广东省水利水电工程留用地安置路径探讨

李贵博

(广东省电力勘测设计研究院，广东 广州 510635)

留用地安置是指政府在征用集体土地时，按照征地面积的一定比例核定留用地指标，用于被征地集体经济组织发展第二、三产业，以壮大集体经济，安置失地农民的征地安置方式，其实质是通过留用地从实物上提高农村征地补偿水平。主要包括实地留用地、留用地折算货币、留用地置换物业3种基本形式[1]。

广东省留用地政策从20世纪80年代出现雏形，1993年开始在全省推广，至今仍在不断发展完善；2016年以前，广东省水利水电工程始终按照国家《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》有关规定执行；2016年，《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》(粤府办〔2016〕30号)正式印发，文件中明确指出留用地必须在申请用地时一并上报审批或通过折算货币补偿形式同步兑现，进一步完善留用地报批方式，使得水利水电工程在上报审批中，必须开展留用地安置相关工作[2]。

截至目前，广东省仍然没有留用地安置顺利实施的水利水电工程实例，因此，在广东省水利水电工程已经进入留用地安置阶段但缺乏实际安置经验的背景下，本文分析得到水利水电留用地安置特征，通过借鉴典型地区留用地安置项目经验，提出适合广东省水利水电工程留用地安置的几条路径。

1 水利水电工程留用地安置特征

1) 留地面积较大

与地铁、高速公路等工程建设征地呈线状分布、占用各权属单位土地面积不多的特点不同，水利水电工程中除少部分供水、灌溉工程外，大多数大中型水利水电工程的建设征地往往成片集中在少数村集体的范围内，甚至于将整个村小组的土地全部征收。

政府鼓励将留用地集中安排使用，但在实际操作中，要在经济发展区位优势不突出、镇区规划调整幅度小、用地指标缺乏的乡镇、村委行政区域内，安排大面积的土地供留用地集中安置是十分困难的。

2) 区位条件较差

大多数水利水电工程选址处于人烟稀少的偏远山区，自然资源匮乏，经济发展落后[3]。对于这样经济较为落后地区和远离城市地区，留用地安置难以发挥作用。对安置留用地的开发经营存在市场风险，导致被征地农民的长远生计存在一定的风险。同时，在目前土地资源极度匮乏的情况下，容易造成土地资源的浪费。

3) 涉及被征地农民人数多，土地权属复杂

水利水电工程涉及的农民人数较多，土地权属复杂，管理难度大。目前各地在安置留用地的管理上，缺乏统一协调，有的将留用地征为国有，有的仍然保留集体土地所有权，加上城乡结合部土地流转较快，给土地的产权管理、规划管理和市场管理增加了难度。

4) 集体土地较多，利用限制较大

水利水电工程安置集体性质留用地较为普遍，而集体性质留用地在使用用途上受到较大限制，如不能进行房地产开发，留用地流转时也需要村集体表决通过，增加了流转的难度，且由于集体性质建设用地在土地权能上存在先天不足，如不能进行抵押融资，导致市场认可度较低，难以引进大型产业，留用地开发利用受到限制。

2 典型地区留用地安置模式与经验

2.1 广州模式：集中安置+物业+货币模式

2.1.1模式简介

广州市2018年出台了留用地管理意见，要求在广州市中心城区范围外，相关区应根据产业发展规划、土地利用总体规划和城乡规划，安排1个或多个留用地集中安置区[4]，引导留用地在集中安置区内落地，提高留用地集中发展效益。一方面能减少留用地落地选址不符合规划或与村集体选址要求意见不合等阻碍；另一方面能缓解留用地实地安置后，出现土地零星分散、管理混乱、闲置低效等现象[5]

此外，广州市南沙区、黄埔区等部分区域采取“政府收储、公开出让、收益共享、物业保障”的留用地安置模式，即村集体将留用地交由政府收储，按规划用途实行公开出让，村集体获得扣除市政投入成本的出让金，村集体再将所得出让金用于返购项目地块物业。

2.1.2适用条件

广州模式的适用条件可归纳为：① 征地所在地已建立留用地集中安置区。通过将留用地安置至集中安置区，可以避免土地碎片化，同时有利于后期留用地集中开发。② 留用地区位优势明显，周边土地价格高。留用地置换“货币+物业”的安置方式，实质是留用地实地安置，为使留用地开发利用效益最大化，同时解决村集体开发资金不足等问题，该方式适用的前提条件是已选址留用地区位优势明显，其次是留用地周边土地市场发达，土地价格高，这样地方政府及社会资本才有动力参与到土地收储及拍卖返还物业中去。

2.2 佛山模式：留用地不再实地留地

2.2.1模式简介

佛山市2018年出台了留用地安置通知，提出对2018年9月30日以后完成征地协商的不再实施实地留地，应承诺的留用地指标转为折算货币补偿或置换物业安置。

佛山市出台这项政策主要原因为：① 新增建设用地指标稀缺；② 佛山市各区由于早年征地面积大、留用地安置比例高，导致存在许多承诺村集体安置留用地但未兑现的历史遗留问题，加大了每年分配用地指标的分配压力。

2.2.2适用条件

佛山模式适用条件可归纳为：① 用地指标稀缺，留用地欠账严重地区。② 留用地利用低效的地区；留用地设计的初衷是为了保障被征地村集体长远收益，同时让村集体共享土地征收的增值收益，对于留用地开发利用效率低，地方政府监管力度不足的地区，留用地实地安置弊大于利，因而对于留用地安置可采取货币补偿或物业安置。③ 偏远地区及小面积征地地区。对于这种地区，如留用地进行实地安置，一方面由于选址位置偏远，难以开发利用，容易造成闲置荒废；另一方面由于征地面积小，给予安置的留用地不成规模，村集体不但难以有效利用，反而加剧了土地碎片化。

2.3 惠州模式：多样化安置比例与合作开发配建物业模式

2.3.1模式简介

惠州市将留用地安置比例与留用地安置类型进行挂钩：选择国有建设用地作为留用地安置的，留用地按实际征收农村集体经济组织土地面积的10%安排；选择集体建设用地作为征地留用地安置的，征地留用地按实际征收农村集体经济组织土地面积的12%安排；选择折算货币补偿的，按实际征收农村集体经济组织土地面积的15%折算货币给予补偿。此外，鼓励村民委员会(或村民小组)通过自筹资金自主开发、招商引资、合资合作等方式将留用地建设为经营性物业，并通过经营不动产产权租赁，形成运营成本低、经营风险小、经济收益长期稳定的农村集体资产。

2.3.2适用条件

惠州模式的适用地区可归纳为以下两点：① 留用地安置比例无强制规定地区，在实际征地工作开展中，可根据地区实际及被征地村集体意愿，采取留用地安置比例与安置类型相挂钩的形式，如鼓励留用地折算货币补偿的地区，可按照最高比例安置。② 要实现留用地合作开发配建物业的模式，其所在地区土地市场必须较为活跃，其次留用地流转平台需要完善。有条件的水利水电项目可以探索无偿配建经营性物业或水利水电项目收益分红等形式，将留用地实地安置转为物业安置。对于部分有经济效益产出的水利水电工程项目，可引导村集体将留用地指标折算货币，入股到项目中去，再以每年分红的形式共享收益，从而实现留用地置换物业的安置模式。

2.4 杭州模式：政府主导，国有公司开发模式

2.4.1模式简介

杭州模式主要包括4个要点：

1) 指定国有公司为做地主体。负责土地出让前期手续的具体办理工作，项目所属镇(街)、村(社)进行协助。

2) 区政府发挥统筹协调作用。在自主开发、合作开发的基础上，区政府认为需统筹开发的留用地项目，可由区政府协调，统筹村级集体留用地指标，统一开发建设。

3) 优先与区属国企合作。留用地合作开发前优先与区属国有企业进行对接，确认国企无法参与开发后方可进行对外招商。

4) 村集体占股不低于51%，持有不低于51%物业，且不得分割转让和销售。

2.4.2适用条件

这类开发模式需要政府有很强的统筹能力，政府需发挥统筹协调作用，综合考虑留用地所在地区域规划、产业布局以及相关政策导向。此外，国有公司作为留用地合作开发的做地主体，负责留用地的前期开发工作，因此要求所在地国有公司在土地前期开发及运营等全流程都需要有成熟的经验。在水利水电工程项目中，可借鉴村集体占股共享收益的方式，将留用地纳入到水利工程建设范围内，开发建设水利水电工程附属物业或以留用地指标入股到水利水电工程中，再根据留用地价值确定村集体占股比例，从而实现村集体每年按股份分红。

表1 4种典型安置模式比较

3 广东省水利水电工程留用地安置路径

3.1 留用地指标折算货币安置

在广东省水利水电工程项目中，存在以下情形的，可以采取留用地指标折算货币补偿：

1) 征地项目位于佛山市行政范围内。根据佛山市留用地政策规定，新开展征地项目不再实施实地留地，因此可采取货币补偿。

2) 水利水电工程项目征地面积小。为避免土地碎片化，根据广东省留用地相关政策要求，留用地面积小于0.2 hm2的，可采取货币补偿。

3) 水利水电工程项目征地位置偏远。为避免偏远地区留用地闲置、利用低效的问题，可采取折算货币补偿。

3.2 留用地实地安置

在广东省水利水电工程项目中，存在以下情形的，可以采取留用地实地安置：

1) 水利水电工程征地项目所在地土地市场活跃、土地价值高。有利于实现土地利用效益最大化，同时保障被征地村集体长远收益。

2) 水利水电工程征地项目所在区、镇已建立留用地集中安置区。有利于留用地统一管理，发挥留用地的保障功能。

3) 征地项目留用地选址符合规划且达到一定规模。对于符合规划且超过2 hm2的留用地，可采取实地安置留用地。

3.3 留用地指标解决村集体历史遗留建设用地

在广东省水利水电工程项目中，如村庄存在未完善用地手续的经营性用地，可优先安排留用地指标用于解决此类历史遗留建设用地完善手续所需的用地指标。

3.4 留用地置换物业

水利水电工程征地后建有经营性物业。如自来水厂、水电站等，可探索留用地指标置换部分经营性物业，按照收益每年分红给村集体。

表2 广东省水利水电工程留用地安置路径

4 结论与建议

本文总结了广东省水利水电工程留用地特征，通过分析典型地区留用地安置模式的开展情况，总结得出水利水电工程从中可借鉴的经验，提出广东省水利水电工程留用地安置可根据不同条件，采取折算货币、实地留地、置换物业及留用地指标解决历史遗留问题四条路径。

本文通过对广东省水利水电工程留用地安置的研究，提出几点相关建议：

1) 多元化选取留用地安置方式

水利水电工程征地项目在留用地安置方式的选择上，需统筹各方权益、意愿及资源，并根据实际情况，多元化选取留用地安置方式。

2) 留用地安置与开发利用需结合乡村振兴战略要求

留用地的安置与开发利用需重点响应乡村振兴战略中提出的“产业兴旺、生活富裕”[6]两大要求。

3) 水利工程征收工作开展前需同步编制留用地安置方案

水利工程征收工作开展前，应同步编制详细的留用地安置方案，并考虑为移民安置区经济可持续发展留有余地，同时也为项目报批及验收等环节的顺利进行打下良好的基础。

4) 政府须加大留用地安置与开发利用的统筹力度

地方政府需加大统筹力度。综合考虑被征地村集体土地利用总体规划以及城市规划情况，制定不同留用地安置方式的优先级别；对于留用地置换物业和实地安置，优先对其进行招商引资，加强留用地流转、交易的监管；对于货币补偿或留用地经营收益款项，需建立政府、村集体联合监管机制。