舟山市无居民海岛开发利用现状分析

□倪云林

根据《中华人民共和国海岛保护法》（以下简称《海岛保护法》），无居民海岛，是指不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛。相较于有居民海岛而言，无居民海岛没有村庄，没有街道，没有住址门牌号，没有邮政编码，没有常住户口的登记。但无居民海岛并不等于无人岛，不排除人在无居民海岛上从事必要的生产、生活活动。

舟山市无居民海岛数量众多，据统计，全市有1160 个面积大于500m2的无居民海岛。这些无居民海岛拥有良好的自然环境和自然资源，部分已进行了不同程度、不同类型的开发利用。为了全面了解舟山市无居民海岛开发利用现状，本文通过整理、复核、分析《舟山市无居民海岛使用情况调查工作说明》和《海岛地名普查》等资料，对舟山市各县区500m2以上无居民海岛的使用情况和权属情况进行了分类统计，并从行政管理、法前用岛权证、习惯海岛使用权等方面分析了无居民海岛开发利用中的历史遗留问题。

|无居民海岛开发利用现状统计

（一）无居民海岛的数量和面积

舟山市辖区内高于平均大潮高潮线且面积大于500m2的海岛1300个，其中无居民海岛1160 个，占全市海岛总数的89.2%。无居民海岛面积较小，绝大部分海岛面积在1公顷以下，数量达813 个，面积1～10 公顷的无居民海岛284 个，面积10～100 公顷的无居民海岛只有63个（表1）。

表1 舟山市无居民海岛面积分类统计

（二）无居民海岛开发利用分类统计

按照国家海洋局《关于编制省级海岛保护规划的若干意见》提出的海岛分类保护体系，无居民海岛可以分为特殊保护类、一般保护类和适度利用类。其中，特殊保护类可进一步分为领海基点所在海岛、国防用途海岛、海洋自然保护区内海岛等3 种类型；一般保护类可进一步分为保留类等1 种类型；适度利用类可进一步分为旅游娱乐用岛、交通运输用岛、工业用岛、仓储用岛、渔业用岛、农林牧业用岛、可再生能源用岛、城乡建设用岛、公共服务用岛等9种类型。

经统计，全市共有469 个面积大于500m2无居民海岛进行了开发利用，利用类型较为丰富，且一岛多用的现象较为普遍。但总体开发利用的程度不高，离大陆和大岛（如舟山岛、岱山岛、六横岛、金塘岛等）较近的岛屿，开发利用程度相对较高，而离大陆和大岛较远的偏远小岛则以设置灯塔、灯桩等较为简单的开发利用为主，大多数仍保持相对原生态的状态。而位于有居民海岛周边的无居民海岛林权证的发放比较普遍，成为舟山市无居民海岛使用最普通和常见的一种形式。

定海区有74 个，涉及11 个街道（乡镇），其中，农林牧业用岛数量最多，主要为经营森林、林木和林地；共有59 个无居民海岛拥有林权证，确权面积共计2664.75 亩；有4 个无居民海岛拥有土地使用权证，确权面积总计18666m2；有2 个无居民海岛拥有土地房产所有权证，确权面积共计0.55亩。

普陀区有195 个，涉及9 个街道（乡镇），其中，农林牧业用岛数量最多，主要为经营森林、林木和林地以及放养山羊；共有109 个无居民海岛拥有林权证，确权面积共计6495.24亩。

岱山县有120 个，涉及7 个乡镇，其中，公共服务用岛数量最多，主要为灯塔、电线杆、水泥路、警示牌、海堤、标识点等简易设施；共有54 个无居民海岛拥有林权证，确权面积共计5148亩。

嵊泗县有80 个，涉及7 个乡镇，其中，公共服务用岛数量最多，主要为灯塔、电线杆、水泥路、警示牌、海堤、标识点等简易设施；共有10 个无居民海岛拥有林权证，确权面积共计1833 亩；有1 个无居民海岛拥有土地使用权证，确权面积为194741.20m2。

|无居民海岛开发利用历史遗留问题分析

（一）行政管理的问题

在《海岛保护法》实施以前，无居民海岛使用的行政管理是陆地或有居民海岛管理职能的延伸，当时的海洋、国土、规划、林业等行政管理部门以及沿海地方政府都会依据相关法律法规赋予的职责，各司其职，管理无居民海岛的开发建设。例如，2010年，浙江省人民政府同意开发利用牛轭山等13 个无居民海岛，用于实施舟山市普陀区虾峙黄石深水岸线整治围涂工程和宁波舟山港佛渡深水岸线整治工程；2007 年，浙江省海洋与渔业局批准实施团鸡山生活垃圾填埋场改扩建工程，批准用岛面积141400m2，用岛时间为2007 年3 月1日至2017 年6 月18 日；2001 年，舟山市土地管理局依法批准舟山市电力公司以划拨方式取得定海区金塘镇大黄蟒岛的土地使用权，用于市政公用设施建设，使用权面积10527m2；2008年，嵊泗泽成洋山船舶修造有限公司以出让方式取得大贴饼岛的土地使用权证（嵊国用2008 字第15号），土地用途为工业用地，土地使用权面积194741.20m2，终止日期至2058 年3 月7 日；2007 年，舟山市农林局完成了临城街道18 个无居民海岛森林、林木、林地的确认和登记造册工作，确权面积总计536.15 亩。甚至在上世纪90 年代初，岱山县大衢镇的桥梁山岛被当地村委会以每年2000 元的价格将石料开采权承包给温岭人，采石活动持续至2006 年才停止，使得1/4～1/5 的山体被挖空。可以看出，法前无居民海岛的管理主要呈现为以部门行业管理为主要特征的分散型，尚未建立无居民海岛政府综合管理体系。

《海岛保护法》出台后，明确了“国务院海洋主管部门负责全国无居民海岛保护和开发利用的管理工作，沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门负责本行政区域内无居民海岛保护和开发利用管理的有关工作”。因此，在实践过程中，海洋主管部门（现为自然资源主管部门）在无居民海岛保护和开发建设管理的重要节点上（如规划符合性审查、用岛方案审查、竣工验收等环节）要起到主导作用，并加强与规划、发改、建设等部门的协调。具体要处理好三个方面的问题：

第一，强化无居民海岛的综合管理。要理清政府各部门在无居民海岛上的管理边界与层次关系，强化海洋主管部门在无居民海岛的综合管理主体地位，避免部门之间的推诿扯皮。

第二，实现无居民海岛相关规划的无缝对接。目前，海洋部门在无居民海岛保护和利用规划方面已经建立了一套包括全国、省级、市级、县（区）级海岛保护规划、区域用岛规划以及单岛规划在内的相对完善的规划体系，并出台了一系列的配套政策和规划编制技术要求。这些规划应与相应的城市总体规划、土地利用总体规划相衔接。

第三，明确权属管理的统一。无居民海岛权属管理是现行无居民海岛使用管理制度体系的重要组成部分，通过颁发无居民海岛使用权证书，用岛单位或个人可以拥有海岛空间的使用权，同时海洋管理部门对用岛范围、岛上建筑物和设施进行登记。要避免无居民海岛使用权与林权、土地使用权等不同权利类型的不动产权证的重复发放。

（二）法前用岛的权证问题

舟山市法前无居民海岛上的权证类型主要是林权证。根据调查，舟山市共核发林权证261 个，核发总面积16140.99 亩，涉及232 个无居民海岛。其中，舟山市农林局核发林权证18 个，总面积536.15 亩，涉及18 个无居民海岛；定海区农林局核发林权证39 个，总面积2128.6 亩，涉及41 个无居民海岛；普陀区农林局核发林权证143 个，总面积6495.24 亩，涉及109个无居民海岛；岱山县农林局核发林权证51 个，总面积5148 亩，涉及54个无居民海岛；嵊泗县农林水利局核发林权证10 个，总面积1833 亩，涉及10 个无居民海岛。这些林权证绝大多数于2007 年发放，其林地所有权和使用权权利人、森林或树木所有权和使用权权利人基本全为村级经济合作社，使用期限为永久使用。

此外，舟山市无居民海岛还核发了5 本土地使用权证和2 本土地房产所有权证。

从法理上讲，林权证、土地证是国家根据《宪法》《土地管理法》《森林法》等相关法律对无居民海岛的土地、林地、森林、林木等所有权或使用权的确认，理应得到保护。但部分权属与《海岛保护法》中无居民海岛属于国家所有的规定相矛盾，同时，按照《浙江省无居民海岛开发利用管理办法》：“旅游、娱乐、工业等经营性用岛的无居民海岛使用权应当通过招标、拍卖、挂牌等方式取得；单位和个人开发利用无居民海岛，应当依法缴纳无居民海岛使用金；无居民海岛使用权人需要办理无居民海岛使用权证的，应当向县（市、区）不动产登记机构提出申请。”因此，当这些存在林权证的无居民海岛遇到开发需求需要办理无居民海岛使用权证时，就会不可避免地发生与现有权证相冲突的情况。对此，政府需要对法前无居民海岛的权证问题进行合理的产权变更处置，统一无居民海岛的权属管理，以保障无居民海岛开发活动的顺利进行。

（三）习惯海岛使用权问题

在《海岛保护法》实施之前，沿海村民就对周边的无居民海岛进行了不同类型和不同程度的开发利用，甚至不少村民认为位于本村附近的无居民海岛属于本村所有，长期以来遵循“先占先得、无偿使用”的原则，从事生活生产活动。这类活动大致包括以下几种类型：一是民风民俗用岛，沿海村民在附近无居民海岛上建造自用坟墓或骨灰安置堂用以祭祀亡灵，例如普陀区小蚂蚁岛上已建造上百座坟墓和骨灰安置堂；二是宗教用岛，以修建寺庙供奉佛神为主，例如，担峙岛上的土地庙和圣姑礁屿上的圣姑庙；三是渔业用岛，渔民在多个无居民海岛上建设了养殖塘、捕鱼设施及其他配套设施，开展渔业养殖和捕捞作业；四是工业用岛，在周家园山、对面圆山岛、担峙岛、小葫芦岛南屿、川江南山岛、鸾凰山屿、大竹屿岛、竹山岛、小梅子岛等无居民海岛上存在采石场、矿山或盐田，但大多都已经废弃；五是农林牧业用岛，村民在附近的无居民海岛上放养山羊，种植蔬菜，开垦水田、旱地和林地；六是交通运输用岛，主要是服务于上述各类生活生产活动的简易码头。

随着《海岛保护法》的施行和《无居民海岛使用金征收使用管理办法》的出台，沿海村民的习惯海岛使用权与国家所有权之间产生了冲突，习惯性的无偿使用与无居民海岛有偿使用制度之间也产生了冲突，在现有的法律制度框架下，习惯海岛使用权当属违法。尽管如此，从尊重历史、实事求是、保护弱势群体、维护社会稳定的角度出发，正当合理的行为应当受到保障。因此，无居民海岛习惯使用权的正当性和合法性之间的问题将成为无居民海岛统一管理或开发利用所面临的制约因素之一，需要采用合理的政策予以解决。

|结论

舟山市无居民海岛数量众多，资源丰富，在《海岛保护法》出台之前，人们已经进行了不同程度、不同类型的开发利用，林权证是无居民海岛使用最主要的权证类型。而随着《海岛保护法》的施行，应妥善处理各类历史遗留问题，既要尽快建立以自然资源主管部门为主导、多部门共同参与的无居民海岛综合管理模式，又要尽快做好法前无居民海岛使用行为的管理，解决法前用岛和产权问题和习惯性海岛使用权问题。