党领导下的农村基层权力监督体系建设研究

关键词 农村基层 权力 监督 体系建设

作者简介：王方园，中共浙江省委党校，硕士研究生，研究方向：中共党史（党的建设）。

中图分类号：D267                                                            文獻标识码：A                        DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.179

农村，作为国家治理体系的基础环节。村级组织发挥着保持党和人民群众密切联系的桥梁和纽带作用，这直接关乎党的执政基础和执政地位。随着经济社会的发展，农村基层不得不面对更为复杂的治理环境，不断加增的治理压力，加之原有治理体系脱节，农村基层领导干部“微权腐败”问题频发，严重影响党和政府在人民群众心中的形象，降低了党和政府的公信力。由是，加强对农村基层权力监督，健全党领导下的农村基层权力监督体系，对于推动全面从严治党向基层推进，完善基层治理体系，落实乡村振兴战略具有重要的意义。

一、村务监督委员会的运作成效

自村务监督委员会制度自确立以来，历时十六年，治理成效显著。有力的维护村庄的稳定、村庄经济发展，更为重要的营造积极的民主氛围，不断提升村民的民主意识。

（一）党组织认同感提升

整个村务监督委员会制度创立、运行和巩固的过程中，党组织始终发挥着领导核心作用，引领村民有序开展村务监督工作。村党组织正视自己在村务管理过程中存在的问题，勇于自我革新，通过引导村民创立村监委制度，积极引导群众监督村党组织的工作;同时在推进村务监督委员会制度运作的过程中，村党组织坚决维护人民的利益，敢于同抵制村务监督委员会行使监督权力的行为作斗争;在村党组织内部，通过不断的思想政治教育，强化党员的责任意识，对于党党员中存在的村务监督制度是否会影响党在农村工作的领导方式和工作方式提出的挑战和疑惑，进行解惑。村务监督委员会制度的建立，让村民们看到了村党支部自我革新的决心和毅力，感受到村党支部坚决维护人民群众的利益，从而改变对村党组织的一些偏见，对村党组织的认同感不断增强。

（二）维护乡村社会的稳定

村务管理不公开，财务管理不透明一直以来是农村基层治理重点和难点，这也是造成农村干群关系紧张的一个重要原因。在参与村级事务管理过程中，村民对于和自己切身利益相关的决策制定和执行的知情权、监督权弱化，丧失民主监督的话语权。村务监督委员会的建立，实现村务的全程监督，由于运作规范监督到位，发现问题及时纠错，干部犯错误的可能性降低，群众上访事件得到明显的改善。原来由于村务监督不透明，村民的知情权、决策权、参与权和监督权难以落实，村民与村干部之间充满不信任，现在由于村务管理透明度提高，村民提升了对干部的信任度，干群关系得到明显的改善，现实乡村社会的稳定。

（三）促进农村经济的发展

自村务监督委员会成立以来，带来的经济效益十分显著。投入村庄公共建设资金，以招标的形式投入使用，有效的节约了村集体资金;同时由于实行严格的报销制度，降低招待标准，招待费用总支出下降明显。通过财务公开和项目招标等多项措施，真正实现开源节流，促进农村经济的快速发展。

（四）提升村民的民主意识

村务监督委员会制度的确立有力的保障了村民的知情权、决策权和监督权，民主意识显著提升，民主管理的观念逐渐深入人心。村民在积极参与村级事务的管理过程，通过村民会议和村民代表会议参与民主决策，保证自己对村里重大事项决策的知情权。同时，村务监督委员会制度的建立，转变了原有的官本位思想，村干部学会自我约束和照章办事，村级事务管理的主体回归民众，权力的设置与运行遵照制度安排。村干部规范用权逐渐由制度约束转变为一种习惯，民主成为老百姓习以为常的一种思想意识和行为方式，最终营造一种良好的民主氛围。

二、村务监督委员会运作困境

村务监督委员会制度的确立的十六年来，村民对村党组织的认同感显著提升、乡村社会稳定发展，经济效益稳固增长，村民的民主意识也得带很大的改观，逐渐形成一种民主的文化氛围。村务监督委员会制度在取得突出的监督效果的同时，也暴露出其所存在的问题，主要是村务监督委员的虚置化倾向以及村务监督委员会监督功能的弱化。

（一）村务监督委员会虚置化倾向

所谓村务监督委员会虚置是指在村级权力运行中，村务监督委员会无法正常行使监督权完成监督任务，逐渐形成的一种组织功能缺位和组织空壳现象①，村村务监督委员会虚置化的倾向主要表现村委监督委员会班子成员的虚化和村务监督委员会地位的虚化。 村村务监督委员会班子成员的虚化表现为选举的村监委主任素质普遍不高，对于村务监督的流程不是很熟悉，过分强调村监委的地位， 村第一任村监委主任，能够当选很大一部分原因是其老上访户的身份，村民认为他能替自己说话，然而在当选之后一年就辞去村监委主任职位，原因他在村务监督过程中，过分强调监督的权力，村干部正常的报销受到限制，影响到的正常村务管理工作开展;在其之后的村监委主任选举中，虽然开始重视村监委主任的专业素质，街道党工委也积极组织培训工作，效果并不是很理想; 村务监督委员会地位的虚化，主要表现在村务监督委员会要在村党组织的领导下开展工作，由于村党支部书记是相对比较强势的，存在干扰村务监督委员会独立开展村务监督工作的可能性，造成村务监督委员会地位的虚化。

（二）村务监督委员会监督功能的弱化

由于村监委以管代监、权力的庇护关系②和缺乏有力的惩处措施，致使村务监督委员会的监督功能弱化。村集体资产总量比较大的村庄，基础设施建设的工程也相对较多。村监委按照《村务监督制度》的规定，参与村干部重作出大事项决策的全过程，监督村干部是否存在违规操作，损害村民的权益。村干部为了减少必要的麻烦，直接让村监委主任参与到重大事项决策和执行中来，村监委被动成为决策的主体，与村干部变成“利益共同体”，监督权的独立性受到管理执行权的侵蚀，变成事实上的村监委以管代监;其次，权力的庇护关系的存在，他们总是在风险可控范围之内，给违规违纪的村干部提供帮助，给村务监督委员会施加压力，迫使其难通过正式的监督渠道处理违规村干部（除非事情的影响程度较大，超出庇护关系的边界）。同样在村主要干部选举中也存在上级领导直接确定候选人的情形;最后由于缺乏有力的惩处措施，很多时候村务监督委员在查处村两委违法和违规行为之后，由于缺乏基本的监督处置权力，很多情形必须上报到上级党委处理，层层汇报，易错失惩处的最佳时机，同时由于缺乏强有力的惩处措施，催村两影响较小的违规行为，惩处力度不足，脱离了惩处的监督很难保证其有效性。③

三、出路：党领导下的农村基层权力监督体系

村务监督委员会在十六年发展中也暴露出一些问题，制约村务监督委员会效用的发挥;随着基层治理现代化的不断发展，迫切需要构建和完善党领导下的基层权力监督体系建设，实现对基层权力的全方位的监督，这是原有的村务监督委员会制度所不具备。村务监督委员会制度有必要融入季党领导下的基层权力监督体系以解决自身问题以满足时代发展的需要。同时村务监督委员会制度仍然发挥着重要的监督效用，让其融入到党领导下的基层权力监督体系成为可能。

图1

自马克思、恩格斯从国家与社会的起源开始，对社会主义国家权力监督进行初步的探索开始，经历一个长期的发展过程，逐渐摸索出一条社会主义国家权力监督的道路。中国共产党人在继承马克思及其经典作家权力监督思想的基础之上，结合中国具体实际，探索出一条符合中国国情、指导中国实践的中国化的以人民监督为中心、以党的领导为核心、以法治监督为保障、以思想道德教育为引导的马克思主义权力监督思想体系，深刻的指导着中国基层权力监督体系建设实践，指明了党领导下的基層权力监督体系建设的基本框架和基本原则：

一是坚持以人民监督为中心。从马克思所提倡保障人民的立法参与权、普选权和罢免权，到列宁成立工农监察院的具体实践，再到以毛泽东为代表的中国共产党人所提出的人民监督政府思想，到新时代习近平所强调的以人民为中心的思想，都在宣示着权力监督体系（基层权力监督体系建设）必须坚持以人民监督为中心，突出人民的主体地位。这是我们党的性质和宗旨所决定的，是我们党坚持的根本立场，同时也是马克思主义政党与其他政党的本质区别所在。

二是坚持以党的领导核心。中国共产党的领导核心地位从来都不是自封的，是历史与现实的必然选择。新时代以来，我国进入改革开放的深水区，我国在权力腐败问题上面对的问题更为复杂、反腐的形势更为严峻，中国共产党的发展史，就是一部与反腐败斗争史。经历长期的实践积累，我们深刻认识到只有坚持中国共产党的领导核心地位，发挥我们党集中力量办大事的优势，才能真正遏制腐败。

三是坚持以法治监督为保障。马克思及其经典作家历来重视法治建设，马克思强调人民的参与立法权，就是通过制定法律来规范公权人员的用权行为，列宁执政期间，不断通过制定和修改法律，打造苏俄的法律监督体系。在经历过“文革”的冲击之后，邓小平同志极为重视制度建设，认为制度是具有根本性、全局性、稳定性和长期性;新时代以来习近平总书记高度重视法治体系建设，总的目标是建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家。因此在探索党领导下的农村基层权力监督体系建设，要坚持以法治监督为保障，打造包括以《宪法》为核心的法律法规体系和以《党章》为核心的党规党纪体系，辅之以符合地方实际情况的具体实施办法为主要内容的农村基层权力监督体系的制度框架。

四是坚持以思想道德教育为引导。道德对人的行为具有指导意义，权力腐败的发生，首先是从思想道德的滑坡开始。中国共产党历来重视思想道德教育这一成功的做法，通过思想党的教育强化党员领导干部权力意识和服务意识，牢固树立为人民服务的宗旨意识，审慎用权。毛泽东同志提出：“掌握思想教育，是团结全党进行伟大政治斗争的中心环节。如果这个任务不解决，党的一切政治任务是不能完成的。④”邓小平同志指出“我们最大的失误是在教育方面，思想政治工作薄弱了，教育发展不够。⑤”习近平总书记强调“作风问题本质上是党性问题。抓作风建设就要返璞归真、固本培元，重点突出坚定理想信念、践行根本宗旨、加强道德修养。”因此积极探索党领导下的基层权力监督体系建设的思想道德教育机制的常态化、制度化和规范化，是加强基层权力监督的必然要求。

党领导下的农村基层权力监督体系，既包括自上而下、自下而上的监督，又包括内部和外部的监督，还包括同级之间的监督，是一个较为完整的监督网络。

图2

自上而下的监督主要包括乡镇党委（街道党工委）和乡镇政府（街道办事处）对负有村级管理职能的主要机构和人员的监督，同时也包括村民大会（村民代表大会）对村委会和村监委的监督。

自下而上的主要强调村民民主监督，在村庄内部，村民通过民主监督的形式，来监督村三委（村党委、村委会和村务监督委会）的主要成员是否盡到自身的职责、规范使用自身的职权;在农村范围内，村三委在开展村务管理工作过程中的互相监督;来自上级党政机关的监督属于村庄外部的监督，村民大会（村民代表大会）村三委之间和村民的监督属于村庄内部的监督，村庄内外监督通过党内监督、行政监督和法治监督相融合，再加上村民的民主监督（社会监督），共同构建农村基层权力监督体系的框架结构。整个农村基层权力监督体系呈现出以下的特点：

一是以坚持党的领导为核心。中国共产党的性质和宗旨决定了它是反对权力腐败的领导核心，经过多年的实践和总结，我们党初步探索出一条具有中国特色、符合中国国情的反腐败道路，把反腐败和改革、发展与稳定相结合，在强调党的领导的同时密切联系群众，提出反腐败斗争的指导思想、领导力量和工作机制。中国共产党在反腐败斗争中，总揽全局、占据主动权，不断深入推进。实践证明，中国共产党是强化权力监督、反对权力腐败的绝对核心。

二是德治与法治相融合。权力的腐败根源在于思想道德的堕落，解决腐败问题，必须从根源入手。在扎紧权力腐败的法律笼子的同时，也要建立起解决权力腐败的思想防线。将以党的思想建设和干部道德要求为主要内容的德治的和以党内法规和国家法律为主要内容的法治的相结合，构建完善的不敢腐、不能腐和不想腐的农村基层权力监督机制，实现权力的规范化运行。

三是人民群众的广泛参与。人民群众是整个农村基层权力监督体系的基础，在各类监督制度中均有体现。人民群众监督范围更为广泛，程度更为深刻。人民群众监督形式的独特性主要有：由于与自己的利害直接相关，所以人民群众也更为积极的投入其中;他们与监督对象接触频繁，人民群众往往能掌握大量的第一手资料;监督的效果能够在人民群众那里得到最直接和真实的反映。

注释：

①③杨郁，刘彤.村务监督委员会的虚置化困境及出路[J].农村经济，2014（2）：109-112.

②庇护关系的经典概念是由Scott J. C在《Patron-client politics and political change in Southeast Asia》一文中提出，他认为庇护关系是一种角色间的交换关系，可以定义为包含了工具性友谊的特殊双边联系， 拥有较高政治、经济地位的个人（庇护者）利用自己的影响和资源为地位较低者（被庇护者）提供保护及恩惠， 而被保护者则回报以一般性支持和服侍。

④毛泽东选集（第三卷）[M].北京：人民出版社，1991：1094.

⑤邓小平文选（第三卷）[M].北京：人民出版社，1993：290.