新地标《涉河建设项目河道管理技术规范》解读

林美兰，徐林春，黄 东，何书琴，刘画眉，李海彬

(1.广东省水利水电科学研究院，广东 广州 510635；2.广东省水动力学应用研究重点实验室，广东 广州 510635；3.广东省水安全科技协同创新中心，广东 广州 510635)

1 修订背景及意义

洪涝灾害频繁历来是中华民族的心腹大患，防洪安全事关人类生存、经济发展、社会进步，我国在大力发展防洪工程措施的基础上，施行了一系列涉水法律法规政策，进一步完善了防洪减灾体系[1]。随着城镇化的发展和人民生活水平的提高，水域资源的保护、水质的提高、功能的占补越来越受到大家的关注。现行的法律法规规定主要关注建设项目对水域行洪、或者占用水域面积的影响，无法匹配新时代涉河涉堤建设项目管理的新理念[2]。河道管理范围内建设项目行政许可是水行政主管部门承担的一项重要工作，它涉及的行业部门多，技术含量高，内容复杂；高效、规范、有序、科学地实施河道管理范围内建设项目行政许可，对保障河道防洪安全具有重大意义[3]。

广州市地处华南珠江流域出海口，全市国土面积为7 434.4 km2，素有“岭南水乡”之称，河道、水域面积约占全市土地总面积的1/10，水系发达，河网交错。全市河流、河涌共1 439条，总长为5 555 km，其中集水面积在100 km2以上的河流22条，总长为741 km。为确保河道行洪、水环境和水工程的安全，切实履行政府职能，服务经济社会发展，广州市将涉河建设项目管理作为水利工作的一项重要内容来抓，始终坚持安全第一、合法依规、保护生态、促进发展的原则，不断推进广州市涉河建设项目管理工作向法制化、规范化和科学化迈进。广州市在上层法律法规要求的基础上施行更细、更具特色的地方性技术规范，广州市地方标准《涉河建设项目河道管理技术规范》DBJ440100 /T 135—2012[4](以下简称《原规范》)自2012年9月正式实施以来，有效地指导了广州市各区开展涉河建设项目的审批工作，有力保障了广州市的防洪安全。7 a来，广州市的市区两级水务局合计审批各类涉河建设项目数百项，《原规范》对规范、有序地实施河道管理范围内建设项目行政许可和保障河道防洪安全提供了强有力的技术支撑。但在实施过程中，存在部分条款界定模糊、操作难度大、不易实施等问题，在审批管理、批后监管和项目验收等方面尚缺乏可操作性，为此广州市结合实践经验对原有规范进行第一次修订，并于2019年5月正式颁布新版的《涉河建设项目河道管理技术规范》DB4401/T 19—2019[5](以下简称《新规范》)。与《原规范》相比，《新规范》的技术要求更为规范和严格，对一些技术细节提出了更明确的要求，并增加了审批管理、批后监管和专项验收等方面的内容[3]，明确了审批流程，简化了审批手续，确保了审查的科学性，提高了规范的可操作性。

本文主要从《新规范》特点和主要技术要求条款修订两个方面对技术规范进行解读。

2 《新规范》特点

1) 完整性

《新规范》适用于广州市河道管理范围内新建、加固、改建、扩建的建设项目，包括跨河、穿河、穿堤、临河、拦河、护堤地内的建设项目，以及河涌改道工程等，涵盖了所能涉及的涉河建设项目全部类型，实现了全覆盖。

《原规范》还包含了河涌整治项目，但河涌整治项目属于水工程，由于有其特定的审批流程，不同于常规的涉河建设项目，为此规范约定水工程独立于涉河建设项目之外，故《新规范》删除了相关内容，进一步明确了《新规范》的适用范围，健全了河湖管理体系，提升河湖管理水平。

2) 全面性

《原规范》主要从技术层面对涉河建设项目的建设方案进行了约束，《新规范》则对涉河建设项目从方案设计、防洪评价、补救措施、技术审查、施工、批后监管和水利专项验收等方面进行了全过程的管理，涵盖了涉河建设项目从设计、施工到运行整个流程，实现了过程监管。同时明确了建设单位、评价单位、第三方审查单位、审批单位各方的责任。

与《原规范》相比，《新规范》强化了批后监管，从监管内容、监管手段、监管重点、水利验收(依据、条件和程序、组织和内容)等方面做了明确的规定。

3) 针对性

《新规范》针对跨河、穿河、穿堤、临河、拦河、护堤地内建设项目等不同的项目类别，分别设定相应技术控制指标，明确管理要求，使得国家层面的法律法规规定顺利“落地”，确保了项目行政审批的合理性、适用性和准确性。另外《新规范》针对不同的项目类型约定了各类建设项目的审查重点，审查内容不仅包括涉河工程设计方案和施工方案(统称建设方案)，也包括了消除防洪不利影响而采取的防治与补救措施，涉河审查内容指标全面系统且相对独立和完整。《新规范》明确和统一了涉河建设项目审查标准，确保审查指标与标准的一致性，有效提供了涉河建设项目审查的执行依据和规范了审查自由裁量权，提高了涉河建设项目审查工作的规范化、标准化和科学化水平，为实现依法审批、规范审批、高效审批提供了保障。

4) 操作性

《新规范》对涉河建设项目的技术管理要求进一步明确了量化指标，如桥梁的梁底超高要求等，对桥梁与主流交角、跨堤净空、阻水比、管线埋深等可量控指标作出了明确约定，大大提高了涉河建设项目审查指标标准的可操作性，并确保了审查指标标准之间的关联性和协调性。

另外，与《原规范》相比，《新规范》增加了9个附录，分别为施工组织方案编制要求、防治与补救措施方案编制要求、涉河建设项目水行政许可审批提交资料要求、广州市涉河建设项目防洪评价表、涉河建设项目技术审查要求、度汛方案编制要求、堤防管理协议书编制要求及样本、涉河建设项目验收鉴定书和涉河建设项目验收流程图，提供了涉河建设项目审批所需要的技术模板和信息。

5) 开创性

《新规范》创新性地提出了防洪评价表的规定，对于涉及3级及以下堤防的涉河建设项目，符合以下条件之一的可编制防洪评价表：①跨河建筑物一跨跨越河涌，无桥墩落在堤身设计断面及河道中；②穿河建筑物埋深满足规范要求；③两岸堤防等级在4级(含4级)以下，不影响堤围稳定的；④水行政主管部门认为可以简化的其他情况(如护岸工程等)。并提供了防洪评价表的编制模板，大大简化了部分简单涉河项目的审批手续，丰富并完善了审批制度，极大提高了行政办事效率。

3 主要技术要求条款修订

3.1 跨河建设项目

跨河建设项目以桥梁为代表，《原规范》仅对立交桥梁提出了技术要求，《新规范》对平交桥梁的技术要求进行了补充。

《新规范》明确了桥梁的梁底超高，规定桥梁跨河部分的梁底高程应不低于设计洪水位加超高0.5 m。对于桥墩不应布置在堤身的要求，限定于架空跨越堤防的桥梁工程，平交桥桥台可与两岸堤防一体合建，但需做好与上下游堤段的衔接工作，并确保防洪通道的畅通。

对于位于河床冲刷线以上的承台，明确要求承台宜顺河道主流方向布设。

对于桥面排水，《原规范》约定“桥面排水应做好消能防冲措施，避开堤身(岸)就近排入河涌或外江河道”，该条款已不符合现行法律法规对河道水环境、水生态要求，故《新规范》调整为“桥面排水应集中收集处理后达标排放，不得冲刷堤身。”

由于随着经济社会的发展，涉河桥梁越来越多，单位河长的桥梁密度也越来越大，相邻桥梁的壅水存在累积叠加影响。为此，《新规范》增加了相邻桥梁的综合阻水比约定，要求新建跨河桥梁上、下游各50 m范围内有已建桥梁，其桥梁组群的综合阻水比不得超过规范中约定的单桥阻水比的相应百分比，以确保河道的行洪安全，尊重河流自然演变规律，协调河流上、下游及其干、支流关系。

对于扩建桥梁，《原规范》规定“对于桥梁扩建工程，如果原桥设计符合相关规定，只是桥面宽度不能满足通行要求时，可与旧桥对孔布置进行扩建；否则，应拆除重建。”规范要求旧桥拆除重建不符合现行法律精神，故《新规范》仅对扩建桥梁提出技术要求，如原桥设计不符合本规范技术要求的，新桥应按《新规范》技术要求进行扩建。

3.2 穿河穿堤建设项目

穿河穿堤建设项目主要是管线类项目，《原规范》要求“穿河、穿堤建设项目与上下游相邻的港口、码头、水下建设项目或引水建设项目等之间的距离不宜小于200 m。”由于岸线资源珍贵，管线类项目一般难以满足该条款要求，且管线一般在河床底部穿越，故《新规范》中删除对距离的约束条件，由已建工程依自身的管理和保护范围根据相关法律法规要求自行确定。

对于穿堤类管道，《新规范》明确了跨堤或爬堤布设的管道类型为压力管道、热力管道、输送易燃、易爆流体的各类管道。《原规范》仅要求压力管道和各类热力管道应在设计洪水位以上通过，未指明是管顶、管底还是管道中心线，在实际操作中存在一定争议。《新规范》进一步明确“管底高程应高于设计洪水位，并应进行专门论证。”明确了审查标准。

对于开挖法穿越管段的最小埋深，则根据修订的《油气输送管道穿越工程设计规范》(GB 50423—2013)进行调整(见表1)，可见，《新规范》对开挖法的埋深要求更为严格。

表1 不同版本规范开挖法穿越管段的最小埋深 m

对于定向钻敷设穿越管段管顶最小埋深，《原规范》要求“管顶应埋置在河流最大冲刷线2.5 m以下，且穿越管段管顶到河床底部的最小距离不应小于6 m。”《新规范》对此进行合并，统一要求“管顶最小埋深不宜小于河流设计洪水冲刷线和规划疏浚线以下6 m”，避免河流河床持续冲刷时，原来埋设在河床下的管道裸露悬空，水流冲刷导致管线断裂，以确保管道自身的安全，同时避免对河道行洪造成不利影响；又不致由于埋深过大，增加工程造价。

《新规范》对定向钻入土点、出土点及隧道竖井边缘与堤防坡脚距离提出了明确要求，宜大于50 m，以确保堤身结构安全。对于入、出土点截断阀室的设置，《原规范》对工程规模未做相关规定，《新规范》仅要求大型穿越应布设，中小型穿越只需做止水封闭，技术要求更为明确、合理。

3.3 临河拦河建设项目

临河建筑项目主要有码头、船坞、渡口、跨堤取水口、丁坝、护岸、临河道路及景观等工程；拦河建设项目主要包括拦河闸坝、橡胶坝、水陂、潜坝等工程。

《新规范》增加了取水泵房的布置要求，应布置在河道背水坡一侧，并与背水坡坡脚保持一定的安全距离。这样只有取水口头部位于河道行洪断面内，大大减小了工程的碍洪面积。

《原规范》要求“码头或者栈桥桩墩一般不宜布置在堤身设计断面内”，《新规范》要求“临河建筑物主体桩墩不得布置在堤身设计断面内”。《原规范》要求“所有桩墩都不宜布置在堤身设计断面内，”；《新规范》要求“主体桩墩不得布置在堤身设计断面内，”其他桩墩则可以，貌似放宽了要求，但针对性更强，要求更为明确，也提高了可操作性。

对于码头的梁底标高，《新规范》要求应高于所在河段50年一遇设计洪水位，不再要求高于相应洪潮水位，符合广州市河道受南海潮汐影响的实际。

《新规范》对占用堤后护堤地作堆场和仓库的情况提出了明确的要求，相关设施与堤防背水坡坡脚之间应保留不小于10 m的安全通道空间，同时明确“河道滩地上严禁设置永久堆场及仓库。”对码头交通闸闸宽提出了要求，“应以满足单车道通行为宜”，提高了规范的可操作性。

3.4 其他

对于护堤地内建设项目，《原规范》要求“护堤地内的沿堤道路与堤脚相隔的最小距离一般应不小于10 m”，《新规范》要求“护堤地内的沿堤道路与堤脚的最小距离应不小于GB 50286—2013表13.2.2 规定的相应级别堤防护堤地宽度”(见表2)。《新规范》根据不同工程级别要求限定护堤地的宽度更为合理。

表2 护堤地宽度 m

《新规范》对术语也进行了增删修改，使术语表述更为准确和全面。《新规范》明确了“禁止进行房地产以及其他商业开发建设活动”。对一般规定的部分条款也进行了修订，提高了条款的针对性和操作性，使规范更为全面、完整和系统化。

4 结语

本文主要归纳总结了《涉河建设项目河道管理技术规范》DB4401/T 19—2019的特点并详细比对了新、旧规范各类涉河建设项目的修订条款。

1) 《新规范》涵盖了所能涉及的涉河建设项目全部类型，实现了全覆盖；涵盖了涉河建设项目从设计、施工到运行整个流程，实现了全过程监管；针对不同的项目类别，分别设定相应技术控制指标和审查重点，确保审查指标与标准的一致性，提高了涉河建设项目审查工作的规范化、标准化和科学化水平；对涉河建设项目的技术管理要求进一步明确了量化指标并增加了9个附录，大大提高了涉河建设项目审查的可操作性；创新性的提出了防洪评价表的规定，简化了部分简单涉河项目的审批手续，丰富并完善了审批制度。

2) 《新规范》中跨河建设项目主要针对桥梁梁底标高、桥墩承台、桥面排水、桥梁扩建的相关条款进行修订，并补充了平交桥梁和综合阻水比规定；穿河穿堤建设项目主要针对管理范围、管顶高程、管线埋深、出入土点和止水封闭等条款进行修订；临河建设项目主要针对桩墩布设、梁底标高、护堤地的相关条款进行修订，并增加了取水泵房的布置要求；护堤地宽度则根据不同工程级别要求进行限定。

3) 《新规范》增加了审批管理、批后监管和专项验收等方面的内容，明确了审批流程，简化了审批手续，其技术要求更为规范、严格、全面、完整和系统化，确保了审查的规范化和科学性，提高了条款的针对性和可操作性，可为涉河建设项目行政许可和保障河道防洪安全提供更强有力的技术支撑。