从县镇供水行业现状谈水价改革

李宁瑜

【摘要】通过对县城供水企业水价基本现状以及存在的制约供水企业发展基本问题的分析，从确立水价定价原则、建立水价调价机制、制定合理水价分类、节约用水等方面对县城供水水价的改革提出建议。

【关键词】供水  水价  水资源  改革

随着城市化进程的不断加快，城市供水在城市社会化生产和人民生活中越来越重要。长期以来，将水资源看作是公益性物品的传统观念左右我国的水价政策，水价一直在低水平状态，这导致人们节水观念淡薄、水资源浪费严重、用水效率低下、水司入不敷出、亏损严重。城市供水长期以来以福利面孔出现的价格运行机制，因违背价值规律，越来越不适应社会对优质服务的需求，不仅低水价影响了供水企业的良性发展，而且一定程度上制约着城市的建设发展速度，最终会影响到老百姓的生活质量水平的提高。

一、县镇供水企业现状

（一）水价形成机制不尽合理

由于自来水的不可替代性和社会性有别于其他商品，尤其是当前大部分县镇水司仍属国有性质，所以供水企业被大家认为是旨在向社会提供低价格的公共必需品的公益性行业，造成供水企业难以走出水价与成本倒挂的困境。1998年，国家颁布了《城市供水价格管理办法》，明确提出要建立以节约用水为核心的合理的水价形成机制，水价以“成本+费用+税收+利润”为构成，其中利润视供水设施投资结构不同，可达净资产利润率的6%—12%。但水价在政府的严格监控下调整时多数以发生的运营成本为补偿依据，注重考虑社会稳定因素、居民承受能力等，调整幅度始终严格控制。虽然在《城市供水价格管理办法》中也规定了自来水公司在符合怎样的条件下可以提出调价申请，关键问题是在接到调价申请后，物价部门不启动调价程序的话供水企业也没招。这种完全由政府说了算的水价调整机制虽然遵守了公用产品定价由政府控制的原则，但在具体施行上由于严重忽略了市场机制在价格形成中的作用，从而使公用产品及服务的价格与企业在现实经济生活中经营成本的变化完全脱轨，呈现出严重的僵化倾向。僵化的水价调整使供水企业成为直接受害者，老百姓则为最终受害者。

（二）水价成本核算欠合理

近年来，由于原材料费、电价、油价、人工费用的不断上涨，水质污染越来越严重的同时水质标准越来越高，居民对自来水公司的服务要求也越来越高，安全优质的供水要求水司要加大投入，从陕西省《供水年鉴》中了解到各地水司普遍出现亏损情况。如眉县自来水公司2016年末综合水价为1.93元/吨，而实际供水成本为2.58元/吨，平均每吨水亏损0.65元。2017年调整水价时按净资产利润率8%测算的综合水价为2.89元/吨，而政府批准水价是居民生活用水2.15元/吨，非居民生活用水3.10元/吨，综合水价只有2.41元/吨，而实际供水成本达到2.68元/吨，调价当年水司虧损80多万元。由此不难看出，调整价格与实际价格存在差异，自然而然引起价格失真，这在县镇城市供水行业表现不为少数。过低的水价不但是企业和居民淡化水商品意识，从而造成资源的浪费和环境污染，而且使供水企业资金运转困难，设备大修和更新改造资金来源匮乏，只能维持简单再生产，严重影响水质和服务质量的提高，从而影响招商引资和一个城市的发展进程。

（三）长远规划的供水建设使成本增加

水厂建设资金规模大、建设周期长、施工条件复杂，供水企业建设主要在管网敷设，供水管网建设必须与城市的道路、街道等基础设施配套进行。城市基础硬件的建设周期考虑应在50年以上，不少于20年，城市基础建设的供水配套管网也不允许随着供水量的扩大而逐步扩大，道路建设也不可能三五年就“开肠破肚”和经常不断地进行管道铺设。这就必须使城市供水超前投入，由于政府建设资金短缺，供水企业不得不贷款参与了部分投资。这部分贷款利息算入供水成本在听证会上往往会受到代表质疑，认为超前规模建设产生的成本费用不应由当前消费者承担。

（四）供水企业为社会和谐稳定和环境美化付出代价

供水企业涉及千家万户，在我国经济发展的转型时期，存在着大量的失业下岗工人和倒闭企业，拖欠供水企业水费，而供水企业为了社会和谐稳定不能因欠费停水，仍然继续供水;环卫、消防等公益用水;城区低保户免除的部分水费，这些原因导致了供水企业费用增加。

二、对县镇供水行业水价改革的措施建议

（一）确立供水企业走向市场和实施商品化水价的原则

县镇供水企业的价格定价原则，在市场经济条件下，要将供水企业作为企业来定位，在兼顾公用性、服务性的同时，将城市供水产品作为商品推向市场，使供水产品的价格回归商品价值， 以体现价值规律。供水行业大多是计划经济时代的产物，其经营体制、水价体制在一定程度上还受其束缚。我们要按现代企业制度要求，改革供水管理体制，改变供水企业与政府关系，实施城市供水商品化，避免所有权和经营权权属关系不清及政府行政水价，促进供水企业和城市供水价格全面走向市场化。

（二）建立起科学的水价调整机制

在《城市供水定价成本监审办法（试行）》（征求意见稿）向大众征求意见时，有专家提出建立“水价与成本联动机制”，我认为这个机制的建立对县镇供水企业调价很有帮助。所谓“水价与成本联动机制”，是实现供水价格的调整频率与供水综合成本的不断变化基本对应的制度保障。以往供水企业调价，多是在经营难以为继、历经艰难协调才被提上议事日程，价格调整呈现出严重的不规律和启动难、进展慢、决策缓、实施延的特征，水价调整步伐总是落后于经营成本上涨速度。供热、石油两个公用行业的价格改革成果值得我们借鉴。2005年12月，建设部等八部委发布的《关于进一步推进城镇供热体制改革的意见》中确立了供热价格采取热价和燃料联动机制，规定当燃料成本价格在一定幅度内变化时价格可以进行相应的调整，并明示“各地区人民政府可根据本地区供热的燃料特点，当煤炭等燃料价格在一年内变化达到或超过10%时，相应调整热力生产的出厂和供热销售价格”。2009年5月8日，国家发改委发布《石油价格管理办法（试行）》，规定“当国际市场原油连续22个工作日移动平均价格变化超过4%时，可相应调整国内成品油价格。”之后即形成了成品油价格的动态调整方式。由此可见，公用类产品的定价并非不可解。建立水价与成本之间的联动机制，即动态的水价调整机制，当综合成本变化达到规定幅度时，供水企业即有权要求相关部门在水价调整办法规定的范围内，合理调高水价。

（三）城市供水基础设施开发建设应由政府买单

城市供水设施的开发建设，投资额度大，施工周期长，资金回收慢，如果单纯靠企业自来水销售利润的税后积累去实现，难度是相当大的。这些基础设施投入应该算作城市发展的公共投入，是城市发展的必要成本。我们认为供水所有基础设施建设应由政府无偿投入，包括新水源建设，水资源的生态保护、补偿等，其所需资金应来源于供水企业上缴税金和城市基础设施建设配套费。居民和社会相应承担供水企业日常运行和维护费用。

（四）按“公平负担、促进节约”原则制定合理分类水价

用水类别可分为居民用水、非居民用水和特种行业用水。生活用自来水可作为水资源特殊组成部分，又与老百姓生活息息相关，因此价格一般低于成本价，对居民用水中的低收入群体可适当减免费用。工业用水、行政事业用水、绿化用水等均属于非居民生活用水，理应同等对待，但目前在各地的情况为价格不同，建议改为同样的价格。特种用水作为高消费场所的用水，价格较高是较为合理的。在水价测算中，必须考虑水价结构，即居民、非居民、特种行业用水各占多大比例。据统计分析，各类用水对水价调整的敏感性不同。学校、机关事业对水价调整敏感性低，调整后用水量不会大幅度降低;而居民、特种行业对水价调整的敏感性强，调价后用水量影响较大。所以在平均調整幅度一定的情况下，对调价敏感性低的用水类别调整幅度大些，对调敏感性高的用水类别调整幅度小些，对供水企业有利。

（五）从有利于节约用水考虑适度上调水价

我国是一个水资源贫乏的国家。是世界上13个贫水国之一，人均淡水量仅为世界水平的四分之一。从城市情况看，全国有近400个城市缺水，程度严重的达110个，北方个别城市由于严重缺水，已经影响到经济发展和居民正常生活。因此适度上调水价，对节约用水、保护和合理利用水资源具有重要作用。目前我国城市家庭水费支出还不到家庭支出的1%，很不利于用水的节约。据资料分析，水费支出占居民家庭收入的1%时，对居民心理影响不大，易导致用水浪费现象发生;占2%时将产生一定影响，使居民开始关心用水量;占2.5%时将引起重视，占5%时会有较大影响，产注意认真节水;占10%时影响很大，考虑水的重复利用。有专家认为，水费支出占家庭收入的2%—2.5%时能够在保证居民正常用水情况下发挥良好的节水作用。目前供水企业水价既不反映市场供求关系，更不反映资源稀缺程度和环境污染成本。因此，建立一个真实、合理、可持续发展水价，用以约束人们的用水行为，培养公众的节水意识势在必行。

三、结语

随着经济的发展，城市居民收入的不断提高，人们承受水价的能力也会增强。水价要按商品堂而皇之地进入市场流通，兑现其应有的价值，是大势所趋。从宏观和长远利益而言，合理的水价让老百姓、社会、供水企业都受益。由此可见，水价改革势在必行。只有尽快改革水价构成、调价机制、理顺水价，城市供水才能实现“以水养水”的发展要求，以呈现水价、水司和老百姓三赢的态势。