广西农村土地承包经营纠纷仲裁工作的思考

刘小娇

（广西民族大学，南宁 530023）

2020年2月26 ，正当新型冠状病毒肺炎的紧急防控关键时期，广西河池市罗城仫佬族自治县龙岸镇群众在收割甘蔗过程中因土地纠纷引发冲突事件造成3人死亡、5人受伤的悲剧，广西农村土地承包经营纠纷值得思考。

1 广西农村土地承包经营纠纷仲裁的现状

农村土地承包经营纠纷调解仲裁是广西农村经营工作的主要内容，有利于保持农村土地承包关系稳定、依法保障农民土地承包权益。广西从2006年作为农业部开展农村土地承包经营纠纷仲裁试点工作，特别是2010年《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》颁布实施以后，广西农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设快速发展，多年来广西全区未发生因土地确权与承包经营纠纷引起的重大群体性事件和集体上访事件。

按照《中央农村工作领导小组办公室、农业农村部关于做好整村流转农户承包地风险防范工作的通知》精神和要求，广西今年开展了承包地风险防范专项集中排查。全区农村土地流转特别是整村整组流转矛盾纠纷或权属争议比彻不高经排查，整村（组）流转存在矛盾纠纷或权属争议有64件，占全区村（组）总数的0.02%、整村（组）流转总数的7.3%。各地对此大多能及时调处化解，总体风险可控。根据调研数据分析如下：

2016-2019年广西全区农村土地承包经营纠纷调解仲裁处理及仲裁机构情况表

广西全区发生农村土地承包经营纠纷数量逐年增加，调处仲裁纠纷数量也增加，纠纷数量与调处仲裁纠纷数量呈相对平衡的增长趋势。其中，2017年广西农村土地承包经营纠纷发生量2 902起，相比上一年度剧增，主要是因为全国土地确权全面辅开，农村、农民维权意识提高，导致2017年较2016年增加1 66l起但是2017年仲裁处理结案率达92.97%。

2 广西农村土地承包经营纠纷仲裁的特色

2.1 结合当前农村土地承包经营权确权工作开展纠纷调解仲裁

2018年底基本完成农村土地确权登记颁证工作后，广西继续开展“回头看”，土地确权颁证率达96.55%；全区98个县（市、区）的确权数据已通过农业农村部审核，占8.3%。充分发挥调解仲裁作用，坚持调解仲裁先行，对在承包关系调查过程中发现的各种问题和纠纷，及时调处，妥善化解，确保了土地确权工作顺利推进。2019年底11个县（市、区），涉及确权的县（市、区）11个、乡（镇）1 157个、行政村14 423个、村民小组（发包方）244 500个。根据国土“二调”统计，广西共有耕地面积443万hm2，其中集体所有的二轮延包新地面积222.6万hm2，已经完成确权颁证的耕地面积302.2万hm2。通过今年以来开展土地确权“回头看”，广西农村土地确权登记颁证工作质量得到进一步是升，管理进一步规范，证书发放率稳步提高，基本完成“回头看”工作任务。

2.2 结合农村承包土地经营权流转开展纠纷调解仲裁

广西农村承包土地细碎化丰常严重，“少、小、散”是基本特征，使得农村上地经营权流转的成本相对较高，层次也比较低。大部分都是通过口头约定进行出租和代耕，也没有签订什么合同，这也导致了纠纷比较多。要解决这些纠纷就必须加大调解仲裁力度。目前，广西绝大部分县（市、区）成立了农村土地承包仲裁委员会，仲裁员的队伍不断扩大，调解仲裁水平不断提高。同时，广西己经建立市、县、乡、村四级农村土地流转服务中心332个。结合流转中心建设强化流转合同管理，加强纠纷调解服务，引导和规模农村土地经营权有序流转。

2.3 结合现代特色农业示范区、糖料蔗“双高”基地等园区建设开展调解

新型农业经营主体成为承包土地流转主要力量。广西的专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等新型农业经营主体成为承包土地流转的主要力量。今年以来，全区农业规模经营主体127 508家，比上年底增长5.81%。其中：农业企业60 029家、农民合作社56 693家、家庭农场10 786家、分别比上年底增长4.85%、5.96%、10.5%。各市县结合土地股份合作、农业规模经营和土地经营权抵押贷款等，积极进行确权成果转化应用探索，也取得了较好进展，积累了一定经验。

2.4 结合农村妇女土地承包经营权益保护开展纠纷调解仲裁

由于种种原因，主要是传统观念的影响，农村妇女土地承包权益往往更容易受到侵害。为做好农村妇女土地承包权益维护和纠纷处理问题，广西农业农村厅与自治区妇联加强沟通协调，联合六省，广东四川贵州湖北湖南印发了《关于在农村土地承包经营权确权登记颁证工作中切实维护农村妇女土地权益的通知》，将妇联列入土地确权领导机构，明确将妇联代表纳入农村土地承包仲裁委员会，农村妇女土地权益纠纷的调处工作得到了较好推进。

2019年，广西全面深化农村改革、激发乡村发展活力，不断巩固和完善农村基本经营制度，不断深化农村土地承包管理与改革工作，取得了良好进展。在全区95个涉农县均成立农村土地承包经营仲裁委员会，到2020年底土地确权工作基本结束，当地的仲裁委员会还有必要大量存在？同时结合调研广西农村土地承包经营纠纷发生量与纠纷调处量及仲裁数量比较，仲裁处理数量还是少之又少，既然已经全面建设仲裁机构但是为什么农民没有选择到仲裁机构来解决农村土地承包经营纠纷，是否因为仲裁宣传不够农民还不知道仲裁这个方式解决纠纷，又或者仲裁机构设立在县份未能下沉到乡、屯间，不能进一步真正走进农民的生活，让农民选择仲裁来解决农村土地承包经营纠纷问题。虽然广西农村土地承包经营纠纷仲裁建设工作已基本完成，但仍有一些问题有待解决。如有少量农户因征地、分户或并户、历史遗留土地纠纷等各种原因未得到解决；农村土地经营权流转过程中，规范流转合同签订率仍较低，有的甚至没有签订合同只有口头约定，有的承租方因为经营不普拖欠租金，有的出租农户反悔终止出租约定，风险防范机制有待进一步完善。

3 广西农村土地承包经营纠纷仲裁的困境

3.1 仲裁自身缺点与不足。

一是仲裁机构职责职能不清，在政府部门指导而设立，但不能完全依附政府行政部门，包括仲裁机构设置、仲裁员配置、仲裁过程运行等应该去行政化，仲裁经费应该单独纳入财政预算，去行政化才能独立仲裁、保持仲裁权威性、独立性、公开公平的断案。二是职能匹配人员配足，提高业务素质，无论身份如何，只要有相关法律知识或熟悉农村农民实际情况均可但任仲裁委员会。三是仲裁裁决不足的缺陷，仲裁委员会应与当地法院协调办公，种裁裁决执行遇到困难时由法院作为后盾来托底保证执行。四是有效的监督机制下才能阳光运行，仲裁机构要制定相关监督机制，监督渠道、仲裁员职责、仲裁机构违规违法等监督管理。

3.2 农地仲裁未能成为解决农地纠纷的主力，究其原因为不完善法律法规的所致。

由于土地承包承包经营纠纷面广，案件类型多、历史遗留问题多、纠纷成因复杂，如果没有体系完备的法律法规并且及时修订更新是难以实现纠纷解决的。《农村土地承包经营调解仲裁法》是专门针对农村土地承包经营纠纷仲裁设立的，是一部程序法，国家未及时出台相关配套实施的实体性法律法规，使得基层难以操作或者操作不当，同时农村土地改革进行中，国家出台很多土地相关政策，政策的落实需要法律明文规定，继续修改物权法、土地管理法、调解仲裁法等相关法律，而且各种法律之间相互引证形成一个相互协调的法律体系。同时农时农民对农地仲裁的知晓度很低，笔者建议可以依托基层党组织，让政策、法律、法规下基层，做到让仲裁进寻常百姓家。

3.3 仲裁实践中很难推进问题，进一步改善仲裁与其他纠纷解决方式的衔接。

根据前面分析仲裁与其他纠纷解决方式相比优势突出。我们仲裁员在实践工作中，先导向性指导当事人优先选择调解，省时省力，程序简单；如果未能调解顺势进入仲裁，在裁决过程邀请法院工作人员参与裁决及法律法规研究，如果仲裁成功后，法院知情可以帮助执行，如果未能仲裁成功，顺势进入诉讼阶段，之前仲裁中法院参与过程，案件诉讼也清楚案情，三种方式环环相扣，构成一个完善的流程体系，更好的为广大人民群众服务，为民解忧，真正解决农村农民之间的纠纷。

4 广西农村土地承包经营仲裁的对策建议

4.1 理清职能职责，构建高素质专业化队伍

2019-2020年广西机构改革之年，在这轮机构改革中要找准定位，职能划分要精准，机构改革前农经站为农业农村的直属参照公务员法管理的事业单位，承担行政执法职能，负责农村土地承包经营纠纷仲裁业务事项。改革中自治区层面能否与全区各市县做到统一上下对应，机构设置、机构名称、机构职能等统一，上下对应，职能匹配，方便业务开展，整齐规划统一步调。

在人员配备方面，人力资源整合。县级仲裁人员尽可能由当地编制部门定编定岗，做好“三定”，落实人员负责仲裁事务。乡镇仲裁人员目前可能无法定编定岗，将乡镇司法所、乡镇法院、乡镇妇委会、乡镇农业服务中心、农机站、计生办、财政所、农经服务站等七所八站联合，融合乡镇人民调解委员与乡镇仲裁委员会的职能，人员共同服务两个机构，业务融合、人员调配使用。村屯一级充分发挥村委员会力量、基层党组织力量，村长、村支书等关键人员充当调解员，或者在本村屯中比较有威望的族长、知识渊博的学者作为乡村屯调解主力。农业农村主管部门在仲裁员培训中，有重点的计划培训乡村调解员，丰富业务知识固定仲裁流程及仲裁原则、仲裁员职责等仲裁队伍建设质量。利用司法所、乡村法庭、法院等场所综合利用为仲裁场所。

在提升业务素质，加大对基层仲裁人员的培训力度，可在培训中增设仲裁模拟庭来呈现仲裁的全过程，培训结束后通过测试的学员可以发结业证。可否出台仲裁员资格考试，取得执业资格的人员才能从事仲裁委员工作，提高准入条件，提升仲裁员执业资格和职业素质。素质建设是一项长期工程，根据形势发展需要，每年从高校招录选调生或通过公务员考试录用法律专业工作人员充实到一线，提高仲裁队伍的整体素质，更好地适应新时期办案需求。

4.2 落实部门联动，完善种裁机构的运行机制

一是落实部门联动协商机制。党委、政府要下文明确落实县仲裁部门联动协商规定，明确哪些部门的联动，如何协商等细则。建议从省级政府层面先落实，省内各市县参照省级模式推广应用，模式结合实际落实部门联动协商机制。，明确责任人，保证部门绝对联动，特别是法院部门的联动，法律指导和执行支持。对于案情复杂、涉及当事人多、运行法律知识面广等仲裁难案、疑案，务必与法院联动协商解决。裁决生效后，仲裁的执行需要法院的鼎力支持，执行难中寻求司法救济。二是搭建案件仲裁会商制度。能够在仲裁流程中有需要的仲裁案件中曾加仲裁会商环节，受理的仲裁案件疑点多、难度大、问题突出的、涉及法律法规多等问题，在仲裁中增加仲裁会商，由当地公安部门、法院等相关部门参与仲裁会商，共同研判案件的难题，在仲裁裁决中达成共同的意见，保障仲裁裁决的全面性、正确性、不偏离法律制度、不偏离事实根据，能让当事人信服。侧面维护仲裁裁决的权威性，公平性、公正性，避免案情突发事件，给公安部门、法院部门缓冲案情事件。三是强化仲裁的裁决效力。联动部门要支持仲裁的裁决，在案件裁决后如果当事人去诉讼的，法院工作人员应该尽量劝说当事人服从仲裁裁决，从法律层面上说明裁决的合理合规性，甚至有时可以劝说诉讼的结果会一致性，尽可能劝说当事人信服仲裁，节约司法资源，维持仲裁裁决。在裁决裁决生效后联动部门要积极配合裁决的执行，对于执行难的，公安、法院执行局积极维护裁决的执行，保障裁决的顺利执行。

4.3 构建机构网络，完善解快短平快效应

构建和完善各级农村土地承包经营纠纷调解中裁机构，是社会治安综合治理考研重要指标之一，也是我区调解仲裁工作的一个短板，各地要充分发挥农村土地承包经营纠纷仲裁工作职能，因势利导，解决好确权过程中出现的纠纷矛盾，为全区农村土地承包经营权确权登记项证工作顺利开展保驾护航，尤其是要做好应急顶案机制处理工作。如果农村土地承包经营纠纷的双方当事人均为村电农民，特别是涉及纠纷利益面积大、历史遗留问题多、当地乡风民俗恶劣的纠纷地，事前预防，事中跟踪，事后监督的保障体系，及时将纠纷化解在源头，化繁为简，平息事态，防止出现农村土地纠纷人员死伤案件，维护社会稳定。搭建仲裁宣传平台。一是加大仲裁宣教力度。利用手机短信、微信群、新闻媒体等多种手段向广大农民群众和仲裁员及时传达中央，切实提高农村居民农村土地纠纷仲裁知识知晓率，提高群众农村仲裁纠纷的意识。二是搭建仲裁宣传平台、网络监督平台，可展示仲裁的全过程给监督者观看，保证仲裁的公平公正公开。同时宣传印制件裁工作流程及工作手册，让农民能了解仲裁并信任仲裁，从而选择仲裁。