地方环境教育专门立法的省思

潘书宏

（福建江夏学院法学院，福建福州，350108）

人类在与环境危机作斗争的过程中，越来越清晰地认识到环境保护意识的根本性地位和基础性作用，逐渐形成“只有提高环境保护意识，才能内化为自觉的环境友好行为”的共识。而环境保护意识的提高唯有依靠环境教育。环境教育的目的是为了促进人类认识并关切环境及相关联的问题，使人们具备对环境适当的知识、技能、态度、动机，并且能够自我独立地或参加团体与其他人共同合作，致力于解决现存的环境问题和预防未来新问题的发生。[1]由此，环境教育作为一项战术性措施被引入环境保护实践中。作为一项融合环境保护要求和教育规律、旨在实现自觉的环境友好行为的手段，环境教育迅速在不少国家和地区得到了重视，并在中小学教育阶段掀起了大规模的学校环境教育实践。随着环境NGO组织的兴起，环境教育从学校环境教育拓展至社会环境教育，并在全社会形成了丰富的环境教育实践样态。由于环境教育是一个认识环境价值和澄清人类与环境关系概念的过程，它必须贯穿于环境政策和形成环境行为准则的过程中。[2]而环境政策的科学制定与有效执行和环境行为准则的形成，都离不开规范性和强制性的保证。因此，作为具有规范性和强制性保证的载体——环境教育法应运而生。相应地，环境教育立法也引起各国的重视。

最早通过环境教育立法来保障环境教育目的实现的国家是美国，该国于1970年出台了《环境教育法》。受美国《环境教育法》的启发，巴西、日本、韩国和菲律宾等国家先后进行了环境教育立法。我国虽然于1980年5月发布了《环境教育发展规划》，正式将环境教育工作纳入国家计划，但直至目前，仍未正式启动国家层面的环境教育立法。随着生态文明建设的深入，环境教育立法的现实需求日益凸显。因应国家环境教育立法的缺失，为保障地方环境教育实践有序开展，我国宁夏回族自治区、天津市等多个地方开展了地方环境教育立法的探索，出台了地方环境教育法。为及时总结地方环境教育专门立法的经验与教训，为国家环境教育立法提供可能的理论与实践支持，有必要就现阶段的地方环境教育专门立法进行全面梳理和探讨。

一、地方环境教育专门立法的含义

按照《立法法》的规定和精神，环境教育立法根据立法主体和适用范围的不同，可以分为国家环境教育立法和地方环境教育立法，分别是指由中央级的立法主体（包括全国人大及其常委会、国务院、国务院有关部委部门）、享有地方立法权的主体（全国共354个）①全国354个地方立法权的主体，具体包括31个省、自治区、直辖市，49个较大的市，240个设区市，30个自治州和4个非设区的地级市。就涉及环境教育的主体、准入及环境教育行为制定或通过法律法规规范的过程或结果。按照立法所调整对象的综合程度，环境教育立法又可以分为专门立法和附带立法。专门立法主要是针对某一相对特定调整对象所进行的立法，而附带立法主要是在对其他调整对象进行规范时附带性地对相关对象进行规范。因此，从逻辑上看，地方环境教育专门立法既是地方环境教育立法的种概念，又是环境教育专门立法的种概念。但目前学界并未形成较为系统的表述或相对一致的定义，甚至有不少学者并未严格区分地方环境教育专门立法与地方环境教育立法。为使概念的准确表述和本文行文方便，笔者坚持区分地方环境教育专门立法和附带立法。通常，地方环境教育专门立法是指地方各级立法机关对本地环境教育工作的组织、管理、运作等相关事宜进行专门规范的过程或结果。

二、地方环境教育专门立法的必要性

现阶段，环境教育工作存在“观念重于实践、政府行为重于民众行为、政策性重于自觉性、宣传性重于教育性、知识传授重于素质培养、课堂教学重于社会参与”[3]等问题。这种不利局面显然是环境教育立法滞后带来的结果。环境教育立法亟需得到加强，但环境教育立法是一个不仅涉及环境科学知识和教育科学知识，还涉及立法科学等多方面知识的系统工程。由于我国各地的地理环境情况和环境教育实践差异巨大，我国环境科学教育仍未形成科学完备的体系[4]，短期内制定国家层面的环境教育法律可能性很小。因此，我国环境教育立法应走“先地方立法后国家立法”的途径。事实上，在涉及高度科学技术性的环境教育领域，地方环境教育立法正起到填补空白的作用，客观上对国家环境教育立法起到先行先试的作用，具有较强的时效性和针对性。因此，地方环境教育专门立法有其现实的紧迫性和客观的必要性。

（一）地方环境教育专门立法是贯彻国家环境治理方略的客观需要

随着中国特色社会主义法律体系的初步建立，标志着我国已进入实用主义立法时代，即基于现实问题引导立法，基于治国理念调整立法，基于改革需求创设立法，并加强立法的可实施性。[5]在环境保护领域，也由传统的管理思维转向新型的治理思维。2012年，党的十八大报告提出了包括生态文明建设在内的“五位一体”的总体部署，为环境教育立法在环境治理中的作用发挥提供了方向指导和契机。2015年实施的新《环境保护法》则进一步从法律上明确了环境教育在环境治理中的作用，并对环境教育的发展和完善提出了要求，明确规定了各级人民政府、各级各类学校和新闻媒体等相关主体的环境教育职责和义务。为落实政府的环境教育职责，发挥地方在环境教育法制建设中的作用，提高环境治理水平，2016年，环境保护部、教育部等六部门共同颁布了《全国环境宣传教育工作纲要（2016—2020年）》，首次明确了“推动环境教育立法”的目标，提出了现阶段各地“总结地方环境教育立法实践，支持、推动地方环境教育立法”的工作任务。因此，可以说，地方环境教育专门立法不仅是国家环境治理思维转变的表现，还是贯彻落实国家环境治理、落实地方生态文明建设的需要。

（二）地方环境教育专门立法是弥补环境教育立法不足的现实必然

如上所述，环境教育是一个系统的工程，需要教育、环保等部门密切配合，也需要学校、企业和社会通力合作。无论是不同部门的配合，还是不同主体的合作，都离不开强有力的组织和协调保障。而组织和协调最有力、成本最低的保障方式就是法律制度的保障，这就需要通过立法来保障。尽管2015年实施的新《环境保护法》对环境教育法律制度进行了初步的顶层设计，但该环境基本法中的相应顶层设计缺乏配套性的规定。时至今日，我国仍缺乏全国性适用的专门的环境教育法律法规，尚缺乏有效协调教育部门、环保部门的环境教育职责分工、管理权限、经费筹措与保障等关键性规定。因此，环境教育专门立法有其时代的紧迫性。在国家制订环境教育法律前，务实的做法是引导、鼓励地方进行试验型立法，地方根据本地区环境教育的实际情况进行环境教育专门立法，将《环境保护法》中关于环境教育的顶层框架设计细化、落实，使之变得具有可执行性和可操作性。

（三）地方环境教育专门立法是发挥环境教育地方特色的本质要求

地方立法权是宪法赋予地方的权力，该项权力得到了《立法法》的贯彻落实。2015年修订的《立法法》为地方环境教育立法提供了新的契机。新《立法法》赋予设区市、自治州等主体就“城乡建设与管理、环境保护等方面的事项”进行地方立法的权力，使得地方拥有了更为有力、有针对性的环境治理工具：地方环境立法权。地方立法的核心是反映地方的实际情况，解决地方的实际问题，没有地方特色，地方立法就失去了存在的价值。[6]由于各地自然条件差异巨大，环境问题本身具有明显的地域性，因此，环境教育工作的具体内容、对象、方法、手段、运作模式等也具有明显的地域性。相应地，反映地方环境教育工作规律、调整和规范地方环境教育行为的地方环境教育专门立法，应该着重反映当地环境教育的地域性，融合和体现当地环境教育的特殊性，立足服务于本地环境教育的实践需要。

三、地方环境教育专门立法的问题检视

受域外环境教育法律的影响，我国于1973年制定了环境教育的相关政策，并在1980年5月发布了《环境教育发展规划》，正式将环境教育工作纳入国家计划。近年来，全国不少地方对环境教育专门立法进行了富有成效的探索，取得了重要进展，一定程度上填补了环境教育立法的空白。但随着各地生态文明建设的推进，地方环境教育立法总体上仍不能满足环境教育实践的需要，无论在数量上还是在质量上均存在比较突出的问题。

（一）数量方面，地方环境教育专门立法数量太少

尽管我国在1980年就发布了《环境教育发展规划》，环境保护部（环境保护总局）从1996年开始就发布了5年期或10年期的环境教育行动纲要或工作纲要，地方也根据自身的实际情况制定了实施性的纲要，但真正意义上的地方环境教育立法直至2010年才实现。

台湾地区是我国最早参考借鉴国外通过法律手段来保障落实环境教育行动的地区，其在2010年6月5日出台了所谓“环境教育法”，并于2011年6月5日正式实施。受台湾地区环境教育专门规定及其实践的影响，宁夏回族自治区于2011年12月颁布了《宁夏回族自治区环境教育条例》、 天津市于2012年9月颁布了《天津市环境教育条例》。随后，洛阳市、哈尔滨市、南京市、厦门市、清远市等地区相继进行了环境教育专门立法的实践与探索。根据各级生态环境部门公开的信息和笔者检索有关专业数据库所获资料，经统计，至2019年1月，大陆各地市共制定了7部环境教育专门立法（见表1） 。数据显示，从2015年3月15日修订后的《立法法》实施至2017年12月31日，大陆473个“地方环境立法权主体”共制定和修改地方性法规、地方政府规章、经济特区法规、自治条例和单行条例等法律文件1042部。[7]在这其中，只有4部属于地方环境教育立法，地方环境教育立法与地方环境立法的占比不足0.3%，影响极小。整体看来，我国地方环境教育专门立法还很薄弱，数量极少。但正是因为数量少、力量弱，我们才需要认真研究，仔细分析，从中发现问题，提出解决问题的思路，为地方环境教育立法的探索实践提供可借鉴的经验和应避免的教训，从而创新地方环境教育立法，为国家层面的环境教育立法提供参考样本。

表1 大陆地方环境教育专门立法表

（二）质量方面，地方环境教育专门立法存在重大制度缺陷

尽管上述7个地方的环境教育专门立法条款各不相同，组织架构也有差异，但都体现了政府在生态环境教育和生态环境保护中的责任，反映了“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。政府要发挥环境治理的主导作用，必须从立法上明确政府的环境保护责任”[8]的思想。同时，也都反映了生态环境的特殊性和环境教育的地方性，体现了环境教育管理的精准化和环境教育服务与保障的精细化方面的努力。但仔细分析各地的法律文本，笔者发现现有的专门立法均定义了环境教育的内涵，明确了环境教育的性质和定位，并对组织机构与职责分工做了安排，明确了环境教育地方委员会及其组成成员的职责范围，明确了政府、学校、社会和公民的环境教育义务；同时，对环境教育经费保障、学时保障和师资保障做了适当安排，并规定了相应的奖罚措施。可以说，各地环境教育专门立法对环境教育运作过程的主要环节都给予了不同程度的关注和保障，但在环境教育全民教育属性定位的落实、环境教育统筹协调和指导监督主体、环境教育经费的保障与使用、环境教育机构与人员的准入等方面存在重大缺陷。

1.环境教育全民教育属性之定位的落实普遍不力

现有地方环境教育专门立法大都对环境教育的性质进行了定位，规定了环境教育的全民教育属性，如《宁夏回族自治区环境教育条例》第4条规定，环境教育的对象是具有接受能力的公民；《天津市环境教育条例》第4条、《洛阳市环境保护教育条例》第5条、《南京市环境教育促进办法》第5条、《清远市环境教育规定》第4条等均规定，环境教育为全民环境教育，是一切有受教育能力的公民的一项义务。但前述地方性环境教育条例或规定在环境教育全民属性的落实上普遍存在“重体制内人员而轻企业人员”的问题，致使对更大数量的企业人员的环境教育缺乏具有约束性、可操作性的规定。分析现有地方环境教育专门立法，笔者发现，法规条款设计均主要针对国家机关工作人员、事业单位人员和大中小学生等体制内人员。如对国家机关工作人员、事业单位人员，大部分地方的环境教育法规规定了一定的年度学时数要求或次数要求，对于大中小学生则主要是将环境教育纳入国民教育系列，规定了具体的学时数要求或学分要求。而对企业人员的环境教育，却缺乏有效的执行性规定，现有针对企业人员的相关规定都是建立在企业有能力进行环境教育的假设基础上，且高度依赖企业的自律和自觉。如《宁夏回族自治区环境教育条例》第22条规定了企业和其他组织对员工进行环境教育的义务，但如果企业不按照本条规定进行环境教育，企业承担的法律责任是被通报批评。在如此低的违法成本之下，企业缺乏动力履行环境教育义务。况且，事实上，不少企业没有能力和条件来履行环境教育义务。

2.环境教育统筹协调和指导监督主体的设立大多未明确

环境教育是牵涉到生态环境、自然资源、教育、人事、财政等部门的复杂工程，在组织、实施环境教育的过程中免不了要在各部门间进行协调，作为一项跨部门的工作，也存在环境教育的指导、监督和重大事项的决策等问题；同时，实践证明，环境教育也具有专业性，这就需要有相对专业且有一定职权的机构存在。这种观点的合理性在域外的环境教育立法中得以验证，如日本《加强环保意识与环境教育推动法》中的各部门协调合作委员会，美国《国家环境教育法》中的环境教育办公室等。虽然域外的做法不一定适合我国的国情，也不一定适合我国各地环境教育的实际情况，但“强调环保系统在环境教育当中的规划、协调与监督作用的同时，也应明确其他相关部门的各自职责与合作机制”[9]，确是一个不争的事实。因此，仅仅设临时的协调机构，甚至连临时的协调机构都未设，是不能有效推动、保障环境教育工作的。整理、比较现有环境教育专门立法，笔者发现，除《宁夏回族自治区环境教育条例》第8条规定了县级以上人民政府设立由本级政府相关部门人员组成的环境教育委员会，《天津市环境教育条例》第7条规定了“市环境教育工作领导小组领导全市环境教育工作”以外，其他地区的环境教育专门立法均没有规定类似的协调、监督和指导机构。且从天津市人大常委会的执法检查来看，设立环境教育委员会或环境教育领导工作小组确能起到高效的协调作用，“实现了环境教育多部门的协同配合优势的最大化，实现了沟通的便捷和顺畅。”[10]这从实证的角度证实了“需要有相对专业且有一定职权的机构的存在”这一观点的科学性。

3.环境教育组织与运作经费的保障制度普遍不足

30多年来的环境教育实践，已经反复证明环境教育经费的供给和资金的保障决定了环境教育工作的推进程度和成效。域外环境教育立法都对环境教育组织与运作经费的筹集、使用、管理、保障作了较为完善的安排，如美国《国家环境教育法》中规定的环境教育补助款、环境实习助学金、国家环境教育暨训练基金会及环境教育经费授权拨款等。[11]我国台湾地区所谓“环境教育法”连续用了两条共8款对环境教育的经费筹措、使用和管理等方面作了详细的安排。反观我国大陆现有地方环境教育专门立法，经费保障制度普遍不足。虽然宁夏、天津、南京、厦门、清远等5地的地方环境教育专门立法有所涉及经费保障，但只有一个简单的条款“经费纳入本级财政预算”，而对资金的筹措渠道、使用程序和场合以及经费管理等许多重要问题均未涉及。而洛阳市、哈尔滨市甚至连实质性规定环境教育经费保障的条款都没有，只是笼统地提到“环境保护教育的经费予以保障”和“鼓励捐赠”。很明显，我国现有环境教育地方专门立法普遍对于环境教育经费的筹措与使用、管理缺乏规定，存在严重不足，有待于创新。

（三）特色方面，地方环境教育专门立法体现不够

地方环境教育专门立法的核心目标是为地方的环境教育组织与运作提供制度保障。在国家层面尚未出台环境教育法律的情况下，地方环境教育专门立法具有先行先试的意味，属于试验型立法，需要根据当地环境教育的专业人才储备、当地居民的环境意识、环境素养等级、环境教育的实际情况、财政经济状况等要素，制定具有本地特色的环境教育规范。因此，地方特色是地方环境教育专门立法的灵魂，无论是当地的环境条件、教育条件、环境教育的组织、环境教育的经费保障等均应反映当地特性，适应当地实际需求，解决当地问题。但梳理分析现有地方环境教育专门立法，笔者发现，地方特色体现不明显，在后的地方专门立法存在过多地、机械地甚至僵化地参考借鉴在先的地方立法的现象。如天津市、洛阳市、南京市先后于2012年、2014年和2015年进行了环境教育专门立法，三地不同的立法主体制定的专门立法名称不完全一致：洛阳市是《洛阳市环境保护教育条例》，天津市是《天津市环境教育条例》，而南京市是《南京市环境教育促进办法》。仔细分析立法文本，笔者发现，三地专门立法文本在组织结构、条款设置顺序方面基本相同，很多条款的表述仅存在个别语词的不同。再如，清远市人民政府于2019年颁布实施的《清远市环境教育规定》与宁夏回族自治区人大常委会于2011年颁布实施的《宁夏回族自治区环境教育条例》在结构篇章上除第三章外，其余章节很多条款相同或相似；即便不同的第三章，也是《宁夏回族自治区环境教育条例》第三、四章的简化版表述。虽然不能依此断定后进行地方环境教育专门立法的主体存在抄袭，但在后的地方立法存在对在先的地方立法过多地、机械地甚至僵化地参考、借鉴是客观事实。这种对兄弟城市几乎照搬条文的做法，不可能具有本地特色，也更谈不上解决本地实际问题。[12]

四、地方环境教育专门立法存在问题的原因

地方环境教育专门立法之所以存在数量少、质量低等方面缺陷，其原因主要有三个方面：第一，国家层面的环境教育法律缺失；第二，地方对环境教育立法认知不够；第三，地方环境治理能力稍显不足。

（一）国家层面的环境教育法律缺失

尽管环境教育工作在我国较早就被意识到并在实践中，但环境教育立法的概念、作用及其理念在我国的引入相对比较迟，国家尚未出台环境教育法律，地方尚无国家层面的顶层设计性法律法规供参考。在环境教育工作的推动与落实过程中，无论国家还是地方主要依靠的是效力程度较低的“红头文件”。事实上，通过法律手段保障环境教育的落实是近年才引起重视的一个议题。虽然2014年新《环境保护法》对环境教育立法提出了要求，但所提要求属于框架性的，不足以为地方环境教育的实践提供制度上的保障。相反，国家层面的环境教育立法走的是自下而上的路线，其更需要地方的立法实践与经验总结。因此，各地在总结当地环境教育立法实践的过程中，难免会出现参差不齐的局面和不如意的地方。

（二）地方对环境教育立法的认知滞后

国家层面上位法的缺失固然是一个方面的原因，但属于表面上的原因，其深层次的原因是地方对环境教育立法认知滞后，具体体现在两个方面：一是地方对于环境教育立法在环境综合治理中的作用和高性价比尚未有足够的意识。据访谈获得的数据显示，在越来越强调通过法律手段提高环境治理能力的当下，约占76%的地方政府仍比较依赖更具有灵活性的红头文件，更倾向满足于细化和落实国家的环境宣教行动纲要，而对于更需要创新精神的环境教育立法缺乏足够强劲的动力。二是地方对于地方环境教育立法本身的规律认识尚不充分。对地方立法的认知，实际是对地方立法规律的认知。[13]在大部分地方都主要依靠“红头”文件和工作纲领推动环境教育工作的惯性中，地方对于环境教育进行专门立法的时机、立法的模式、调整的对象等仍尚有认识上的差距。

（三）地方的环境治理能力稍显不足

环境教育立法是综合了环境法律学科和教育学科等多学科领域知识的系统性工程，立法的推进有赖于立法者对环境科学、教育科学和法学等领域相关知识、规律的掌握。一定程度上，环境教育立法还是一个新鲜事物，还有待于进一步深入研究和加强实践。对于新《立法法》赋予的新增加的274个地方环境立法权主体（具体包括较大的市以外的其他设区的市、自治州和非设区的市）来说，由于2015年《立法法》修订之前并没有地方立法的经验积累和技术实力，因此，在行使包括地方环境教育立法权在内的地方环境立法权时，面临人力资源储备和技术资源储备不足的问题，客观上影响了地方利用法律手段进行环境治理的实效，暴露了环境治理能力不足的问题。

五、地方环境教育专门立法的改进与完善

分析问题的根本目的是为了解决问题。为确实落实《全国环境宣传教育工作纲要（2016—2020年）》中要求的“总结地方环境教育立法实践，支持、推动地方环境教育立法”的工作任务，各地应在分析总结过去得失的基础上持续探索、改进地方环境教育专门立法。

（一）认知方面，增强地方环境教育立法理念

如上所述，地方环境教育立法数量极少、质量欠佳的重要原因是理念、认知和治理能力方面的问题。为此，地方应增强环境教育立法理念，具体包括四种途径：一是应加强环境教育法律的理论学习。只有通过不断的学习和总结，才能把握立法制度变迁方向、过程、目标和方法，避免少走弯路[14]，促使地方认识到环境教育立法的重要性以及其所带来的低成本性，形成地方环境教育立法的紧迫感。二是推动各地环境教育立法实践的交流和信息分享。在加强理论学习的同时，也应加强地方之间的交流，发挥典型地区的引领作用。宁夏回族自治区作为大陆地区最先进行环境教育专门立法的省区，在环境教育立法实施8年的基础上，于2019年3月进行了修改，使得该区环境教育立法更系统、全面和更具地方特色。对于地方环境教育专门立法，宁夏回族自治区具有更丰富的经历、更有效的教训，值得其他地方参考借鉴，国家应该加强推广和引导。三是严格落实并细化《全国环境宣传教育工作纲要（2016—2020年）》。国家鼓励地方先行先试环境教育立法，着手挑选一些环境教育工作运作相对成熟的地方进行环境教育立法的试点工作。四是制定计划、有步骤地推进。根据各地环境教育实践运作的实际情况有步骤地推进，当然在推进过程中，不宜急于求成，因为人心的理性是有限的，建立新制度是一个消费时间、努力和资源的过程。[15]

（二）模式方面，坚持地方环境教育“法典化专门立法”

所谓“法典化专门立法”，是区别于国家层面的法典编纂而言的[16]，指为调整环境教育行为，将地方环境教育领域的规范性文件按照环境教育的主体、组织、准入、分类管理、经费保障等特定逻辑，上升为地方性法规或地方政府规章的过程或结果。从地方环境教育立法的现状来看，现有立法均是专门立法，且均为法典化立法。这有其合理的一面，应当坚持，但应该进一步完善。具体在操作上，在全国性的环境教育立法需要地方积累经验的背景下，国家环境教育主管部门可以要求地方突破过去满足于环境教育“红头文件”的执行和转发的定势，鼓励地方大胆先试环境教育试验型立法。同时，国家环境教育主管部门应继续推广宁夏回族自治区的环境教育立法经验，有效引导和实质性支持地方环境教育专门立法实践。

（三）内容方面，完善地方环境教育的核心制度

在制度架构方面进行改进和完善，是地方环境教育专门立法的核心考量。在总结地方环境教育专门立法成败得失的基础上，地方环境教育的核心制度的完善至少应包括以下几点。

1.设立地方环境教育协调指导机构

考虑到环境教育的多部门综合性，为便于协调各有关部门以及为基层环境教育提供及时有效的指导和监督，地方应在总结《厦门市环境教育规定》实施经验的基础上，推广设立环境教育（指导）委员会，规定：“县级以上人民政府应当成立环境教育（指导）委员会，负责统筹协调和指导监督本行政区域的环境教育工作。环境教育（指导）委员会由环保、教育、人社、经济和信息化、商贸、农业、林业、发展和改革、财政、民政、文化、新闻出版等部门组成，由同级人民政府分管领导担任负责人。各行政区域环境教育（指导）委员会应当在同级环境保护职能部门中设立办公室，负责日常工作。”

2.创设地方环境教育基金制度

充足的经费是环境教育工作得以有效落实的前提条件。环境教育属于环境治理的重要手段之一，离不开政府的主导作用，但政府的主导作用并不是意味着政府大包大揽。在环境教育的经费保障上，也不意味着只能依靠政府有限的预算经费。事实上，我国正处于环境危机的爆发期，各个领域尤其是环境治理领域都需要大量的资金，预算内的经费远远不能满足环境保护的需要。因此，地方环境教育领域应创新经费筹措、使用和管理的相关制度。地方应在借鉴吸收宁夏、天津等地将其纳入财政预算的基础上，同时，可以着重借鉴《厦门市环境教育规定》中的鼓励捐赠条款，创设地方的环境教育基金制度。

3.落实环境教育的全民教育属性

几乎所有的地方环境教育专门立法都将环境教育定位为全民教育，但如前文所述，大部分宣示属于全民教育的地方专门立法，都欠缺落实性和有约束性的制度安排。为此，地方环境教育立法应该努力避免重体制内人员环境教育，而轻体制外人员尤其是企业人员环境教育的不足。一方面，应在坚持严格落实体制内人员和大中小学生环境教育学时学分、次数管理的基础上，对大中小学生进行内容差异化和方法精细化的环境教育，在有条件的地区尝试实践型、体验式的自然环境教育。而对企业人员，则根据企业生产的清洁程度和岗位职责的不同，分别采用强制性接受环境教育或自愿接受环境教育等分类管理思维。如可规定“符合依法实施强制性清洁生产审核要求的高耗能、高污染企业以及新建项目企业的负责人、环保管理人员和环保设施操作人员每年须参加由各级环境保护行政主管部门组织的环境教育培训，时间不少于12小时”，“被依法查处的有环境违法行为，尚不构成犯罪的企业负责人及相关责任人须接受由同级环境保护行政主管部门组织的环境教育培训，时间不少于32小时，并须通过相关考核”。另一方面，应结合环境教育的罚则部分贯彻落实全民教育属性，规定：“违反本办法规定，不依法开展环境教育工作的，由当地环境教育委员会予以通报批评，责令改正；拒不改正的，视情节轻重，列入社会诚信黑名单。”

4.建立地方环境教育机构与人才认证制度

现阶段，环境教育主要在学校或国家机关和事业单位等体制内单位，环境教育尚没有真正落实全民教育属性。为适应全民教育的需要，应建立大量的环境教育机构和人才。但由于环境教育需要环境科学和教育科学甚至是法学多重学科背景，具有一定的专业性，因此，目前的环境教育机构和人才远不能满足环境教育工作的需要。这就需要地方建立环境教育机构和环境教育人才认证制度，扶持环境教育社会机构、培养环境教育人才。因此，地方环境教育立法可以吸收《厦门市环境教育规定》中关于选拔、培训和管理环境教育人才的相关规定，结合台湾地区所谓“环境教育法”的环境教育机构和环境教育人才的认证制度，作出符合本省生态文明建设需求的规定。从社会中选拔拥有环保知识和具有指导环保能力者，从而确保环境教育工作专业化，更大范围扩大环境教育在全社会的影响力。[17]

（四）特色方面，彰显地方环境教育的地方特性

“有特色始终是地方立法保持活力的要素，是衡量地方立法质量的重要标准，也是检验地方立法能力水平的试金石。”[18]作为地方立法种概念的地方环境教育立法，应彰显环境教育的地方特性。由于地方环境教育既涉及具有区域特色的环境要素，也涉及地方特色的教育要素，因此，环境教育地方特性是融合了地方环境要素特性和地方教育要素特性的综合属性。地方环境教育立法应从如上两方面彰显其特性，具体在执行过程中，应该考虑如下几点：一是在理念上，应融入当地生态文明建设的基本要求，贯彻本地促进生态文明建设的基本要求，使环境教育成为本地生态文明建设的基础和保障。二是在立法思想上，应贯彻问题导向，突出具体性、操作性。地方环境教育立法的主要目的是解决地方在环境教育过程中普遍性的问题，以实现环境教育工作的良性开展。因此，在设计法律文本内容时，应契合当地的环境现状、教育实际、环境教育的惯常做法、环境教育的准入门槛和运作标准等区域实际，作出有针对性、操作性的制度安排。三是在立法内容上，应吸收和体现环境教育实践的当地习俗。环境教育实践的当地习俗较好地体现了当地的环境状况、环境规律和教育现状、教育规律，是特定区域、时空和特定文化背景的大部分社会成员反复实践的结果。立法的目标是为了确立一种秩序，而且最好是社会可以接受的秩序，无论是人为的还是自发的。[19]地方环境教育专门立法正是以健康、良性互动的环境教育秩序为追求目标，因此，地方环境教育立法应吸收和体现环境教育实践的当地习俗，唯此，才能根本上体现地方特色。

结语

生态文明建设的持续深入进一步呼唤环境教育立法，环境教育立法不仅是生态文明建设的重要抓手，也是生态文明建设的法律保障。在国家层面的环境教育立法颁布实施之前，地方先行先试，制订地方环境教育专门法，不仅是国家立法实践务实作风的体现，也是贯彻落实新《立法法》和新《环境保护法》的负责任精神的表现。目前，宁夏、天津、洛阳、清远、厦门、南京、哈尔滨等地创制了环境教育地方性法规或地方政府规章，但从实践效果来看，前述地方环境教育专门立法对当地的环境教育实践起到了积极的促进和保障作用，丰富了国家层面的环境教育立法实践经验。尽管出台的地方环境教育专门立法存在许多不足，但仍值得其他地方参考和借鉴。近年各地的生态文明促进条例的颁布实施客观上为地方环境教育专门立法提供了有利时机，同时也提出了要求。在此新形势下，我国地方环境教育立法应结合和落实本地生态文明建设条例的关键指标，着重在增强环境教育立法的理念、坚持“法典化专门立法”的模式、完善核心制度和彰显地方特性等方面加以改进和完善。