中国国家碳市场信息公开：实践迷失与制度塑造

摘要：我国各试点碳市场管理规定普遍将“公开”作为一项基本原则。规制碳市场法律风险，欧盟碳市场信息公开制度在实质内容公开、利益平衡方面作了有益尝试，但其在公开主体、公开责任方面存有不足。我国各试点碳市场信息公开制度的具体构造存在差异，普遍存在信息公开义务主体比较单一、公开范围过于保守、公开责任不太合理的问题。问题的根源在于信息公开制度设计理念未能摆脱环境行政管制理念的束缚，且缺乏本土立法经验，实践中存在多重顾虑。未来我国国家碳市场立法应以合作规制理念为指导，把信息公开制度作为一项核心制度，在平衡性、协调性原则下，从实体和程序两个方面设置该制度。

关键词：碳市场;信息公开制度;合作规制;碳排放权交易管理条例

一、问题提出：一个待革新的法律制度

2011年10月，国家发展改革委员会发布“两省五市”试点碳市场建设通知，把北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳纳入试点，2013年起各试点陆续启动交易。原国家碳市场主管部门出台的部门规章《碳排放权交易管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）和各试点制定的碳市场管理规定为试点阶段碳市场建设提供了基本的法律遵循。从这些规范性文件的内容来看，除上海试点外，其他试点立法均把“公开”作为一项基本原则。其中，北京、天津、重庆、深圳的规定同上述部门规章的规定基本一致，都要求“碳排放权交易遵循公开原则”;湖北、广东则分别要求“碳排放权交易及其管理遵循公开原则”、“碳排放管理遵循公开原则”。在该原则的统御下，部分试点立法初步确立了碳市场信息公开制度，由碳市场主管部门和交易机构分别负责碳市场管理信息或交易信息的公开。

但是，这一制度设计过于简单化，未能很好地回应实践需求，实施效果不甚理想。碳市场信息公开主体只限于碳市场主管部门和交易机构二元主体，而实际掌握着核查信息的碳核查机构、拥有碳排放信息、碳监测信息的控排企业等其他碳市场主体却未被纳入信息公开主体范围，有悖参与型行政①、环境治理主体多元化的趋势;碳市场信息公开范围也局限于一些“无关痛痒”的形式信息，而一些触及信息占有者或拥有者权利和利益的实质信息却被一概剔除，如控排企业的实际碳排放量、配额分配的具体数量等信息都不透明，难以切实保障公众的环境知情权、参与权、表达权和监督权;碳市场信息公开被定位于公开主体的一种权力（利），而信息公开主体的义务、责任却不够明确，违背了“权义责相统一”的基本法理。执法实践中，个别试点甚至出现了碳市场主管部门同控排企业因信息沟通不畅而企业拒绝履约的现象。② 如何拓展碳市场信息公开的主体范围，如何划定各主体间信息公开的权力（利）、义务和责任是碳市场信息公开立法面临的重要课题。对此，本文主要讨论我国现行碳市场信息公开制度的构造存在哪些问题，问题的症结和根源出在哪里以及正在推进的国家碳排放权交易管理立法对该制度应作何回应。

二、域外制度考察：欧盟碳市场信息公开的立法实践与评析

规制碳市场法律风险，欧盟碳市场信息公开制度在实质内容公开、利益平衡方面作了有益尝试，但其在公开主体、公开责任方面存有不足。

（一）欧盟碳市场信息公开立法实践

欧盟碳市场启动之初和发展过程中，曾发生了系列法律风险事件，诸如增值税骗税、网络钓鱼、配额盗窃等。这些风险事件的出现扰乱了正常的市场交易、监管秩序，直接或者间接影响了碳市场投资者的信心和减损了碳减排的实际效果③。规制碳市场法律风险，欧盟将信息公开作为一项关键性制度。该制度具有“晴雨表”的功能：一来可以规范欧盟碳市场信息提供者的行为，确保其所提供信息或数据的客观、真实、可靠，增强碳市场透明度，促进碳市场参与主体作出理性决策;二来可以识别、认定碳市场主体的市场行为合法与否，为制裁违法犯罪行为提供法律依据;三来有助于保障公众的知情权、参与权和表达权，实现有效的社会监督。

欧盟这一制度的形成具有国际、区域层面的历史渊源。从国际社会层面看，该制度受到1992年的《联合国气候变化框架公约》和1997年的《京都议定书》的重要影响。前者要求缔约方提供、定期更新和公布国家履约信息通报，后者提出应公开气体源的排放、各种汇的去除和相应措施;为确保公开的温室气体排放信息和数据的准确性、可靠性，2007年的《巴厘岛路线图》进一步明确了“可监测、可报告、可核查”的MRV体系要求。④ 从区域层面看，该制度可追溯到1990年欧共体时期的《关于自由获取环境信息的90/313指令》，该指令最先把环境信息的知情权作为一项独立的权利予以报告，成员国可以主动发布环境状况的信息，也可以根据申请者的请求提供职责范围内的环境信息⑤。受1992年《里约宣言》原则10对公众知情权倡导的影响，联合国欧洲经济委员会起草的《公众在环境领域获得信息、参与决策和诉诸司法的公约》（简称“奥胡斯公约”）于1998年6月在丹麦奥胡斯通过，该公约旨在为联合国欧洲经济委员会所辖国家设立公众获取环境信息的标准;为贯彻奥胡斯公约，欧盟在2003年1月颁布了《关于公众获取环境信息和废止90/313指令的2003/4指令》，该指令共24个条文，正文规定了立法目的、环境信息、请求获取环境信息、公开例外规定等内容，这些内容被要求转化为成员国的内国法。上述文件对欧盟碳市场信息公开立法产生了积极影响。例如，第2003/87/EC号指令为欧盟碳市场启动提供了法律依据，欧盟理事会和欧洲议会先后通过的Directive 2004/156/EC、Directive2006/123/EC、Directive 2007/589/EC以及歐盟委员会颁布的EU600/2012（MRG2012）规范了碳市场主体的监测、报告、核查行为，确保了监测系统、报告数据的透明度、准确性和温室气体核算的规范化，也为碳市场MRV工作的开展提供了基本遵循。其中，部分指令把碳市场信息公开作一项核心制度，设有专门的条款明确了碳市场信息公开的内容。主要体现在：

1. 碳市场信息公开范围的二元结构。在欧盟，碳市场信息公开的边界或要求集中在以下两个方面：

其一，碳市场信息的法定公开。被纳入法定信息公开范围的碳市场信息，有关主体要依据指令规定进行公开。欧盟第2003/87/EC号指令第9条第1款、第15条a、第17条分别对“考虑公众评论”、“信息披露”、“信息获取”进行了规定。其中，第9条第1款规定，成员国发展国家分配计划要建立在客观、透明标准上，并适当考虑公众的评论，即成员国制定国家分配计划要向公众公开征求意见。例如，在英国诉欧盟委员会一案中，国家分配计划要在制定过程中且向欧盟委员会通报前、欧盟委员会批准计划后且国家作出分配决定前各进行一轮公众咨询，即所谓的“双重的公众咨询体系”。⑥ 第15条a规定：“成员国和欧盟委员会应保证所有与配额分配有关的决议和报告以及排放监测、报告和核查信息在第一时间内披露以保障信息获取的非歧视性”。这里的报告须由法定独立的机构负责审核和对外公开。⑦ 第17条规定：“按照指令2003/4/EC，关于配额分配的决定、成员国参与项目活动的信息或成员国授权私有和公有实体参与项目活动的信息、温室气体排放许可要求的排放报告和权力机构所持有的信息都应向公众公开”。⑧ 该条规定进一步拓宽了公众行使知情权的信息范围。综合来看，欧盟碳市场信息的法定公开范围大致包括以下事项：（1）成员国的国家分配计划;（2）有关配额分配的决议和报告;（3）碳监测、碳排放报告和碳核查等MRV信息;（4）成员国参与项目活动的信息或成员国授权私有和公有实体参与项目活动的信息;（5）权力机构所持有的信息。此外，欧盟会定期向社会发布碳市场实施情况的年度报告或者研究报告，国家级认证机构（NAB）会定期公开或更新有关认证活动所获信息⑨，部分研究机构也会发布EU ETS报告来促进市场的信息公开和透明。

其二，碳市场信息公开的例外情形。碳市场信息透明性和保密性是一个棘手的问题。欧盟碳市场立法虑及了“专业机密”信息公开和保护的平衡。例如，第2003/87/EC号指令第15条a对“专业机密”保护作了专门规定，如“除非凭借适用法律、法规或行政条款，包含专业机密的信息可以不为他人或机构披露”。也就是说，涉及权利人经济利益且权利人已采取保密措施的技术信息、经营管理信息等专业机密原则上不对外公开，除非法律、法规或行政条款另有规定。但经营者不能据此规定完成对公开“专业秘密”信息请求的抗辩，尚需事先履行告知义务。正如第2007/589/EC号指令要求，经营者可以在其报告中指明哪些信息是被视为商业上敏感的信息。⑩

2. 碳市场信息公开主体的协调管理。碳市场信息公开立法在公开主体的择取上赋予了成员国以自主决定权，“成员国在国内法律体系下执行指令时具有广泛的自由”{11}。这是由于欧盟成员国的国情不同，加之碳市场的金融市场定性，各国碳市场主管机构、监督机构存有差异。一般来讲，成员国主管碳市场的机构是各成员国碳市场信息公开最主要的义务主体。成员国可以设置一个或多个管理机构，当涉及多个管理机构时应明确各自的职责，协调好相互间的关系。例如，第2003/87/EC号指令第18条要求，成员国要作出适当的行政安排，可以指定一个或者多个适当的主管机构执行该指令的规则，当指定的主管机构是多个时，须按照该指令的要求对这些主管机构的工作进行协调。{12}

（二）欧盟碳市场信息公开立法评析

欧盟是《京都议定书》碳市场机制的积极倡导者、践行者、引领者，其在碳市场信息公开方面的立法实践有助于解决市场信息不对称，避免或控制权力寻租、市场内幕等市场失灵现象{13}，也为其他国家推进碳市场法制建设积累了宝贵经验。其一，注重实质内容信息的公开。配额分配的决议和报告、MRV信息、政府持有信息等信息，实际上涉及配额分配的透明性和公平性，反映了控排企业碳监测行为、碳排放报告行为的科学性、合规性和行为结果的可信性以及碳核查机构核查结论的可接受性，触及了权力机构碳市场执法行为的合法性和合理性。这些信息的全面公开，有助于化解碳市场信息不对称、市场失灵难题，提高碳市场主管部门监管和社会公众监督的有效性。其二，平衡企业商业秘密保护和公开。部分碳市场信息涉及企业的技术和经营信息，合理使用这两类信息能给企业带来经济利益，而肆意公开则可能给其造成损失、削弱其竞争力，乃至影响其生存，因此企业常对此采取保密措施，以防被泄露或不当使用。在欧盟碳市场实践中，碳市场信息是否属于商业秘密，应否公开，通常不是由主管部门直接加以判断或者识别的，而是由企业报送有关报告信息时对其认为敏感的信息予以指明，然后由成员国政府据此提示按照本国法定程序对敏感信息进行保密审查，经审查认为涉密的，成员国政府则不得进行公开。

但是，欧盟碳市场信息公开立法也留有一些遗憾。从规范分析的角度来看，一些不足主要体现在：一是未对碳市场信息进行分类{14}，以致未将基于分类的多元碳市场信息的公开义务归属于相应的市场主体（如控排企业、核查机构、交易机构），而是由成员国指定的政府机构予以公开;二是未明确碳市场信息公开的多元主体责任，且缺乏刚性责任机制，强制性的缺失令碳市场信息公开质量丧失保障{15}，该制度于实践中也很可能被消解于无形，难以实现信息公开的“晴雨表”功能。显然，这距离建立多元主体间“信息共享、责任共担”的理想碳市场信息公开制度相差甚远。

三、本土制度检视：试点碳市场信息公开的制度构造与问题探源

目前，碳市场信息公开已作为一项监管制度被明确纳入我国“两省五市”试点碳市场阶段的专门规定调整。这里的专门规定主要指原国家碳市场主管部门制定的部门规章和各试点地区制定的地方性法规或者地方政府规章。《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）等部门立法中关于“环境信息公开”的一般性规定不必然适用于碳市场信息公开，由于现行立法未将二氧化碳等温室气体作为大气污染物对待，以致上述部门立法规定中有关“企业污染物信息公开”的规定无法在碳市场领域适用。例如，《环境保护法》第54条明确了“政府环境信息公开”的主体（各级环保主管部门和相关部门）、内容（包括重大环境信息、环境状况公报、环境质量、环境监测、突发环境事件、行政许可、行政处罚、排污费征收使用、违法行为计入诚信档案等情况）和形式（主动公开），这一未指明信息种类的概括性规定具有适用于碳市场信息（如碳排放信息）公开的空间，而第55条将企业环境信息公开主体限定在“重点排污单位”和公开对象局限于“主要污染物信息”，以及《环境保护法》配套规定公开办法多个条款对重点排污单位污染信息公开的规定，显然难以调整企业碳市场信息公開行为。再如，《政府信息公开条例》第20条第13项关于“环境保护的监督检查情况”的主动公开规定可适用于碳市场信息公开领域，而本条其他领域的法定信息公开事项则难以适用碳市场领域。鉴于各试点在制定专门规定时已经把包括上述法律、行政法规在内的上位法作为重要立法依据（如“两省五市”试点立法中立法目的之普遍表述“根据国家有关规定”），本文将聚焦于各试点的专门立法，以期发现专门规定中的碳市场信息公开制度在具体构造设置上的差异，并归纳、抽象出差异所反映出来的制度问题。

（一）试点碳市场信息公开的制度构造

1. 部门规章中的碳市场信息公开。保障“两省五市”试点碳市场启动、运行的部门规章《暂行办法》的第1—6章均涉及碳市场信息公开制度。其中，第1章“总则”的第4条把“公开”作为碳交易的首要原则;第6条规定了国家碳市场主管部门的信息公开义务及范围，公开范围限于温室气体种类、行业范围和重点排放单位的确定标准。第2章“配额管理”的第7条第1款规定了省级碳市场主管部门的信息公开义务，其可向社会公布经国家碳市场主管部门确认后的本行政区域内的重點排放单位名单。第3章“排放交易”的第24条规定了交易机构的系统连接义务，基于实现数据交换与信息共享的目的要求交易机构将交易系统与注册登记系统进行连接。第4章“核查与配额清缴”的第25条第1款、第26条和第28条要求国家碳市场主管部门公布企业碳排放核算与报告指南，以此分别指导碳监测计划、碳排放报告的编制和碳核查工作;第33条第2款规定了国家碳市场主管部门公布重点排放单位配额清缴情况的义务。第5章“监督管理”的第34条进一步明确了国家碳市场主管部门的信息公开范围，涉及纳入的温室气体种类、行业、重点排放单位名单，配额的分配方法、使用、存储和注销规则，年度配额清缴情况，核查机构和交易机构名单;第35条规定了交易机构的信息披露义务，要求其公布交易行情、成交量、成交金额等交易信息以及影响市场重大变动的信息;第39条要求国家碳市场主管部门建立“黑名单”，对严重违法失信的机构和个人予以曝光。第6章“法律责任”的第42条第2款第3项规定了核查机构不经许可擅自使用或公开重点排放单位商业秘密的行政责任、民事责任和刑事责任;第43条第2款第1项规定了交易机构及其工作人员在未按规定公布交易信息、泄露交易主体商业秘密情形时的行政责任、民事责任和刑事责任;第45条规定了国家级、省级碳市场主管部门及其工作人员泄露他人商业秘密时的行政责任和刑事责任。可见，《暂行办法》主要从信息公开主体、公开范围和公开责任三个方面规定了碳市场信息公开制度。

2. 地方政府规章中的碳市场信息公开。“两省五市”试点的地方政府规章除上海外，其他试点均在总则部分把“公开”作为碳市场管理或碳交易的基本原则。为贯彻这一原则，这些试点的立法主要从信息公开的主体、范围和法律责任三个方面对碳市场信息公开制度进行了规定。具体体现在：

其一，碳市场信息公开主体。7个试点立法均把省级碳市场主管部门和交易所作为碳市场信息公开的主体。但是，在碳市场信息公开主体的具体名称上稍有差异：省级碳市场主管部门的名称方面，北京、上海、天津、广东将之称为“省（市）发展改革委（或发展改革部门）”，而重庆、深圳和湖北则将之表述为“主管部门”;交易所的名称方面，上海、重庆、深圳和广东称之为“交易所”，北京为“交易场所”，天津和湖北为“交易机构”。另外，深圳试点立法还把市场监督管理部门作为碳市场信息公开主体，但未把核查机构和交易主体作为信息公开主体。

其二，碳市场信息公开范围。各试点立法中的各主体信息公开范围不尽相同，有的较广、较具体，有的则较窄、较抽象。例如，在省级碳市场主管部门的碳市场信息公开范围方面，深圳规定了“配额预分配的方法、规则和结果，配额拍卖、价格平抑储存配额、配额回购、稳定调节资金、碳排放抵消的具体管理办法，管控单位履约名单及履约状态，注销配额或者扣减排核证自愿减排量的原因、总量、序列号和核查机构的相关信用信息”五类信息;天津、广东和重庆均规定了四类信息，三者信息公开范围依次为：“纳入企业名单和第三方核查机构名录、举报电话和电子邮箱及纳入企业、第三方核查机构的信用评级”，“配额分配实施方案，控排企业和单位、报告企业履行本办法的情况，核查机构名录及碳排放管理和交易的相关信用信息”和“核查机构名录、配额管理细则、年度配额分配方案、CCER的使用比例”;上海规定了“排放单位名单、配额分配方案和纳入管理单位的违法行为”三类信息;北京和湖北均规定了两类信息，前者为“控排单位和报告单位名单、报告单位和核查机构的违规行为”，后者则为“企业配额缴还信息和未履约企业”。再如，在交易所的碳市场信息公开范围方面，上海、广东和重庆试点立法均将交易所碳市场信息公开范围限于交易信息、可能影响市场重大变动的相关信息和碳交易规则三种类型;北京则要求公开交易规则和披露交易信息两种类型;天津、湖北仅分别要求公开“即时市场行情”、“明确信息披露”，深圳则要求公开“交易日当日成交量、成交金额等交易信息”。

其三，碳市场信息公开法律责任。在碳市场信息公开的法律责任设置模式上，部分试点采取抽象模式，部分试点则采用列举模式，另有试点则未明确相关法律责任。例如，北京、天津和重庆立法抽象规定了市发展改革委和交易场所的法律责任;上海、广东则相对具体，两试点均规定了省级碳市场主管部门违反保密义务时的行政处分和刑事责任、交易所未按规定公布交易信息时的罚款责任;湖北未规定碳市场主管部门信息公开的法律责任，规定了交易所发布虚假信息时的警告、罚款责任;深圳对此未作任何责任设定。此外，上海、天津、深圳和广东试点还规定了核查机构未经许可擅自使用或发布被核查单位的商业秘密和碳排放信息时的民事、行政和刑事责任，其中，上海和广东规定了罚款这一行政处罚类型，天津规定了限期改正、民事赔偿和刑事责任，深圳则规定了罚款和民事赔偿责任。

（二）试点碳市场信息公开问题探源

综上梳理来看，国内碳市场信息公开尚处于探索阶段，呈现出“国家政策法规引领，各试点自主试行”的繁荣景象，这对积累、总结信息公开立法经验是必要的。但是，从辩证角度看，这番景象也可称之为碳市场信息公开的“乱象”，因为这至少反映出了碳市场信息公开制度在公开义务主体、公开范围、公开责任等方面尚有诸多局限。

其一，碳市场信息公开义务主体较为单一。上述立法普遍把碳市场主管部门和交易所作为碳市场信息公开的义务主体，二者的分工是：碳市场主管部门负责碳市场有关行政管理信息的公开，交易所负责有关交易信息的公开。而控排企业、核查机构的碳市场信息公开主体地位通常以“保护商业秘密”为由被剥夺，这一做法未虑及控排企业自愿公开其相关信息和出于公共利益保护需要被强制公开有关信息等情形，还未考虑核查机构是否可进行一定的信息公开，有悖相关商业秘密保护立法的初衷。例如，根据《企事业单位环境信息公开办法》第6条规定，企事业单位环境信息涉及“商业秘密”的并非绝对“禁止公开”，而是“可以不公开”，言外之意是若出现其他法律法规规定情形（如不公开会对公共利益产生重大影响）的仍可公开;又如该办法第13条规定了国家鼓励企事业单位自愿公开的三类相关环境信息，分别涉及保护生态、防治污染、履行社会环境责任三个方面。

其二，碳市场信息公开范围过于保守。这里的“保守”体现在碳市场主管部门和交易所公开的信息“形式内容公开多，实质内容公开少;原则性内容公开多，具体性内容公开少;公众容易知道的公开多，最想知道的公开少”。例如，无论是部门规章还是各试点的地方政府规章，碳市场主管部门公开的控排单位名单、核查机构名单、配额分配方案和各种具体的管理办法等方面的碳市场管理信息和交易所公开的交易规则和交易行情信息，基本上无关主管部门、控排企业等主体的“痛痒”;而诸如各控排企业的配额分配情况、碳排放数据和核查信息等觸及主管部门、控排企业、核查机构等主体“神经”的具体信息却鲜见公开。

其三，碳市场信息公开法律责任不合理。既然不同的主体拥有不同的碳市场信息公开义务，那么当这些主体违反其信息公开义务时理应承担相应的法律责任。但是，现行碳市场信息公开立法却违背了“权义责相统一”的基本法理。例如，《暂行办法》分别规定了国家和省级碳市场主管部门的碳市场信息公开义务，却未全面规定其违反这些义务时相应的法律责任，仅规定了其“泄露商业秘密”时的行政责任和刑事责任;各试点立法在法律责任设置上更是呈现出主体责任“不统一、不明确乃至缺失”的现象。

当下国内碳市场信息公开之所以出现上述问题，既有立法指导理念方面的原因，也有实践层面的困扰。

一方面，制度设计理念的工具导向，未能体现合作规制。目前，国内碳市场信息公开的立法是传统行政管制理念指导下的产物。该理念下的信息传递是行政主体（信息发射主体）至行政相对人（信息接收主体）的自上而下式的单向传递，信息公开被作为碳市场主管部门实现市场监管目标的手段或工具，各试点专门立法名称的“管理法”定位便是重要佐证。申言之，环境行政管制理念下的碳市场信息公开的驱动力是实现主管部门环境行政管理的目标，而非“围绕社会的信息需求和解决公共问题的需要而进行，其结果是抑制了信息公开促进理解、沟通、合作、信任等治理功能”{16}。而理想的合作规制理念呈现出政府主导下的多元主体平等参与、多元主体间信息双向传递和共享、多元主体间责任合理共担的特点。也就是说，合作规制的主体包括政府、企业、专家、公众等多元主体，这些主体依法负有公开自身掌握的有关信息的义务且同时享有向其他主体获取法律规定的信息的权利，当这些主体违反公开义务且无法定免责事由时应承担相应的法律责任。检视上文部门规章到各试点地方政府规章不难看出，现行试点碳市场信息公开制度的设计均未能体现合作规制理念的特征要求。

另一方面，碳市场信息公开缺乏本土立法经验，实践中存在多重顾虑。首先，由于碳市场具有不同于传统的环保市场、能源市场和金融市场，是兼具三种市场特性的综合市场{17}，国内有关信息公开的法律均不直接涉及碳市场信息公开，更未明确将之纳入调整范围，一般性规定的适用也有待法律解释，以致缺乏可资参考的本土立法经验，只能“摸着石头过河”进行探索。其次，实践中碳市场相关主体普遍存在信息公开的困扰。例如，控排企业“不愿意公开”，主要有以下顾虑：其一，担心泄露商业秘密，因为公开碳排放量、配额分配数量等信息可能会导致重要的生产信息、管理信息、知识产权信息、采取保密措施的技术信息等影响企业发展的信息被其他企业（主要是同行业的企业）获取或者不正当使用，从而对自身发展构成威胁，甚至造成重大的经济损失;其二，担心引来纠纷，因为如实公开碳排放信息会引来本可避免的环境侵权诉讼或者普通的民事纠纷;其三，担心招致处罚，对于违法控排企业来说，如实公开碳排放信息可能因超许可排放而遭致碳市场主管部门对其进行行政处罚，无法定抗辩事由拒绝承担处罚责任时还会被采取行政强制措施。{18} 核查机构“不敢公开”，其担心公开相关的核查信息会泄露控排企业的商业秘密，承担不利法律后果，并因此引起“信任危机”失去核查商机，甚至导致核查资质丧失。

四、本土制度革新：中国国家碳市场信息公开制度塑造

国家碳市场建设已经启动，国家在不断推动市场基础设施完善的同时，也在积极推进服务于国家碳市场的行政法规的立法进程。原国家碳市场主管部门（国家发展与改革委员会）和现行国家碳市场主管部门（生态环境部）先后起草了《碳排放权交易管理条例（送审稿）》（以下简称《条例（送审稿）》）和《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》（以下简称《条例（征求意见稿）》）。对比二者来看，《条例（送审稿）》共7章37个条文，并设有“信息公开和监督管理”专章，该章第28条将国家发展改革委确定为信息公开主体，并列举了8种法定公开信息{19};而《条例（征求意见稿）》未设章节，共27个条文，仅第15条将生态环境部作为信息公开主体（这是由于国务院部委调整，负责碳市场工作的国家发展改革委应对气候变化司被转隶到了生态环境部），只穷尽列举了两种法定公开信息{20}。据此，有学者认为，在信息公开条款设计上，《条例（征求意见稿）》相较《条例（送审稿）》显得过于谨慎，公开范围太窄，交易信息不应由主管部门公开而应由交易机构公开，是一种倒退。显然，这种质疑不无道理，因为信息公开已经成为国内外环境治理的必然趋势，且在国内多个部门法的法律规定中得以较为充分地体现，作为下位法的条例应根据上位法的理念、原则要求进行具化。鉴此，我们应立足本土国家碳市场建设中信息公开的实际需求，总结、反思试点碳市场执法实践中反映出的法律风险沟通中的信息公开问题和立法实践中暴露出的信息公开制度构造问题，审慎借鉴欧盟碳市场信息公开立法经验，以新的理念为指导将信息公开制度塑造为一项规制国家碳市场行为的核心法律制度，使其在未来的国家碳市场管理条例立法文本中得以全面、充分展现。

（一）立法价值

1. 保障公众环境知情权。环境知情权（right to environmental information）是社会成员依法获取、知悉环境信息的权利。{21} 该权利的客体是政府、企业、核查机构、交易机构等多元主体供给的环境信息，其内容涉及环境信息的知晓权、申请权、获得帮助权和获得救济的权利{22}。公众作为环境知情权的权利主体，其权利实现有赖于有关义务主体对自身掌握的环境信息依法进行充分、全面的公开，这也是环境信息“由半公开到集中公开”发展趋势的应然要求{23}。但是，试点阶段的国内碳市场信息公开囿于公开义务主体和公开信息范围狭窄、责任分担机制缺失等问题，显然不足以保障公众的环境知情权。那么，未来立法在合作规制理念指导下，可以把碳市场主管部门、交易所、核查机构和控排企业一并作为碳市场信息公开的义务主体，并明确各主体的碳市场信息公开范围和责任分担机制，这种“信息共享、责任分担”的方式有助于保障公众环境知情权的充分实现。

此外，还应明确碳市场信息公开的例外情形。一方面以国家利益、公共利益适当限制公众环境知情权，当公开碳市场信息会损及国家利益、公共利益时则不予公开，如：公开的碳市场信息会影响到气候外交或外事活动、政府可信度或公众利益的;公开的碳市场信息会影响在审案件、追查刑事犯罪或碳市场主管部门执行公务的;公开的碳市场信息会影响国家环境事务重大决策的;公开的碳市场信息会严重影响到碳市场的安全、秩序的。另一方面以私人利益限制公众环境知情权，当公开碳市场信息会损及法律保护的私人利益时一般不应公开，如：公开的碳市场信息可能会泄露控排企业的技术秘密、经营秘密和管理秘密等商业秘密，给其带来重要经济损失或损及其市场竞争地位的;公开的碳市场信息可能会泄露个人隐私的;公开的碳市场信息可能会影响到控排企业正在进行的契约活动的。

3. 建构碳市场信息公开的多元责任。既然碳市场信息公开涉及多元义务主体且每类义务主体须履行多项信息公开义务，那么当这些主体违反相应的信息公开义务时也应有相应的责任条款设置，而不应限于《暂行办法》《条例（送审稿）》《条例（征求意见稿）》所规定的泄露、擅自使用、公布个人或单位商业秘密和公布虚假信息时的责任。那么，未来的国家碳市场管理条例应设置一些条款，分别规定两级碳市场主管部门违反碳市场管理信息公开义务、交易所违反碳市场交易信息公开义务、核查机构违反碳市场核查信息公开义务以及控排企业发布虚假或不实信息、不履行法定强制公开信息义务时的法律责任。

4. 规范碳市场信息公开的具体流程。为保证碳市场信息公开的质量，各类碳市场信息首先应由相应的信息公开义务主体进行信息收集、整理、筛选、分析，然后根据公开要求进行信息整合，信息整合完成后还应经单位内部审核，确认无误后才可以通过碳市场主管部门的官方网站、交易机构的交易平台网站、核查机构的门户网站和控排企业的门户网站等权利人易获取信息的媒介向社会公布。因此，未来国家碳市场管理条例应对碳市场信息公开作一些程序上的要求，如“各类碳市场信息公开义务主体应保证信息公开质量，信息一般经信息收集、整理、筛选、分析、整合和审核后才能向社会公开”。

五、结语

在既有规则从根本上无法回应现实之需时，新的理念可以指引制度的革新。注重立法先行的欧盟碳市场，其信息公开立法具有特殊的历史渊源，信息公开内容上重视具有实质意义的事项，并虑及了信息公开主体间权限的协调问题。相较而言，我国目前的试点碳市场信息公开制度已无法适应国家碳市场发展的信息公开需求。考察文本看，无论是“两省五市”试点碳市场阶段出台的专门规定，还是正在推进的旨在服务于国家碳市场的《条例（送审稿）》《条例（征求意见稿）》，其碳市场信息公开制度设计均未能摆脱环境行政管制理念的“泥沼”，以致该制度的具体设计呈现出明显的工具色彩。同时，未来中国国家碳市场信息公开制度设计，也不能简单地将西方的理论和制度作为解决本土问题的普适性标准或者理论前提，而应以契合本土问题实质特征的合作规制理念为指导，认识到碳市场信息公开的二元价值，遵循平衡性原则和协调性原则，进行科学、合理的实体和程序制度构建，以助力达致中国国家碳市场善治。

注释：

① 参与式行政强调多元参与主体的平等性、行政过程的开放性、行政方式的双向互动性、行政决定形成的合意性、行政目的的多元性。参见方世荣等：《参与式行政的政府与公众关系》，北京大学出版社2013年版，第29—32页。

② 参见广东省深圳市中级人民法院（2016）粤03行终第450号行政判决书。

③ Zhenhua Feng， Yiming Wei， Kai Wang， Estimating Risk for the Carbon Market Via Extreme Value Theory： An Empirical Analysis of the EU ETS， Applied Energy，2012， （1）.

④ 段茂盛、吴力波：《中国碳市场发展报告——从试点走向全国》，人民出版社2018年版，第199—201页。

⑤ Jos Janssen， Recent Developments on Access to Environmental Information： Transparency in Decision Making， European Environmental Law Review， 1998， （10）.

⑥ 參见2005年11月23日的欧盟初审法院案件T-178/05-英国诉欧盟委员会-§57。

⑦ 饶蕾：《欧盟排放权交易体系研究》，重庆出版社2014年版，第18—19页。

⑧⑩ 焦小平：《欧盟排放交易体系规则》，中国财政经济出版社2010年版，第32—34、42—43页。

⑨ 刘学之等：《欧盟碳市场MRV制度体系及其对中国的启示》，《中国科技论坛》2018年第8期。

{11} [荷]迈克尔·福尔、麦金·皮特斯：《气候变化与欧洲排放交易：理论与实践》，鞠美庭等译，化学工业出版社2011年版，第31页。

{12} 韩良：《国际温室气体排放权交易法律问题研究》，中国法制出版社2009年版，第356页。

{13} 华炜：《欧盟碳排放权交易机制的法律实践及对中国的启示》，《能源与环境》2017年第3期。

{14} Ans Kolk， David Levy， Jonatan Pinkse U. Corporate Responses in an Emerging Climate Regime： The Institutionalization and Commensuration of Carbon Disclosure，European Accounting Review， 2008， （4）.

{15} Shawn Ho， Firm-Value Effects of Carbon Emissions and Carbon Disclosures， Social and Environmental Accountability Journal， 2015， （2）.

{16} 王锡锌：《政府信息公开制度十年：迈向治理导向的公开》，《中国行政管理》2018年第5期。

{17} 吕忠梅、王国飞：《中国碳排放市场建设：司法问题及对策》，《甘肃社会科学》2016年第5期。

{18} 王国飞：《论企业碳排放信息公开的法律限度》，《湖北经济学院学报》2014年第6期。

{19} 第28条明确具体列举的8种法定公开信息分别为：纳入温室气体种类、纳入行业、重点排放单位的纳入标准、重点排放单位名单、排放配额分配方法、各年度重点排放单位的排放和配额清缴情况、具备资质的核查机构名单、经确定的交易机构名单。

{20} 第15条穷尽列举了碳排放权交易信息和碳排放配额提交完成情况（即配额清缴信息）两种。

{21} 马燕、焦跃辉：《论环境知情权》，《当代法学》2003年第9期。

{22} 王文革：《环境知情权保护立法研究》，中国法制出版社2012年版，第7页。

{23} 孙岩、刘红艳、李鹏：《中国环境信息公开的政策变迁：路径与逻辑解释》，《中国人口·资源与环境》2018年第2期。

{24} 张维迎：《博弈论与信息经济学》，上海三联书店、上海人民出版社2004年版，第1页。

{25}[美]理查德·波斯纳：《法律的经济分析》，蒋兆康译，法律出版社2012年版，第622页。

{26} Thomas P. Healy， Clearing the Air： Pursuing a Co-urse to Define the Federal Governments Role in the Voluntary Carbon Offset Market， Administrative Law Review， 2009， （4）.

{27} Scott D. Deatherage， The SEC Enters the Fray on Climate Risk Disclosure， Nature Resources & Environment， 2011， （3）.

{28} 章剑生：《现代行政法总论》，法律出版社2019年版，第 231—232頁。

{29} 吕忠梅：《碳市场建设要拓宽信息公开范围和主体》，《环境经济》2017年第7期。

作者简介：王国飞，武汉工程大学法商学院校聘副教授，湖北武汉，430205。

（责任编辑  李  涛）