生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼衔接机制的重构

姜艳

（西南政法大学，重庆渝北，401120）

一、问题的提出：“优先性原则”之质疑

对于生态环境损害赔偿诉讼和环境公益诉讼衔接机制的构建，理论和实践上存在以下模式：第一，先审理环境民事公益诉讼，后审理生态环境损害赔偿诉讼，司法实践中暂无案例；第二，先审理生态环境损害赔偿诉讼，后审理环境民事公益诉讼，即山东省生态环境厅诉山东金诚重油化工有限公司、山东弘聚新能源有限公司生态环境损害赔偿诉讼案”①(2017)鲁01民初1467号民事判决书。该案案情为中国生物多样性保护与绿色发展基金会于2016年1月向济南市中级人民法院递交环境民事公益诉讼案件起诉山东万达有机硅新材料有限公司、山东麟丰化工科技有限公司等6 家企业。2016年3月，济南市中级人民法院受理此案。2017年10月，山东省环保厅基于同一事由向济南市中级人民法院提起生态环境损害赔偿诉讼，该案亦被人民法院立案受理。在该案中人民法院在受理就同一污染环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼后，先行中止环境公益诉讼案件审理，待生态环境损害赔偿案件审理完毕后，就环境公益诉讼中未被前案涵盖的诉讼请求依法作出裁判.，第三，合并审理，即“重庆藏金阁物业管理有限公司偷排废水案”②（2017）渝01民初773号民事判决书。将市政府提起的生态环境损害赔偿诉讼与重庆两江志愿者服务发展中心提起的环境公益诉讼合并审理.、“德司达（南京）染料公司倾倒废酸案”③（2016）苏01民初1203号民事判决书。江苏省环保联合会提起了环境民事公益诉讼，其后江苏省人民政府经申请，作为共同原告参加诉讼，案由仍为环境民事公益诉讼.；而在立法上，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）（以下简称：《若干规定》）第17条选择了第二种模式，即确定了生态环境损害赔偿诉讼在审理上具有优先性。该衔接机制是否存在问题？

（一）诉讼中止无依据

诉讼中止的情形包括五种中止事由，可将五种事由分为因当事人适格问题导致诉讼中止和因案件存在先决关系导致诉讼中止两种类型，对于前者情形应视为诉讼当然中止，后者应视为是裁量中止的情况[1]62。《若干规定》第17条规定对同时受理的生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼，应先中止对环境民事公益诉讼案件的审理。那该条所规定的诉讼中止情形，能否归入现有规定的诉讼中止事由？首先,《民诉法》第150条第5款“本案必须以另一案的审理结果为依据”即前后诉存在先决关系，而先决关系应被理解为他诉案件在法律关系上的认定对本案具有先决关系，就事实认定而言，一般不存在先决关系[1]63。那么，生态环境损害赔偿诉讼、环境民事公益诉讼（以下简称：二诉）皆因为同一损害生态环境的行为，二诉在事实上存在同一性但其并不能构成对于法律关系上的先决性，故并不能纳入该种情形下的诉讼中止事由。其次，是否能够归入到第150条第6款“其他诉讼中止的事由”？基于诉讼中止对纠纷解决的重大影响，对于哪些情形当然中止，哪些情形应当中止，应当在立法上尽可能将诉讼中止的事由加以明确。作为兜底情形，应与该条所列举的其他情形具有相同程度需要诉讼中止的必要性，而二诉皆不存在当事人适格的问题且不存在法律上的利害关系，无法归入兜底情形，故该情形下的诉讼中止无法律上的依据。

（二）“未涵盖诉讼请求”界定不明

《若干规定》第17条后半段规定，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，就环境民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判，如何界定“未涵盖诉讼请求”？根据《若干规定》第11-15条、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境民事诉讼司法解释》）第18-24条规定可知，生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的诉讼请求的种类有相同，又有不同（具体差别见表1）。由表1可知，二诉的原告主体提起的诉讼请求最大的差别在于“修复生态环境”、“恢复原状”。当生态损害赔偿诉讼权利人提出的诉讼请求大于或等于环境民事公益诉讼主体提起的诉讼请求，而大于部分可能出现在相同的诉讼请求中，也可能出现在不同的诉讼请求中，此时，若在相同的诉讼请求中，环境公益诉讼的诉讼请求已经实现，原告可以撤诉；若在不同的诉讼请求中，那如何理解“修复生态环境”与“恢复原状”二者的关系？当生态损害赔偿诉讼权利人提出的诉讼请求小于环境公益诉讼主体提起的诉讼请求，就“未涵盖的部分”进行判决，环境公益诉讼是先进行审理之后就“未涵盖的诉讼请求”作出判决，还是直接就“未涵盖的诉讼请求”作出判决？如果选择前者，诉讼经济如何考虑？如果选择后者，那么，当事人之间的程序如何保障？

表1 生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的诉讼请求异同

（三）违反自由心证原则

基于同一损害行为提起生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼，前者审理具有优先性，再依据前诉审理得到的事实，决定后诉“未涵盖的诉讼请求”能否得到支持，其理论依据为何？已决事实是指已为法院发生法律效力的裁判所确认的事实[2]。立法上,《民诉司法解释》第93条规定，已经被生效法律文书所确认的事实，当事人无须举证,但当事人有相反证据足以推翻的除外，即已决事实具有免证的效力。学理上对于已决事实的效力存在预决效力[3]、证明效[4]的争议。只有当前后诉涉及同一争点即前后诉当事人对是否构成侵权的要件事实进行争执时，前诉法院基于证据调查的结果、结合辩论全趣旨对争议事实作出的认定才会对后诉法院产生影响，但后诉法院仍可基于自己的良心，综合全案的事实和依据，通过自由评价前诉判决中所认定的事实进而作出判断。自由心证原则指法院在认定成为判决基础之事实时，依据该事件审理中所呈现之一切资料，原则上委由法官自由判断其证据所利用与否及证据价值高低，并形成一定心证[5]。因在审理生态环境损害赔偿诉讼时，环境民事公益诉讼的原告并未参与庭审活动，也未积极地对其主张的事实进行证明，却基于对前诉审理的事实判断环境民事公益诉讼的诉讼结果，有违后诉法官对事实的认定权，先入为主地形成有关事实的轮廓，不利于当事人的程序保障，有违法官的自由心证原则。

二、衔接机制定位不当之本质根源：生态环境损害赔偿诉讼的本质

环境是公共产品，不具有竞争性和排他性，可供任何人使用、消费。环境之所以受到威胁，是因为我们没有像对普通私有财产那样进行定价，被当成了免费物品对待，所以被过度使用也不足为奇。而究其原因就是在很大程度上是因为任何人都没有资格主张环境价值的权利；任何一个公众成员都不被允许。简而言之，我们忽略了形成一种与私人权利意识同等重要的公众权利意识[6]51。在现有保护环境公益的救济体系下，二诉衔接机制的主要症结为未明确生态损害赔偿诉讼的本质，使得现有的衔接机制不合理。若想合理构建衔接机制，首先需要明确生态环境损害赔偿诉讼的本质。

（一）生态环境损害赔偿诉讼保护利益明晰

利益和法律呈现互动关系：法律不能凭空创设利益，而是有目的、有方向调控社会关系中的各种利益，促进利益向一定的目标形成和发展。因价值主体的多元化，为法律上的利益选择提供了可能性，努力寻求个体与整体的最佳结合点，以实现利益调控机制的平衡和避免利益调控机制的失灵[7]。对于生态损害赔偿诉讼保护的利益，到底是保护环境公益、国家利益还是私人利益，不同学者存在分歧。有主张（1）国益诉讼说，认为行政机关提起此类赔偿诉讼是为了保护国家利益④吕忠梅 2018年3月24日在 “2018 年度中国环境资源法治高端论坛会议”所做的题为 “生态损害赔偿诉讼中的问题与对策”的发言.。（2）私益诉讼说，该说认为行政机关代表国家对自然资源行使所有权，当自然资源受到侵害时，政府具有原告资格[8]。（3）混合诉讼说，认为生态损害赔偿诉讼兼具私益、公益两种属性[9]。（4）特殊环境民事诉讼说，主张该诉的目的是填补环境损害、维护环境公共利益，故将其定性为特殊的环境民事诉讼[10]。（5）公益诉讼说，认为生态损害赔偿诉讼是对公共利益的损害救济，因而这类诉讼仍属于公益诉讼[11]60-61。（各说具体区别见表2）

表2 生态环境损害赔偿诉讼本质的学说

学说 学说的依据 学说的缺陷私益诉讼说 自然资源归国家所有认为生态损害赔偿诉讼的目的主要为了保护属于国家所有的自然资源的财产权而不是为了保护生态环境。混合诉讼说生态损害赔偿诉讼兼具私益和公益属性 未能揭示这类诉讼的本质特征特殊环境民事诉讼说我国宪法所规定的国家保护环境的义务该说未明确地指出生态损害赔偿诉讼本质上仍然是环境民事公益诉讼公益诉讼说生态损害赔偿诉讼是对公共利益的损害救济

以上学说中，最具代表性的为“国益诉讼说”、“公益诉讼说”，而“国益诉讼说”存在将公共利益和国家利益混淆的迹象，其原因在于对公益即社会公共利益存在不同理解。有学者认为,公益包括社会公共利益，即为社会全部或部分成员所享有的利益和国家利益[7]。有学者认为，在我国的特定语境下，只要能够满足国家生存发展的需要都是国家利益。正因为国家利益涵盖的广泛性, 才使得利益客体方面，国家利益很难与社会公共利益划清界限[12]。虽然，国家利益和社会公共利益在某些方面难以清晰划界，但二者在主体上还是存在不同；当损害国家利益时，其受偿主体是国家；而损害社会公共利益时，其受偿主体因主体不特定无法具体化，即使赔偿给国家，国家也是代为受偿[13]。因不特定多数人的利益就是不特定的主体、组织或者国家的利益，而为社会所公共享有的利益就是社会公共利益[14]338。社会公共利益又表现在社会的各方面，环境公共利益自然也包括在其中。环境公益是一种整体、共同的利益，其整体性源自生态系统服务功能的不可分割性，共同性源自不特定多数人需求的同一性。环境公益可以大体理解为生态系统服务功能与不特定多数人相关需求满足状态的体现[15]。对环境公益的损害，也就是间接对人类生存发展所必须依赖的生态环境的破坏，导致环境组成部分或任何部分相互作用而构成的整体性能的重大退化[16]。环境公益与被破坏的生态之间的关系可被理解为，以生态的损害为介质，进而损害环境公益。《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》指出“生态环境损害”是生态系统功能的退化，包括环境、生物要素的不利改变，这正是环境公益损害的核心内涵。也就是说，特定多数人利益已被排除在环境公益的范围之外[17]。所以，生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼具有目的一致性——保护环境公益。

（二）生态环境损害赔偿诉讼本质之界定

因环境损害波及的范围呈现出广泛化和规模化，公益诉讼对环境公益的维护，实际上是通过增加现有的政策来实现，而我国通过试点赋予检察机关提起环境民事公益诉讼的原告资格，现又赋予行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的资格。但一味将行政机关代表国家就环境污染提起的损害赔偿定性为公益诉讼是否适合？我们从未将环境资源看作有资格为了其所有者即公众利益而得到维持和保护的财产；一直将这些资源视为无主财产并将资源定价为零成本，一如饥饿的路人有权随意摘取野果那样。我们也正以一种过分浪费和毫无节制的方式使用环境资源并且承受由此带来不可避免的不利后果[6]139-140。因环境保护存在特殊性，每个个体在为所有人之利益维护一个良好的自然环境上是享有共同利益的，目的在于保护和维持自然资源。因环境利益造成的损害，其赔偿不属于任何特定的受偿主体。环境保护理论为环境权论，而公共信托理论又是环境权论现代发展的重要理论基础，根据公共信托理论，国家对财产和自然资源的管理权来源于公民的信托[14]342。在国外理论中同样认为：由于环境或生态利益不能归属于任何主体时，国家只能作为公共利益的受托人[18]。公共信托原则为了公众自由和不受阻碍地使用某些共同财产，将这些财产交由政府信托管理。其思想建立在三个相关的原则：其一，某些利益对全体国民具有重大意义，以至于将这些利益作为私人所有权的客体很不明智；其二，这些利益是自然的巨大恩惠，而不是某个企业的恩惠，以至于利益应提供给全体国民自由使用；其三，政府的主要功能是增进一般公众的利益，而不是按照公共用途、有限的私人用途重新分配公共物品[6]139-140。公共信托一直实现公共利益和私人权益间的某种平衡，以便最大程度地为公众利用与必需的开发、工业化之间的相容性，可通过作为普通法特征的直观方式实施这种标准，而对这种标准进行描述会比定义容易得多[6]141。另外，《若干规定》第22条规定，法院审理生态环境损害赔偿案件没有规定部分可参照适用审理环境民事公益诉讼的规定。然而，可参照适用的前提为二者之间性质相同、审理模式具有共通性，否则难以参照适用。由此说明，生态环境损害赔偿诉讼的本质为环境公益诉讼，未规定的部分参照适用审理环境民事公益诉讼的规定才有正当性。

三、衔接机制重构之合理定位：合并审理模式

基于上文对于现有衔接机制的不足以及生态环境损害赔偿诉讼本质的分析，针对生态环境损害的特征，在多元化的环境公益诉讼法律救济中，如何去妥善处理因同一个污染行为提起的生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼的关系？应落脚于加强对公共利益的保护，充分发挥各原告优势，采取第三种模式即合并审理模式的衔接机制，更有利于保护环境公益。

（一）学理上：避免理论矛盾

针对同一污染环境行为提起的环境民事公益诉讼和生态环境损害诉讼，采取合并审理模式，能充分发挥行政机关和环保组织、检察机关的各自优势，加强对环境公益的保护。《环境保护法》第6条规定了地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。《民事诉讼法》第55条第2款则规定了检察机关可以作为后顺位主体提起诉讼。在现代社会，国家行政机关的合法性基础在于维护社会公益，环境保护机关作为行政机关的组成部分当然也不例外[19]。鉴于生态环境损害案件涉及许多专业性问题，政府在这一方面具有无可比拟的优势，并且在行政执法中掌握着第一手事实和证据。加上，根据《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第5条，检察机关具有证据调查权，有关行政机关以及其他组织、公民应当配合，这样一来，有利于克服双方当事人在证据收集方面能力不对等、证据偏在的局面。在信息共享方面，基于社会事务的复杂性，国家机构之间有着明确分工。因检察机关提起环境民事公益诉讼存在顺序限制，生态环境损害赔偿诉讼的保护领域又具有局限性，故环保组织应是保护环境公益的主力军。如果环保组织发现企业污染环境的行为，可以向有关的行政机关提供详细的信息，以便行政机关早点作为采取相应措施，及时固定证据，防止证据被损毁灭失。而检察院也可以将发现的污染环境、破坏生态线索移交行政机关，以便由其开展索赔工作，其作用在于弥补行政机关基于事务的分野导致职能方面的固有缺失所带来的环境公益救济的漏洞[20]。在程序保障方面，因采取合并审理模式，二诉的原告主体皆有机会进行积极主张和防御，当事人之间进行充分地攻击防御，确保其辩论权，就证据之完整性及证据资格、证明力的高低给予辩论机会，法官直接于证据首次出现于法庭之际，即利用自身感官加以体会，可确保心证之形成，得以与最相关之证据相连结，使每一证据存在于法官中交互判断，降低法官独断或误判的危险，以求得较为正确之心证。

（二）立法上：普通共同诉讼形式

根据《民事诉讼法》第52条，共同诉讼可分为普通共同诉讼和必要共同诉讼。若依据“诉讼标的是否同一”、“有无合一确定的必要”将共同诉讼分为以下几种[21]186：（见表3）

表3 共同诉讼的种类

因二诉是基于同一侵权行为而提起，二诉在审理的事实和证据上有着“合一确定”的必要性，却无“合一确定的必要”，故二诉在审理时采取普通共同诉讼的审理模式。在该模式中，法官基于对同一事实进行证据调查，进而形成同一心证。法院对系争事实作出认定的证据原因，也应在共同期日中进行。对各共同诉讼人而言，适用证据共通原则、共同独立原则，各自发生其效果。在审理过程中，行政机关或者环保组织中若有一方否认，该否认之有利的法律效果将及于毫无作为的共同诉讼人。如果不愿接受其波及的效果，那么其他共同诉讼人可以单独且积极地实施诉讼行为，并不危及各自实施诉讼行为的自由。对对方当事人而言，只要有一人作出否认而发生争议，已方就需要进行充分的证明活动，因此对方当事人并不会因此受到特别的不利益，也不会受到突然袭击；对法院而言，只要有一人作出否认就必须进行证据调查，因此也不会违反职业道德，存在误判的危险。由于判决内容是统一的，基础扎实，所以对整个司法制度的运营也是有利的[21]225-230。所以，基于一次性解决纠纷的理念，衔接机制采用普通共同诉讼模式，行政机关和环保组织各自拥有独立的诉讼实施权，基于共同诉讼的有利及于全体原则，分别判决避免被告重复给付。另外，《环境民事公益诉讼司法解释》第9条规定了，当法院认为原告提起的诉讼请求不足以保护环境公益的可以释明。若将两个二诉讼合并审理，可以通过法官的释明，避免“未涵盖的诉讼请求”的情形发生，尽可能地使两诉的原告提起的诉讼请求能够保护环境公共利益[11]64，以便公益得到最大程度的救济。

（三）实践方面：一次性解决纠纷

人类生活中存在个人主义与利他主义的基本矛盾，人类活动总是会产生外部性问题，国家可以保护社会共同利益为目的，对社会事件进行具体干预，介入公益纠纷的解决也是必然。自从2016年开展生态环境损害赔偿诉讼制度改革试点以来，截至2018年12月，全国法院已受理省级政府提起的生态环境损害赔偿诉讼案件20件，审结8件[22]。2015-2016年，社会组织提起环境民事公益诉讼为93件，检察机关提起环境公益诉讼为12件；2016-2017年，社会组织提起环境民事公益诉讼为57件，检察机关提起环境公益诉讼为791件；2017-2018年，社会组织提起环境公益诉讼案件为65件，检察机关提起环境民事公益诉讼案件为1361件[23]。可见在环境保护方面，环保组织、检察机关更具有丰富的经验，对于案件的争点掌握得更加准确，这样一来，双方当事人可以集中对争议焦点进行攻击防御，加快案件审理的进程，尽可能还原事实本貌，以便一次性解决纠纷，节约诉讼资源，实现诉讼经济。

四、结语

通过对二诉现有的衔接机制进行分析，可知“优先性原则”存在着一些问题。如何科学设置生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接机制问题，需明确生态环境损害赔偿诉讼本质为公益诉讼，基于能一次性解决纠纷、节约诉讼成本等理念，将衔接机制定位为合并审理模式，在信息共享、证据收集方面充分发挥各个主体的优势，利用环保组织、检察机关提起环境公益诉讼的丰富经验，建立行政机关和环保组织、检察机关配合机制，避免现有的衔接机制在学理上的理论冲突，以形成全方位环境公益保护机制。