我国香港地区政府购买服务对内地的经验和启示

陈丹

[摘 要]政府购买服务源于20世纪70年代的西方国家，旨在减轻政府财政负担，提高服务供给质量和效率。我国政府购买社会服务的实践开始于1995年的上海。经过20多年的发展，在社会服务领域的制度安排有了一定的进步，但仍然存在不足。该文主要梳理了香港地区政府购买服务的发展历程和模式，在总结香港经验的基础上，探讨香港地区政府购买服务对内地的经验和启示。

[关键词]政府购买服务 社会服务 项目制

[中图分类号]C916 [文献标识码]A [文章编号]1001-9596（2020）04-0030-06

所谓政府购买服务，即“把原来由政府直接向社会公众提供的一部分公共（社会）服务通过合同外包、公私合作、补助或凭单等方式转交给社会力量提供，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用的公共服务提供方式”[1]。政府购买服务起源于欧美国家，二战后的欧美国家构建了以政府主导，覆盖全体公民为特点的高福利国家，这时的民间慈善力量和政府的公共投入是相互独立的，政府很少会资助民间慈善组织。直到20世纪70年代，随着石油危机的爆发，欧美国家經济“滞胀”，财政收入急速下降，政府已难以继续维持高福利的财政支出。受到新自由主义强调“小政府，大市场”观念的影响，欧美国家为了降低政府运行成本，提高资源供给效率，减轻财政负担，进行了制度改革，引入市场机制，开始广泛实施政府购买服务。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”[2]。这是我国第一次在国家改革层面提出政府购买公共服务，深入推进政府购买服务是政府转变职能的重要举措。数据显示，2018年政府购买服务中，服务类采购规模为12081.9亿元，占全国政府采购规模的33.7%，增幅为35.7%，其中政府向社会公众提供的公共服务为6376.4亿元，占服务类采购规模的52.8%，反映了我国越来越多地以契约化方式将公共服务生产交给社会力量承担，通过竞争机制提升公共服务质量和效率[3]。

早在20世纪70年代，香港便开始了政府购买服务的历程，到2000年左右已发展成熟，香港无论是购买规模还是制度安排上都略领先于内地。本文主要关注香港政府在公共领域购买社会服务的发展历程和制度安排，探讨香港政府购买服务对内地社会服务的经验和启示，推进内地政府购买服务的深入改革。

一、香港政府购买服务的发展历程

香港社会服务开始于民间志愿团体①，如香港的东华三院、保良局等民间慈善组织，主要采取贫民救济、食物援助等方式，直到1958年社会福利署的成立，政府才介入社会服务的规划和管理。

在香港，政府购买服务发展的历史过程大致上可以分为四个阶段[4]。在第二次世界大战之前，香港出现了大量社会问题，如疾病与健康、儿童街头流浪、孤寡老人等，此时香港官方的社会服务参与是十分被动和有限的，社会形势的发展给了民间志愿团体很多空间，大量的志愿团体在此时成立，比如巴陵女书院、大浦感化院、中华基督教青年会等，主要提供食物救助和妇孺老弱的照顾服务。也就是说，这一阶段的香港政府很少参与社会服务，所以不存在政府购买服务的情况，但这一时期，民间志愿团体的发展为后面的政府购买社会服务奠定了基础。

1958年，香港社会福利署的成立标志着政府正式介入社会服务。1966年至1967年的动乱，让香港当局意识到社会服务的重要性和紧迫性，在70年代，香港先后发布了8份有关社会服务的政策文件，包括《香港社会福利未来发展计划白皮书》《老人服务绿皮书》《推进八十年代的社会福利白皮书》等，这些政策文件肯定了民间志愿团体的贡献和角色，规定了政府现金援助的责任和角色，决定了政府与民间志愿团体之间的具体分工和角色，展示了政府愿意以“伙伴关系”和民间志愿团体合作的积极态度，并正式采用非政府机构来称呼民间志愿团体①。这一时期的民间志愿团体接受政府的资助向市民提供服务，民间志愿团体的数量有了快速增长，服务内容也开始从救济赈灾向康复服务及老人青少年服务等多样化转变。

经过10多年的发展，社会福利成为政府的重要职能，香港的社会服务形式和服务标准都得到了明确。为了稳定社会服务，1982年政府开始实施“标准津贴”制度，也称实报实销的津助制度，这一制度的特点在于同工同酬，即服务机构受资助岗位人员和同等级别的公务员薪酬一致，还有服务机构的所有费用只要申报，并经过社会福利署的审核认为合理的都可以报销，这个制度可以稳定服务人员队伍，减少服务人员的流失率，提高服务质量，但也带来了资源浪费、程序繁琐和福利开支大的问题。

1991年，《跨越九十年代香港社会福利白皮书》发布，提出能者自付的理念，并鼓励非政府机构发展自负盈亏的非营利服务。同时，为了提升社工的专业地位和服务素质，成立了香港社会福利专业人员注册局，进行有关社会工作者注册的立法工作，并在1997年通过了社会工作注册条例草案。在经费制度方面，从2000年开始采用整笔拨款津助制度对非政府机构进行资助。该制度的执行，为非政府机构带来了在资金和服务安排上的灵活性，也意味着可以用同样的拨款完成更多的服务指标。

纵观香港的政府购买服务历程，早期的民间志愿团体没有获得政府援助，基本是独立发展的，主要依靠境外母会资助和公益金运营。从20世纪70年代开始，非政府机构的服务受到认可，直接参与到社会服务中，并从少量拨款发展到大量的资源投入，政府和非政府机构保持了伙伴关系，政府更多地扮演着政策制定者和监督者的角色。

二、香港政府购买服务的模式

政府在公共领域向非政府机构购买社会服务的制度安排可以分为项目制和单位制[5]。项目制是一种不同级别政府部门之间的财政资金转移支付的运作和治理方式[6]。而单位制表现于中国大陆计划经济时期，在市场经济改革之前，是我国一种基本的治理制度模式，单位制这一概念既不单指“单位”这种组织的形式，也非单指一种制度主义理解上的“单位制度”，而更突出的是一种体制的精神性内涵[7]。在本文中特指政府按照最小管理单位来配给社会服务资源的方式。

香港政府购买服务经过70多年的发展，逐渐形成了项目制和单位制并存的混合制，其特点是在公共领域主要通过政府购买服务的方式向非政府组织投入大量的财政支持，政府投入较少的直接服务。在制度安排上，项目制是政府购买服务的主要手段，但同时兼顾单位制，在各区设立65家家庭综合服务中心和2家综合服务中心来提供基础性的社会服务。

针对社区基础性的公共福利供给，社会福利署采用单位制，即在各个基层设立家庭综合中心来提供公共服务，而且不同领域有不同的单位，比如面向儿童的互助幼儿中心、面向安老服务的长者邻舍中心、面向青少年的综合青少年服务中心等，在每个区域设立的服务中心，满足了不同人群的基础性需求。针对特殊性需求，项目制是主要供给方式，社会福利署通过各种计划来资助机构开展服务，如到校学前康复服务实验计划、网上青年外展计划、停止家暴的学习计划等。

香港的社会服务大多是交由非政府机构来提供，政府主要负责资金支持和服务监管。在服务监管上，自香港开始实行整笔拨款制度后，社会福利署侧重机构的自我管理和评估，减少了对受资助机构的直接评估和监督力度，专门设置了津贴组，对受资助机构的服务表现进行评估，评估方式主要有“机构每季度就每个服务单位提交各项服务量标准或服务成效标准的统计资料;机构须于每年就每个服务单位进行自我评估，并将报告上交社会福利署;社会福利署每3年至少有一次到各机构被选定的服务单位进行评估探访或突击探访;社会福利署会对新服务单位及在服务表现方面被指出或怀疑有问题的其他单位进行实地评估”[8]。由此可见，香港政府对服务的监督方式重点在于“控制产出”，对资助机构如何使用拨款、使用多少拨款没有过多要求，这有利于机构灵活自主开展服务，提高服务质量和效果，不会受限于服务要求。

综上，香港地区政府购买社会服务的方式是以竞争性投标的项目制为主，辅以满足基础需要的单位制，在服务监管上给予机构自主权。这种模式既保证了社会服务的专业性，又给予了非政府机构自主性，同时也建立了完备的服务体系，保障了社会服务的普及性。

三、香港地区政府购买服务的效果

（一）促进服务种类和服务方式的增加

二战前后，香港民间志愿团体主要是提供食物和物质的紧急援助，或是建立老人院、托儿所等。自社会福利署成立以后，大量的政策文件出台，财政支持加大，《社会保障——为最不能自助者提供帮助绿皮书》中提出，由政府承担现金援助的责任，非政府机构开始面向新的需求发展，发展社会保障、家庭及儿童福利服务、临床心理服务、医务社会服务、康复服务、安老服务、青少年服务、违法者服务、社区发展服务等，无论是服务种类，还是服务方式都有了极大的进步，满足了更多群体的不同需求。

（二）鼓励民间服务机构的发展

香港政府和非政府机构是伙伴关系，共同合作为香港市民提供社会服务，政府肯定了非政府机构的作用，也明确了双方的责任。政府的资金资助为非政府机构的出现创造了机会。二战前香港提供福利服务的民间志愿团体仅仅只有东华三院和保良局等，后有一些西方宗教组织进入，但总体数量不多，如今香港非政府机构大约有400多家，服务单位多达3800多家。良好的政策环境和充足的资金支持，是促进非政府机构发展的重要因素。

（三）推动社会服务专业化

社会工作者是专门从事社会服务的人员，自二战以后，香港逐渐建立了专业社会工作体系，包括成立香港社会工作者注册局，出台《社会工作者注册条例》《注册社会工作者工作守则》等，开展社会工作教育，培养专业化的社工人才队伍，这些举措实现了香港社会工作的专业化、职业化、规范化和本土化，社会工作的发展也反哺了社会服务的进步，使得社会服务可以更好地回应弱势群体的需求。四、启示

2012年民政部和财政部联合印发的《关于政府购买社会工作服务的指导意见》指出，“购买社会工作服务，原则上应通过公开招标方式进行”[9]。该文件的出台意味着我国政府在社会服务领域的购买主要是通过招标进行。近十年来，我国政府购买在社会服务领域的实践，提高了社会服务的质量和效率，促进了社会组织的培育和运营，推动了社会服务行业的发展，但也带来了一系列问题，值得我们审视。香港的政府购买服务历程和模式，为内地提供了如下几点启示。

（一）积极培育社会组织，提供财政支持

内地与香港很大的不同是香港有很多民间机构很早就存在，而且在社会福利方面比政府更早承担责任，在提供社会服务方面非常有经验，香港政府可以选择一些过去记录良好、有管理基础的民间服务机构，资助其开办一些政府政策认可的服务[4]。虽然内地的社会服务组织规模在逐年扩大①，但大部分组织成立时间短，服务经验少，服务质量难以保证，在我国内地现今采用的项目招标制影响下，容易出现“保量不保质”的问题。因此，政府购买社会服务若要采用项目招标制，则需要社会服务组织具有提供专业服务的能力，政府也需要加大财政投入，培育更多的社会服务组织参与到社会服务。

（二）厘清政府与服务机构的关系，加强监管力度

政府购买服务中，政府更多的应该是履行监管职责，同时要给予机构自主性。香港政府购买服务从标准津贴，到整笔拨款制度都给予了机构在资金和服务安排的灵活性。非政府机构是独立于政府的行政体系，不存在上下级的隶属关系。内地在购买社会组织服务过程中，政府并未视社会组织为合作方，而是把它们当成是下属事业单位管理[10]，很多服务组织为了应对政府的检查和要求，普遍存在行政事务和文书书写过多、专业服务较少的局面。因此，政府应给予社会服务组织行政上的支持，减少行政审批制度，发挥对服务效果的监管作用，不应让社会服务组织参与行政事务，引导社会服务组织提供专业服务。

（三）建立合适的评估制度，慎用招标制度

香港政府采用“服务质量标准”（Service Quality Standard，SQS）对机构服务进行评估，只有3个原则16个标准。与香港相比，内地各种社会工作项目评估较为频繁、评估指标较多，且不同地区的评估标准还有所差别，令社会工作者准备评估的压力大增。过于紧密的评估，容易给服务者增加工作负担，影响服务质量;过于宽松的评估，又容易出现弄虚作假、质量参差不齐问题，因此制定一個统一合适的服务评估标准是需要的。