新基建背景下PPP-ICT项目交易结构设计要点

周月萍 周兰萍

新基建背景下的ICT与PPP

2020年3月4日，中共中央政治局常务委员会召开会议。会议提出，“加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度。”

本质上，新基建主要指与数字经济相关的新型基础设施，而根据我国《国民经济行业分类》，制造信息处理与传输载体的产业、通过电子手段满足信息处理与传输的服务业统称为信息与通信技术（Information and Communications Technology，ICT）产业，因此对新基建的高度关注必然带动ICT产业的蓬勃发展。与此同时，此次新冠肺炎疫情也暴露出各地政府在信息化建设、城市管理上的薄弱环节及城乡发展间的差距。如何有效解决新基建的短板问题，实现城市信息化管理的功能提升将是各地政府面临的一大课题。

2014年以来，国家大力推广PPP模式。随着公众对新基建的要求和期待越来越高，PPP模式的应用也将从传统的基础设施、公共事业领域扩展到更为广泛的公共服务范围，包括ICT领域。

与传统基础设施项目最大的不同是，ICT项目更加依赖数字化技术，这些并不是地方政府或政府平台公司的核心能力。因此，ICT项目需要由具备技术能力的社会资本采用市场化模式自行商业化实施，或者与地方政府合作实施，通过PPP模式共同参与项目（下称“PPPICT项目”）的投资、建设和运营管理，为政府解决数字化管理的短板难题，进一步提高公共信息处理和网络服务的运营质量和效率。同时，建立政企合作关系也能够实现促进当地科创产业发展、建立地方科技产业链的目的，进而让当地经济发展方式转型和产业升级步伐更为稳健。

交易结构设计要点

目前，我国多数PPP-ICT项目尚处于识别和准备阶段，已落地的项目较少，而笔者参与的A地区空间数据服务平台PPP-ICT项目（下称“本项目”）是其中非常具有代表性的典型案例。

本项目是财政部第四批示范项目、自然资源系统首个PPP项目，以空间数据服务平台为载体，以地理空间框架为定位基准，集成城市自然、社会、经济、人文、环境等综合信息，基于网络基础设施实现城市信息的广泛共享。本项目的成功落地，使得ICT与PPP的完美结合成为可能，也能为其他同类型项目在交易结构设计方面提供参考样本。

具体来说，PPP-ICT项目的交易结构设计要点如下。

综合考虑项目实际因素，合理选择项目运作方式

在PPP-ICT项目运作方式的选择上，需综合考虑项目性质、风险分配基本框架、融资需求和期满处置等各项因素。实践中，PPPICT项目通常以建设—运营—转让（BuildOperate-Transfer，BOT）作为主要运作方式，由社会资本或项目公司承担新建项目的设计、融资、建设、运营、维护和用户服务职责，由政府授予其在合作期限内的运营管理和收费权利，并在合同期满后将项目资产及相关权利等移交给政府。例如，本项目即采用了典型的BOT运作方式，项目合作期限30年，其中建设期3年，对建设过程中形成的智慧城市“大数据资产”，社会资本还将享有27年的运营权，这种“数据资产经营”模式将为社会资本带来长期稳定的现金流。

另外，对于其他同类型的PPP-ICT项目而言，还可进一步考虑采用建设—拥有—运营（Build-Own-Operate，BOO）方式，即由社会资本或项目公司拥有项目所有权，政府享有对社会资本的监督权利，并在合同中要求社会资本受到保证公益性的约束条件。同时，委托运营（Operations&Maintenance，O&M）也是较为常见的运作方式，即由政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运维费。

灵活运用市场化融资工具，拓展项目建设资金来源

为缓解政府前期财政支出责任压力，PPP-ICT项目前期的建设费用通常由社会资本负责筹措，具体由政企双方按照一定比例提供资本金，剩余所需资金依赖银行贷款等债务性资金筹集，且又以项目融资为主，即以项目本身的现金流、项目资产与合同权益等开展融资工作，政府或社会资本无须提供额外的担保增信措施。

为进一步拓展项目建设资金来源，实践中，越来越多的PPP-ICT项目通过基金等结构化融资手段完成投融资责任。如在本项目中，社会资本由设备供应商、运营维护商和产业投资基金三方组成联合体方式参与，在确保完成项目产出质量的同时解决了前段投资资金来源的问题，由产业投资基金负责大部分资本金的筹集及项目贷款的对接，通过在项目公司层面控股并取得运营期内的股权分红方式取得收益。

因此，对PPP-ICT项目而言，建议根据项目实际融资需求，灵活运用如基金、信托等多样化、结构化融资工具，有效降低社会资本自身的资产负债率，减少项目投资压力。另外，由于中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号），已明确要求“精准聚焦重点领域和重大项目，鼓励地方政府和金融机构依法合规使用专项债券和其他市场化融资方式，重点支持符合条件的重大项目建设”，因此在地方政府专项债加速发行、可作为重大项目资本金的背景下，针对符合地方规划的重大ICT项目可考虑采用PPP与专项债结合的方式，不仅降低项目的资金压力，而且还能形成政策合力，助力地方经济和相关产业的高质量发展。

对技术和信息系统风险进行全面识别和防范

在风险识别方面，由于PPP-ICT项目具有的技术专业性和复杂性，除通常PPP项目涉及的建设、运营、宏观政策和不可抗力风险等，还需单独考虑技术和信息系统风险。以本项目为例，面对服务需求不清晰、设计方案选择不当的风险，在本项目实施初期，社会资本对项目需求进行了详细调研，根据调研结果再优化设计方案。同时，社会资本充分考虑本项目实际情况，如子系统资源需求、子系统制约关系、资源限制、项目总工期限制等因素，參考同类项目实施经验，制订了切合实际的、详细的项目基准计划和项目实施方案。