建设项目节地评价方法探析

刘文彬

【摘要】为促进超标准、无标准建设项目节约使用土地，自然资源部要求在建设项目用地预审阶段对超标准、无标准建设项目开展节地评价工作，但未规定节地评价的方法。本文具体阐述了现阶段节地评价的常用方法及存在问题，并探析科学的节地评价方法，为自然资源管理提高节地水平提供参考。

【关键词】节地评价;定性分析;定量分析

1、节地评价的范围、时间

建设项目开展节地评价一般在项目可行性研究阶段。主要对国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准的建设项目，以及确需突破土地使用标准确定的规模和功能分区的建设项目。同时水库和水电工程项目淹没区用地、矿山企业开采区用地、通信和输电线路塔基用地、河道治理工程用地和引排灌工程用地，不列入节地评价范围[1]。

2、节地评价的内容、常用方法及存在问题

节地评价主要对建设项目用地总规模及各功能分区用地进行评价，分析其用地功效、用地规模、用地结构、用地效益。

2.1用地功效

用地功效评价内容包括：分析建设项目各功能分区建设的必要性，是否存在搭车用地及各功能分区合并的可行性。

用地功效评价方法一般采用定性评价，首要分析项目是否符合现行的产业政策、已经取得的建设依据及项目建设的必要性。其次对其各功能分区进行分析，重点是对同类建设项目并未设置的功能分区，项目评价因为工艺、地形、生产安全等特殊情况增加的功能分区，分析其建设的合理性，以及能否与其他功能分区合并设置，并优化用地规模。

存在问题主要是该部分评价内容难以计量表达，所以依靠是的是定性评价。其评价的内容无具体规范和标准。评价过程存在评价单位的主观影响。评价结果存在一定的主观片面性。

2.2用地规模

用地规模评价内容包括：分析建设项目用地总面积和各功能分区用地面积是否合理，可否通过增加项目投资，采用一定的工程措施、合并功能分区，在保证生产安全的前提下进一步优化用地规模。

用地规模评价以用定量评价为主。常用方法包括各功能分区的数学计算法和节地效果打分法。各功能分区的数学计算法，即逐一分析各功能分区的用地面积合理性。一是逐一分析功能分区内建构筑物的尺寸，计算其占地面积。二是分析区域内道路、管线的长度、宽度，计算其占地面积。三是分析区域内为保证工艺安全建构筑物之间所需的安全距离、管理范围和占地面积。四是根据标高计算挖填方，计算因地形影响边坡、放坡所需用地。最后综合分析各功能分区合理的用地面积，计算建设项目总用地面积;节地效果打分法是通过专家打分，确定影响用地规模、用地结构、用地效益的各个因子，以及各因子的权重。再利用同类建设项目各因子类比和权重，计算建设项目用地得分，以此判断节地效果。

存在问题主要包括一各功能分区的数学计算法虽然详细计算了建设项目各部分面积，但其建构筑物的大小仅是单纯的数学计算。建构物大小的合理性缺少判断。二节地效果打分法利用专家打分确定各因子权重，受专家主观影响较大，存在一定的主观片面性。三是节地效果打分必须与同类项目类比。评价单位对同类建设项目选取标准不一，影响评价结果。建设项目用地受地形影响比较大，尤其是无土地使用标准的建设项目用地缺乏可比性。按规定，比选建设项目的选取一般应选取行业的用地最节约项目或平均用地水平项目。但实际选取时由于建设项目用地资料采集困难，准确性无法保证，且可比性较弱。部分评价单位为使评价项目得分分值较高，可能选取指标较差的建设项目进行比较，影响了评价的准确性。

2.3用地结构

根据空间规划的管制要求，建设项目选址首要避让生态红线和自然保护区、永久基本农田。同时建设项目用地应尽量利用荒山、荒坡，减少占用耕地，特别是永久基本农田。

用地结构的评价内容主要是评价建设项目选址的合理性。其选址须以空间规划为依据进行选址，除特殊项目外，必须避让生态红线、自然保护区、永久基本农田。其次项目用地结构是否合理，选址时是否进行了多方案比选，是否存在为减少投资多占耕地的情况。

用地结构评价方法采用定量与定性相结合。定量分析项目占用生态红线、自然保护区的土地、永久基本农田的数量。定量结合定性分析各选址方案的优缺点，其中用地情况等可以定量分析必须进行定量比较。

存在问题是各选址方案进行比较时未进行综合打分。由于各方的关注点不一样，当地政府注重建设社会效益，項目建成后对地方经济的带动、对环境以及人民生活水平的影响。自然资源主管部门注重节地效果，项目建设少占土地、耕地、永久基本农田。投资方注重经济效益，项目的总投资、产出、维护费用等。由于没有进行综合打分，各方案就无法进行排序，只能定性分析，各方得出结论会有不同。而评价单位在对选址进行评价时容易受委托方影响，使评价结果不客观。

2.4用地效益

用地效益评价内容主要是分析建设项目的单位用地效益，与同类建设项目进行比较，以此判断建设项目工艺流程是否先进，用地是否合理。

用地效益评价一般用地规模的评价相结合，在用地规模节地效果打分时一并进行分析。

综上节地评价方法一般采用定性分析与定量评价结合，定性分析产业政策、供地政策、选址的合理性、规划布局的合理性、工程技术先进性分、节地工程技术措施等;定量分析项目用地总规模及各功能分区用地规模;定量与定性结合分析节地水平，计算节地分值。主要存在问题包括：1.未建立规范的评价体系，评价的内容、方法未统一一致，评价不具备科学性。2.由于评价对象多是无标准的建设项目，评价时缺乏依据，定性分析较多而定量分析较少，受评价单位、专家的主观影响大。3.由于无土地使用标准，定量评价时必须依靠同类建设项目类比，但由于信息资料不畅，选样的标准不一。评价单位为评价效果随意选样，影响评价结果的客观、科学性。

3、节地评价的方法探索

为充分发挥土地使用标准对建设项目用地的控制作用，须建立规范、科学的评价方法。

3.1评价技术方案原则

评价的技术方案必须注重科学、适用。

评价的首要目标是保证评价结果的科学性，评价的内容、流程必须符合现有政策规定，减少委托单位、评价单位的主观影响，保证评价结果的客观，对存进各建设项目节约集约用地具有重要作用。

建设项目用地受安全生产、地形地貌、工艺技术影响较大。尤其是国家尚未出台使用标准的建设项目，其用地规模可比性较弱，用地存在多样性。因此节地评价方案必须要适应项目多样性。

3.2技术方案

节地评价的技术流程应包括：收集资料、确定评价对象、开展节地评价、分析建设项目的可行性，最后得出建设项目的合理用地规模。具体流程和评价内容如下。

⑴收集资料：收集项目资料、同类建设项目资料、土地利用总体规划、土地利用现状、永久基本农田、自然保护区、生态红线、地形图、影像图等。

⑵确定评价对象：根据土地使用标准、建设标准进行测算，确定评价对象。

⑶建设依据分析：分析项目建设依据、产业政策以及项目建设必要性;

⑷规划布局合理性分析：分析项目规划布局方案合理性、新增能功能分区的是否必要、是否存在夹带项目外的用地;

⑸项目用地总规模分析：①通过方案比选，分析选址的合理性;②分析项目采取的节地措施、工程技术先进性;③利用专家会议法、层次分析法、德尔菲法确定用地规模、用地结构、用地效益等权重，与同类项目对比，计算节地效果分值;

⑹项目各功能分区用地规模分析：各功能分区逐一展开详细计算，分别计算每个功能分区的建构物占地、管线占地、边坡占地、建构物间的安全距离等。

⑺项目可行性评价：建设项目符合空间规划情况、占用生态红线、自然保护区、永久基本农田的情况及其可行性。

⑻结论：根据评价过程，科学合理确定其用地规模。

3.3开展节地评价应注意问题及建议

3.3.1成立专业评价小组，确保评价的科学性

开展节地评价关键是确保定性评价科学，定量评价准确。根據节地评价技术流程，评价内容中建设依据、规划布局的合理性评价应采用定性评价;项目用地总规模评价中选址的合理性、节地措施、工程先进性应采用定性评价，节地效果打分应采用定性与定量相结合;各功能分区评价应采用定量评价。建议在开展节地评价时，建立成立专门的节地评价技术小组，由从事相关领域时间较长、技术专业能力强、具有行业高级职称的技术人员组成，其中应选取熟悉建设的一线工程技术人员参与，对建设项目用地规模和各功能分区规模进行多方位、多角度、多层次的评价，保证评价的科学性。

3.3.2多方参与，减少评价单位的主观影响

节地评价结果受评价单位主观影响较大，如节地效果打分，确定各因子权重。不管采用专家会依法、层次分析法、德尔菲法，虽然是由专家确定权重，但受组织者影响极大。建议评价时充分征求当地自然资源主管部门、上级主管部门、个人的意见，多方参与，以减少评价单位的主管影响。

3.3.3合理选取进行比较的同类建设项目

项目用地受地形、技术条件、建设内容影响较大。同类建设项目用地比较硬选取节地效果好的进行较。在同类建设项目选取时建议选取近三年报批的同类建设项目进行比较，选取样本可以多取几个进行比较。同时比较时，应扣除边坡用地及安全、工艺要求增加的用地，边坡用地等单独计列。

结语：

节地评价工作的开展是为了促进无标准、超标准的建设项目节约使用土地，建设单位在设计时应将节约使用土地的理念放入设计中，注重节约用地、减少占用耕地、确保用地综合效益。同时开展节地评价的单位应重视方法的科学性、数据的准确性，合理评价。

参考文献：

[1]郑凌志，范树印.土地使用标准审核手册，2016.9：176-194