新时代乡村治理转型的逻辑及其呈现模式——以新化村、花岩村、海坪村为例

李小艺，杜明高

(1.华东师范大学 政治学系，上海 200241；2.六盘水市“三变”改革指导中心，贵州 六盘水 553539)

一、文献回顾与问题的提出

传统乡村社会由官绅共同治理，传统国家权力在乡村确立了两大基层组织体系，即保甲和里甲，保甲用于维持治安，里甲则在于征税和摊派徭役[1-2]。尽管不同历史时期，官方的组织名称有所不同，但始终保持了“国家”的在场，士绅家族作为另一重要主体，与“官”构成了乡村治理的双轨。且官僚和乡绅之间主要依靠伦理进行自治，即所谓的“礼治”，传统乡村治理以合乎社会公认的行为规范为准则，合于礼就是要做对的行为，重在强调传统[3]。在这样一种“超稳定”[4]的治理结构下，传统乡村社会始终维持着基本的稳定与和谐[5]。但清末民初以后，国家的不断渗透以及民间权威的异化加剧了对村庄的盘剥，乡村治理呈现典型的“经纪模式”[6]，传统村落秩序受到冲击。

中华人民共和国成立后，国家对乡村进行了重组，人民公社制度的确立根除了传统社会的经纪体制，传统意义上的农村治理格局不复存在。国家政权建设下的乡村治理主要依靠政治推动，以服务于国家工业和城市发展为目的。人民公社的基本特征是“一大二公”“政社合一”的管理体制，有学者从学理上将这一时期的村治界定为全能主义和总体性社会。全能主义是指基于政治权力和政治体制而形成的国家与乡村关系，国家按照政治的逻辑组织乡村，乡村资源以行政命令的方式被整合进相应的组织体系，农民的生产生活由国家统一安排。而总体性社会则从结构变迁的角度，强调人民公社体制下社会结构改造的实质是抑制分化，整个社会趋于高度集中，便于国家动员和组织，但最终造成结构的僵硬和凝滞[7]。总之，这一时期，乡村的治理是在政治逻辑下，按照人民公社的组织模式进行，因与传统村落的伦理规则等不相容，其发展陷入困境[8]。

改革开放以来，以家庭联产承包责任制的制度创新推动了农村新一轮改革，直接导致人民公社体制的瓦解。先是取消人民公社，改设乡镇政府，负责基层行政事务，然后在村庄内部实行以村委会为主体的村民自治，由此确立起“乡政村治”[9]的治理模式。这种模式与农村的经济体制和生产力发展基本适应，一直延续至今[10]。加之税费改革以后，乡镇政府行为逻辑从以往依靠向下汲取税收转向依靠上级转移支付，导致基层政府与农民关系疏远，造成乡镇政权的悬浮，乡村出现衰落[11]。很多学者开始反思“乡政村治”模式，并提出了许多新的解释模式，例如，复合治理[12]、服务型共同体[13]、村社协同[14]等。不难看出，如何实现“共治”已成为学界共识，试图突破“乡政村治”模式下治理的碎片化等问题。

接续已有研究，本研究主要从“共建共治共享”的视角切入，探讨新时代乡村治理转型的逻辑及呈现模式。党的十九大报告提出了两个关键战略：一是实施乡村振兴，加快推进农业农村现代化；二是创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局。新时代乡村需要突破传统村治模式的结构限制，实现治理转型。因此，文章讨论的重点为：一是区别于“乡政村治”，新时代乡村治理转型的逻辑是什么，它如何突破乡政村治的结构限制；二是在共建共治共享逻辑驱动下，乡村治理呈现出何种模式，其特征是什么。本研究以2019年笔者对贵州三村的调研为案例进行分析。之所以选择其作为研究对象，原因在于三村的治理实践大致上代表了当前乡村治理的三种典型形态，对这3个村的实践进行对比分析，有助于我们审视乡村治理转型的方向与乡村发展的前景。

二、共建共治共享：新时代乡村治理转型的逻辑

党的十九大报告提出要建构全民共建共治共享的社会治理格局，成为新时代社会治理创新的格局导向，这是本研究将这一议题引入乡村社会的理论依据，试图建构乡村共建共治共享的三维度理论框架，“共建”“共治”“共享”代表着三个不同的圈，三个圈意味着新时代村治转型的三个要素，其划分的依据是由乡村治理的特征决定，如图1所示。“共建”强调村治转型所依托的治理资源，其目的是预防资源的流失，避免资源流通通道的阻滞带来的乡村衰败；“共治”确立了村治的主体资格和权责关系，其根本的架构为“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”；“共享”则保障了这种治理的有效性与合法性，目标是实现多元主体更为广泛的、公平的利益联结。“共建共治共享”三者的关系可以概括为，治理资源的共建为共治共享提供了力量源泉，共治是资源共建的有效载体和组织形式，共享是共建共治的目标方向和价值追求，体现的是高效、协调、可持续的治理绩效。作为一种理想类型，“共建共治共享”的村治逻辑，一定程度上突破了“乡政村治”的结构限制，三要素的相互配合和内在一致性，概括了当前中国村治模式长期而稳定的特征。

图1 乡村共建共治共享的理论框架

(一)资源共建是基础要素和逻辑起点

治理资源是乡村善治的基础，也是具体行动的逻辑起点。当前乡村资源呈现两个特点，一是“小、散、乱”的分布格局[15]，难以形成的规模效应，由于分散的人口居住格局居，政府公共服务的投入成本相对较高；二是乡村整体的封闭状态，使得村庄内外部资源之间衔接困难，导致村庄外部资源进不来，内部资源出不去，无法形成城乡之间的一体化发展。因此，以激活农村闲散资源，积极通过易地扶贫搬迁等方式聚合资源，形成规模效应，降低治理成本，这是新时代乡村治理转型的逻辑起点。但须警惕的是，地方社会踊跃出现的各种示范点建设，没有起到以点带面的作用，乡村仍然因缺乏必要的治理资源而显得绩效不足，并且这种示范点只会导致农村差距的进一步拉大，激发更多矛盾。

本研究中的治理资源主要是指存在于村庄内部的资源以及外部导入村庄的资源两种类型。村治变迁有两个非常重要的维度，即现代性和乡土性知识，现代性意味着村庄外部的物质和知识(资源)对于村庄的作用，而乡土性知识是内生于村庄内部的“传统”(资源)，两者的互动对村治的权威和秩序产生了重要影响[16]。此外，对“资源”的界定变得越来越广泛，我们不仅要动员狭义上的物资资源、资金资源、人员资源，还需动员网络资源和关系资源、意识形态和文化价值等抽象资源[17]。乡村治理中的两种资源类型大致上也包括了这些资源要素，资源共建是乡村内外部资源要素的全方位整合过程，工商资本等外部资源下乡要尽量避免硬着陆，必须充分调动地方性知识，实现内外部资源共建的稳定性和可持续性。

(二)联动共治是关键要素和连接中介

伴随资源共建而来的是多元主体的联动共治，这种联动共治最初体现为“官民共治”[18]，但在“乡政村治”模式下村庄内部主体间关系呈弱关联，尤其是后税费时代以来，由于人口的外流导致村庄内部人员的交往变得极为松散，村庄与乡镇政权间的互动亦是如此，这是国家权力从村庄退出以后的整个村治图景。新时代以来，在项目制背景下，尤其是精准扶贫、乡村振兴战略的推动下，多元主体的联动共治成为重塑村庄治理格局的契机，乡镇党委、政府、公司、农民等主体共同推动乡村治理从简单的分治互动向联动共治转变，这是新时代乡村治理转型的重要命题。

理想的联动共治类型至少有三个要点。其一，共治主体的多样性，资源共建决定了共治主体的多元化，不同主体的资源和知识实现互联互通，加快推进农村治理体系和治理能力的现代化；其二，共治平台的搭建，目前乡村共治平台大概有村集体经济组织、合作社、村集体企业等，这些平台是当前乡村组织资源和联动共治关键；其三，共治方式的耦合，由于多元主体的存在，客观上形成乡村治理的多元行动者网络，但彼此的立场和行动逻辑不同，因此，方式的耦合至关重要。实践中乡村是一个复杂的治理场域，充满不确定性因素，能否充分尊重农民的主体意愿也是联动共治成功的关键。我们经常看到的共治创新事实上名不副实，在基层政府和市场的共谋中趋于消解，农民始终处于一种“被共治”的局面。

(三)利益共享是目标要素和价值导向

资源共建、联动共治、利益共享三者构成了乡村治理转型的完整链条，利益共享被视为这一链条的最后一环，也是最重要一环。新时代乡村治理转型必然涉及利益重新分配，有必要对利益共享这个问题展开讨论。利益联结是新时代村庄再造的关键，随着村治主体的变迁，及随之而来的现代性规则的建构，客观上对利益的重新分配提出了要求。当前乡村普遍形成公司+合作社/村集体+农户的利益联结形式，农户的利益联结大致上围绕土地收益、务工收益等进行，但目前的这种利益联结还不稳定，易流于形式。很多学者已经开始注意到在资本下乡以及土地流转过程中农户利益被侵犯的事实，农民的生存空间被不断挤压而不得不依附于资本，农民被迫上楼[19]。这提醒我们，不能在乡村共建共治的改造中忽略最为重要的共享要素，只有妥善解决农民最为关心的利益问题才是乡村治理转型的题中之义。核心逻辑是，资源共建是乡村治理转型的基础要素，但这只是起点，它需要相应的主体和平台来运转，以此发挥乡村资源的最大效率，减少治理成本，这并不能够确保共享是否达成，因此，建立和完善相关的利益联结制度，合理分配资源就成为乡村治理转型的关键。总体而言，共建共治共享是在国家战略转型的高度上提出来的，通过基层党组织、政府、市场与农民的多元合作，不断推进乡村治理体系和治理能力的现代化建设。

三、新时代乡村治理转型的三个案例及其呈现模式

本研究根据共建共治共享的逻辑，将新时代乡村治理转型的呈现模式，按照主要推动主体及相互关系、资源结构及共建机制、共享和利益联结机制等界定为三种类型，即松散联结型治理模式、嵌入混合型治理模式、紧密共生型治理模式。

松散联结型治理模式是指，以政府为主要甚至唯一推动者，以行政手段来配置各种治理资源，村庄内部的资源结构相对单一和封闭，长期依靠政府资源输送导致无法形成共治联动的治理格局，村庄内部治理呈现松散性。嵌入混合型治理模式是指，以政府和市场为主要推动者，以行政机制和市场机制来配置各种治理资源，村庄被嵌入到城市内部，体现为一种混合治理结构。紧密共生型治理模式是指，以政府、市场和乡土社会为主要推动者，以行政机制、市场机制和社会机制来配置村庄治理资源，建构起多元主体和资源的一体化支持结构，村庄内外部形成了紧密的利益共享机制。

可见，三种治理模式具有在治理资源、治理主体、治理机制及共享机制方面都有显著差异，那么，在各地乡村社会的转型实践中如何区分三种模式呢？理想型的村治模式又该如何选择呢？2019年笔者考察了3个村(新化村、花岩村、海坪村)的治理实践，分别呈现出以上三种模式的治理景象。

(一)新化村：松散联结型治理

以新化村为代表的“松散联结型”治理，其特征是，在压力型体制下基层政府应急式推行各种项目，试图将村庄内部分散的、单一的资源进行聚合，形成政府、市场、农民之间的“合作共治”关系。但是，在政府资源单方面的输送下，村庄没有改变传统小农户自主性经营模式，没有能够激活广泛合作。同时，村庄内部也没有形成完善的利益联结机制，仅靠政府强制推动来维持，无法形成可持续性。质言之，这是一种被动的、应付式的调整，由于市场和乡土资源的双重弱势，导致村庄共建共治共享的治理格局有形无实。

新化村距离黔南W县县城有近60公里，地处山区，所辖范围11平方公里，全村共有耕地226.67公顷，其中田133.33公顷，土93.33公顷。全村有21个村民组，人口达到了4912人，属于非常贫困类型，2013年建档立卡的贫困户280户1115人。为了响应国家扶贫工作和乡村振兴的战略，新化村根据基层政府的安排部署，开始成立合作社引导农民进行资源聚合，组织农民进行生产。新化村的主要工作首先是将驻村工作队和村支两委的人员进行了整合，分成6个小组35个网格开展入户调查，对全村1273户的情况有了详细地了解，从调查情况看，全村农户几乎都是传统农业生产户，大部分家庭年收入在5000元以下。其次，新化村引进外部市场资源和政府项目，成立了村级专业合作社，试图搞产业扶贫，以此推动村庄资源的内生整合。高笋种植项目是新化村的主打产业，通过引进资金40万元分给村内6个组进行运作，目前解决就业 100人；此外还引进30万元资金用于投资烤烟种植，解决60余户贫困户就业；2018年以后又先后推动了一些项目的实施，合作社为村庄内的每一户贫困户办理了5万元的“特惠贷”，按照保底分红+务工收益+土地流转费的利益联结方式分配农户收益。以上大概就是新化村这一类村庄在当前的普遍做法，主要通过国家动员来实现农村的产业化和集体化。

问题在于，新化村在产业扶贫和乡村振兴过程中，虽然成立了村级合作社，尽可能动员农民，但在具体的合作形式上却极为松散，专业化程度不够，市场极不稳定。村委会强制规定了种植烤烟、高笋等作物，但是具体的合作机制没有形成，产出效率及利润难以保障，农户的收益也很难兑现。大部分农户并没有入股合作社，少量大户还主要依靠政府“救济”。而且，合作社本身缺乏组织动员和生产经营的能力，存在套取国家补贴的现象，成为名副其实的空壳社。就农户而言，其本身也有发展的需求，从生存理性到发展理性是当前农民理性扩张的重要表征，当无法满足需求时，大部分人就会选择流出村庄，而留在村庄内部的人大多属于贫困户或者老年人，他们的带动能力有限。

从上述分析来看，内生资源缺乏和主体的联动共治并未形成是新化村动员的最大困境，当村庄内生动力较强时，很容易形成村庄内外部资源的共建效果，基层政府也会极力打造各种示范工程，对农户形成激励。因此，资源的内生性是第一位的，有了资源就会有平台，有了平台就能够聚合力量，实现共治共享。另一方面，村庄内部出现的投机心理也是导致治理困境的重要原因，许多农户认为，即使生产经营中赚不到钱，但是能够得到国家的补贴，那也是赚的，这进一步导致合作的形式化和松散化。

(二)花岩村：嵌入混合型治理

以花岩村为代表的“嵌入混合型”治理是在政府和市场共同主导下，村庄逐步嵌入到城市当中，由此形成了城乡之间复杂的治理格局。这种嵌入有两种方式，一种是整村嵌入，被完全被纳入到城市的规划之中，成为城市建设的一部分，其治理方式也完全转向了城市治理的模式；另一种是部分嵌入，形成了“半城半乡”的治理格局[20]。通常，这种嵌入到城市的村庄都属于城郊农村或者城乡结合部，在政府政绩与市场需要的驱动下，其发展很容易被城市所同化而失去乡土特质，村庄的这种嵌入性发展成为乡村治理转型的一种典型形态。

在T县政府的规划下，花岩村成为T县新城建设的主体部分，整村过半土地被纳入到城市建设的范围。“半城半乡”是花岩村的典型特征，政府对原有村委会重新进行了调整，被纳入新城建设的部分成立了居委会，花岩村最终形成了村、居并存的混合治理格局。村委会下辖5个村民组，管理2000人左右，而居委会则划分为7个小区，融入了众多外来人口。花岩村还成立了联合党支部，一套班子，两种机制，共同治理。在未开发之前，花岩村和大多数其他农村的治理并没有太大不同，人口流失和资源荒废是常态。在T县政绩驱动下，村庄迎来了共建共治的机遇，其策略是通过征地拆迁形式，将连接县城的部分平整土地纳入到政府规划用地，并引进大量企业等市场主体共同进驻开发。政府和市场双双推动了花岩村的重建，农民则根据自己的土地和房屋得到了相应的补偿，被征地农民大多数被吸收到了新开工的项目当中，目前开工项目有城区防洪治理及绿化工程、LED产业项目、花岩都市工业园、食品加工等三十多个项目，带动了一大批人就业。失地农民也逐步完成市民化转型，成为嵌入到城市社区的新市民，被完全纳入到了城市治理当中，从以往村委会为主的自治转向了由小区物业、政府、居委会、业委会、企业共治的城市社区网络。

花岩村并未完全城市化，剩余部分由政府和市场推动土地流转和产业发展，成立专业合作社进行资源整合，并通过与周边村庄的联合，打造了一条精品水果产业带，动员农户种植精品水果，如枇杷、樱桃、柚子等66.67公顷，预计2020年产各类鲜果1000吨以上，产值5000万元以上。此外还发动农户生产食用菌产业，通过“龙头企业+合作社+农户”的发展模式，积极带动和提高农户的自主生产能力。

由于有稳定市场和政府支持，花岩村基本完成了治理转型，从单一的、封闭的、原子化的治理形态转向多元的、开放的治理格局。但花岩村的治理是一种嵌入到城市的混合治理，随着城市化的进一步扩张，村庄的乡土特质会逐渐被城市模式所同化，而失去乡土本质。嵌入混合型治理属于典型的城郊农村的发展模式，这类型的村庄因区位而“获得”嵌入城市发展的机遇，与城市形成共建共治共享社会治理格局，但因为村庄的限制，最终形成了村居并存的混合治理格局[21]。

(三)海坪村：紧密共生型治理

以海坪村为代表的“紧密共生型”治理模式，与上述两种情况不同，是当前较理想的一种村治模式。它在两个方面实现了协同共生：一是城乡之间的紧密共生，乡村因地制宜，不断挖掘乡土社会资源，打造地方特色，吸引城市的资源，实现城乡一体化治理；二是多元主体的紧密共生，在党的协调下，政府通过各种项目进行支持，不断激活农民自组织治理，加上市场主体的进入，形成了内外主体有机联结。

海坪村位于黔西S县，距离县城大概25公里，与镇政府相距7公里，总面积有18平方公里，村内辖5个村民组，可耕地面积有714.40公顷，林地有近1333.33公顷，全村人口700多户总共3000余人，贫困人口有450户左右。海坪村是一个多民族聚居的村落，彝族大概占了村庄人口总数的70.00%，主要以种养殖业为主，例如玉米、土豆、猪、牛、羊为主。可以说，在海坪村转型之前，村庄资源与人口比较分散，空心化和老龄化比较严重。但村庄内部的资源存量大且丰富，尤其是民族文化资源是海坪村转型的最大优势，海坪村充分利用了这个优势，迎来了首次变革。海坪村的主要策略是：

一是政府通过易地扶贫搬迁及合村并居的方式，将周边多个彝族村的贫困户聚集到一起，实现景区建设、彝族文化保护、旅游产品开发、精准扶贫等有机结合，实现了村庄的再造和治理模式。政府首先通过空间整合将资源聚合起来，激活村庄内生发展动力，促成资源共建。在此基础上，市县两级政府联动，对海坪村产业结构进行了调整，充分利用彝族文化优势，打造出了一个新的文化产业型旅游度假村。2016年率先建成了该项目一期工程，100多户近23万平方米土地及其设施项目完成。2017年至今旅游人数超过200万人次，收入达到了12亿，预计村集体可分红150万元。2019年海坪村继续扩大规模，引进了更多市场主体，包括旅投公司、扶投公司及农林公司等，带动农户自主经营和自主创业，实现土地规模化种植、网格化管理，不断壮大村集体经济。

二是通过“三变”模式，即按照“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的形式，因地制宜，拓展乡村发展的新思路。“三变”主要采取人和物的股份化运作，一方面，物的股份化，即村寨田土山林及房屋等静态资源的股份化，实现了村寨中每一栋房屋都兼具居住、旅游度假和实体经营等功能；另一方面，人的股份化，海坪村几乎人人入股，个人以闲散资金、劳动力等方式入股，实现自身价值的最大化。通过人和物的股份化结合，农户、公司和村集体都是责任主体和利益主体，相互之间形成了紧密共生的利益关系。此外，政府也大力支持村集体的不断壮大，将财政专项扶贫资金变成项目资产量化入股到每一户农民，由管委会统一管理，所获得经营收益按照股份比设置进行分成，管委会占3成，农户占7成。最终实现了政府、企业、村集体与农户的多赢格局。

海坪村的这种模式成功实现了乡村治理的转型，将分散的农户和资源进行整合，尤其是将彝族文化资源以空间重组的方式完成了产业化转型，通过易地扶贫搬迁以及党建联合实现了联村发展，解决了村庄的弱关联和碎片化治理问题。通过“三变”改革实现了乡村资源效益最大化，以政府、市场等主体的介入，盘活了村庄资源，在乡村形成了一个多元主体紧密共生的治理格局。有学者在学理上将这种形态的乡村称之为“后生产主义乡村”[22]，或者“田园综合体”[23]，以此区别于传统农村和城市化农村两种类型，成为乡村共建共治共享的理想模式。

四、总结与讨论

本研究建构了乡村共建共治共享的理论框架，这既是乡村治理转型的逻辑，也是乡村善治的目标。步入新时代的乡村治理，关键在如何处理共建共治共享三者之间的关系，本研究从资源共建、联动共治、利益共享三个层面展开。其中，资源共建是乡村治理转型的基础和起点，多元主体的联动共治是资源共建能够顺利实现的保障，而利益共享则是决定前两者是否具有合法性的根本。三者须完成较大程度融合，才能实现乡村治理的现代转型。贵州三村的治理实践在共建共治共享逻辑的驱动下，呈现出了三种不同形态，即松散联结型、嵌入混合型和紧密共生型。但三种治理形态中只有紧密共生型满足了我们对乡村的期待，它既保留了乡土特色，又形成了城乡之间的联动共治，符合新时代以来国家对乡村发展的定位。

紧密共生型乡村治理格局的形成有其理论和现实价值：一是有利于解决长期以来“乡政村治”体制下乡村与基层政权的分治互动格局，强化政府对于乡村的积极引导和调控，鼓励外部市场主体进入乡村，挖掘地方乡土资源的市场潜力，村庄内部治理主体要主动寻求与外部社会的接触和联系，增强村庄应对社会冲击的能力和自我管理、自我服务能力。二是有利于消除城乡二元结构下的经济社会问题，扭转乡村颓势，形成城乡一体化发展格局。后税费时代以来的乡村人口流失、资源沉睡、空巢家庭和留守儿童等问题，随着乡村重建将得到改善。三是在转型过程中，乡土社会特质得以保留，形成了一种差异化共建共治的乡村发展格局。

如上所述，共建共治共享的乡村发展理念已成为国家顶层设计和地方社会的共识，但作为理论演绎的共建共治共享要如何落实到乡村社会，顺利完成治理转型，仍然受到诸多条件的限制。当前乡村治理转型需要从松散联结型向紧密共生型转变，这种转变涉及到城与乡之间的互动，在不丢失乡土特色的情况下实现城乡的融合发展。因此，需要进一步讨论的是，如何有策略地实现乡村治理转型。从现实经验来看，空间结构的重塑、治权主体及关系网络的再造将是未来村庄治理研究的重点。