拥有宅基地使用权和房屋所有权，但具体到权利的保护和救济，就缺乏对农民来说方便易操作的条款。如《物权法》规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”，而土地管理法对宅基地管理也只有1条规定（第62条），对宅基地使用权人具体享有哪些权利，特别是如何防止政府和所有权人侵犯使用权人利益缺乏全面具体的规定。同时，增减挂等制度在实践中也偏离了制度本意。

三、关于做好农民集中居住工作的几点建议

随着脱贫攻坚目标任务的完成，我国农村将进入全面实施乡村振兴战略阶段。因此，在推进农民集中居住时，必须坚持以民为本，探索符合乡村实际的发展路径，同时要加强制度建设和落实，有效保障农民居住权益。为此，提出以下六条建议。

（一）严格村庄建设要求

城镇化是一个渐进的过程，政府可以从制度层面鼓励、引导具备条件的农民进城居住，但不宜以运动式的方式大规模推进。对于搬迁撤并的，必须符合生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发、人口流失特别严重、重大项目建设等条件，并由省级政府或省级有关部门细化明确相关标准。此外，与异地重建、镇区迁建等方式比，村庄就地改建新建同样可以达到改善农民居住环境和质量、集约节约使用土地的目的，且更符合农民群众意愿。

（二）发挥农民主体作用

在编制村庄规划时，要切实强化村民主体和村党组织、村民委员会主导作用，积极组织动员村民以主人翁态度参与调研访谈、方案比选、公告公示等各个环节，杜绝以“政府意志”或“专家意志”包办代替“村民意志”。涉及整村拆迁、重建等重大事项的，必须经过村民会议而不是村民代表会议同意，同时为保障村民表达真实意愿，表决时应采取無记名投票方式。对于农民居住去向、农房建设或安置方式、房型形式和具体户型等，应由农民自主选择决定。对不愿搬迁的村民，不得强制或变相强制搬迁，并应保障其现有生产生活条件。

（三）保障农民住房权益

住房是农民安身立命的基础，也是农民的主要财产。要加强农民住房产权保护，推进为集中居住的农民办理不动产权证工作，确保农民无论住在宅院还是单元楼房都受到同等保护。要加强农民集中居住楼房质量监管，采取专业队伍巡查、农民参与监督等方式切实保证工程质量。加强房屋后续质量保障，落实建筑物质量保证期内施工方的维修义务;采用多种方式筹措维修基金，解决质量保证期后房屋维修的资金来源。

（四）维护农户宅基地权益

积极研究制定宅基地管理的相关法规，从顶层设计层面明确农民在宅基地上享有的权利和承担的义务，规范农民宅基地使用权的行使、救济，为宅基地管理和保护提供明确法律依据。对农民集中居住后，原宅基地复垦为耕地的，复垦土地经营权要依法确权给农户。对农民自愿选择、自主决定退出宅基地进城居住的，政府应采取货币化补偿、实物置换等方式给予奖补，支持他们在城镇自主选择房源，买房定居。

（五）谋划农民未来生计

加强就业服务保障，采取发展产业项目、引进工厂车间等模式同步推进产业配套，增加农民就业机会，提高农民工资性收入。加大新型职业农民和农民合作经济组织培育力度，培育富有区域特色乡村产业。严格农户承包地流转管理和服务，引导土地经营权有序流转，做好工商资本租地风险防范，保护好农民土地权益。对继续选择自己耕种土地的农户，要配套农机具存放、粮食晾晒等场地。充分考虑农民生活便利，做好基础设施和公共服务设施同步配套。

（六）依法规范政府行为

政府要认真履行职责，坚决避免推进工作中的粗暴和专断，做到该管的要管好、不该管的坚决不插手，既不“缺位”也不“越位”。制定具体细致的村庄拆建标准操作规程，强化上级监督，引入社会监督，保障公开公平公正。严格增减挂项目的执行，规范项目审批及实施程序，明确腾出的建设用地指标优先用于农民建房、乡村公共设施建设和乡村产业发展，对借增减挂名义违法违规用地行为，要结合土地执法监察进行严肃查处。合理设定政府绩效考核评价指标，从制度上避免一些干部为追求政绩突出而冒进行动。