PPP融资模式分析及对策研究

李雨纯

【摘要】PPP模式通过政府职能的转变，对市场资源进行合理配置，为促进基础设施建设领域健康发展做出了积极尝试。和他国不同，我国为社会主义市场经济国家，融资模式需要进行本土化改革，以更好地发挥社会主义市场经济的主导作用。但由于我国地方政府部门建设技术和债务压力相较于建筑企业存在欠缺，从而导致城市基础设施在建设过程中存在很多问题。特别融资落地率低这一问题突出，因此，若想使PPP融资模式在我国的发展有更好的上升空间，现阶段针对制度与法律的改善必不可少。文章针对PPP融资模式进行探究，对发展现状、存在问题和相关对策进行分析。

【关键词】PPP；融资模式；发展进程

一、PPP融资模式理论概述及发展进程

PPP（Public Private Partnership）即公私合营模式或公司合伙制模式，其起源于20世纪80年代的欧洲，这种融资形式的体现方式是指政府部门与私人组织在国家政府的特许权上建立的一种合作伙伴关系，为公众提供某种公共的物品以及公众服务。自英国政府于1992年通过私人投资行动之后，PPP融资模式已广为人知且接受。图1表明了PPP模式的合作关系。

2014——2017年，我国PPP项目处于高速扩张期。据财政部相关统计数据，截至2016年1月31日，我国各省财政部门共计已有9283个PPP融资项目；此外，2016年以来，我国学术界一直在进行PPP融资模式的实践探索。但2018年，由于受到“92号文”“4号文”“资管新规”等国家政府监管新政策的影响，PPP融资渠道急剧萎缩，对政府和社会资本的限制也日趋严格，表现为两方面：一是PPP项目资本金可能会面临巨大的缺口；二是一系列新政策将破坏国有银行、证券公司、保险、信托和其他金融机构对PPP的原有融资渠道，PPP市场的成交量呈现下降趋势。

2019年“PPP条例”的计划出台，PPP存量项目迎来大的发展。而不断完善公共债务解决思路更是让以PPP模式运营的条件和可行性不断成熟。值得一提的是，PPP项目的“按效果付费”机制自“92号文”发布后就已进入标准化阶段，管理层也已进入实质性改进阶段。PPP融资项目的成交量相较之前也有所回升。值得注意的是，由于类似2014——2017年的高速扩张现象难有复制性，PPP融资项目实施仍需谨慎。

二、PPP项目“生命周期”融资模式

PPP并不等同于融资，但是融资对于PPP来说是宛如地基。如若资金匮乏，PPP所追求的管理以及运营都将会变为纸上谈兵，本文将对PPP项目全流程不同时期的融资方式及特点进行简单梳理，具体包括：成立期、建设期、退出期。

（一）成立期（PPP产业基金、专项建设基金、资管计划）

如果尚未成立项目公司，政府作为重要投资者应承担相应股东的责任，社会资本方尤其是建筑央企“出表”和“资产负债率”压力较大，当出资比例难以满足时，就会寻找外部资金支持。由于许多金融机构对直接股权投资的资格有限，资本金难求现象普遍存在，因此在PPP融资项目中需解决的第一个问题则是通过PPP产业基金解决最低比例资本金需求。

PPP产业基金绕不开公司型、契约型、有限合伙型这三种主要的投资基金组织形式。公司型PPP基金与一般公司具有相同的治理结构和法律特征，例如中国政企合作投资基金股份有限公司。在契约型PPP基金中，投资者将信托委托给受托人进行管理。基金没有法人实体，设立投资项目或投资公司后，由基金经理完全管理基金的投资者。有限合伙制PPP基金最为常见，有限合伙人（LP）和普通合伙人（GP）根据其权利义务各自履职，管理人员可以委托给常规管理人员或项目管理人员。

专项建设基金对于PPP项目也很重要，专项建设基金的形成是为了保持经济的平稳增长，且能保证拉动有效投资而成立。专项基金优势为资金成本低，持续时间长，且投资回报更灵活；其劣势则是项目申报相比其他模式更为严格复杂，且资金使用范围多受限制。

资产管理计划也较为流行。资产管理计划通常包括一组支持控制，例如证券公司資产管理，保险资产管理和期货资产管理等，但其运作均为被动管理模式通道业务居多。

（二）建设期（财政专项基金、项目贷款、PPP专项债、融资租赁）

当融资阶段进入建设期时，项目建设的法人会被确立，且该项目的一级法人和二级法人通常被视为同一法人。建设期项目难产生正向现金流，资金缺口较大，该阶段常见的融资工具包括财政专项基金、项目贷款、PPP项目专项债、融资租赁等。财政专项基金来源于财政部门。项目贷款可以从银行资金、信托资金中获得。资金成本在基本利率（5年期及以上4.9%）的基础上，下浮10%至上浮30%之间，项目贷款可全周期参与，但最为普遍的融资期限不超过10年。PPP项目专项债认购主体来源于机构和个人投资者，成本取决于债券等级，债券的期限不能超过项目的存续期。融资租赁来源于租赁公司自有资金、银行等机构资金，成本为8%～10%，融资租赁对于直接参与者而言，其资金可全周期参与，对于间接参与者而言，其参与期限大多为3～5年。

（三）退出期（并购重组、PPP资产交易、IPO）

社会资本退出PPP项目的有效路径和通道仍未得到很好解决。目前较常用的退出机制包括：并购重组、PPP资产交易、IPO。并购重组资金来源为并购贷款、并购债等，其对接资本市场是社会资本方退出机制的理想选择。PPP资产交易的资金来源包括自有资金、机构资金等。IPO的资金来源则是从社会公众募集。PPP模式随着社会发展也在逐渐得到改善，退出机制也必将呈现多样化的特征。

三、 PPP融资模式发展现状及实施难点

（一）政策环境与PPP模式不符

随着银发[2018]第106号文件的出台，禁止资金池、多层嵌套、错配期限等措施逐一落地，严重影响了PPP项目的资本注入。已收到PPP项目的资本融资业务的资金基本停滞，这使得项目公司很难获得相同比例的项目贷款融资。这些措施的实施对促进中国PPP项目的标准化融资发挥了积极作用，但是在现阶段，PPP各方若要想按照合同进行及时、完整和标准化的投资，这些将会成为最大掣肘。

（二）项目融资能力不高

PPP融资项目普通存在项目融资能力不高的问题，在PPP项目的建设过程中，因为周期长且回报率低而导致金融机构和民间资金的信任度不足，同时难以有效拓宽创新的融资渠道，例如创新的固定收益融资、信托资管和资产证券化等，使得PPP融资项目陷入困境。迄今为止，已有近50万亿元的社会资本缺少合适的投资渠道。项目融资能力不高主要表现在资本金难以落实。这不仅是民营企业，优质的“中”字头建筑企业，甚至是银行和地方政府所共同面对的难题。

（三）项目融资方式单一

与其他投资实体相比，PPP融资模式面临以下问题：私营组织的融资渠道更窄，融资成本更高，融资规模更小，很多民营企业望而却步。此外，大多数PPP项目主要通过银行贷款进行融资。如果贷方是项目公司，银行除要求投资人提供担保等增加信用外，还要求项目的资本比例不能过低。此外，银行贷款属间接融资，融资成本自然高于直接融资。较短的贷款期限和较长的项目生命周期注定无法有效匹配PPP融资模式。从项目的特点来看，单个项目也有融资方式、土地使用权等特殊要求，但是当前PPP融资方式的发展仍然存在很多弊端。

（四）资金需求不匹配

当今的PPP融资模式满足PPP项目的资金选择有限，风险与需求不成比例，从而导致某些项目难以顺利开工。根据PPP合同和项目建设进度，项目投融资资金是否充足，对项目进度起到决定性作用。若资金不能到位，除了已签署项目长时间不能启动，就是启动后的项目仍然有被暂停或终止的风险。在当前的PPP监管政策日趋严格的环境下，融资需求的不匹配，很容易出现项目违约和提前退出的情况。

四、PPP融资模式的改进对策

（一）完善国家及地方政府的监督体系

对于实际落实的PPP项目，当地政府应严格按照国家部委的有关规定，严格PPP项目的运作模式，确保交易结构建立在合法合规的基础上，做到风险共担。PPP地方政府支出应在红线范围内，“不超过地方政府10%的一般公共预算支出比重”的标准不应放宽，要增强地方政府在基建投资项目的公共開支透明度。项目实施前，应有充分的成立理由，同时审慎选择社会资本方。

（二）优化项目融资管理模式

根据项目融资的性质，应该在项目审查阶段就对项目融资风险开始防范和管理，严防项目变质。在项目评审阶段，应聘请行业专家重估该项目的可行性，科学评定以下重要风险：1.政治风险：政府政策的连续性和政治稳定性，尤其是在一些不发达国家或地区，政策风险尤为重要；2.技术可行性和先进性：技术可行性和先进性决定生产后的市场竞争力以及生产后产生收益的能力；3.环境风险：在大型项目建设过程中，市场环境可能会略有变动，环境的变化也会对整个项目的运营要求产生一定的影响。

（三）鼓励金融机构主动参与

金融机构参与程度不能分散在PPP项目的实施中，他们除负责按照相关规范执行PPP项目，还需向政府和社会资本方提供融资方面的相关金融知识的灌输及问题解决方案。金融机构在资本运作方面十分专业，但在项目商务谈判期间，深入参与PPP项目投融资交易结构设计和政策制定，金融机构也需努力培养主动管理基础设施建设项目的能力，为回归产融结合、服务实体经济的金融本源奠定基础。同时要积极发挥建筑企业集团内部金融板块的效用，实现内部与外部金融机构的联动，为风险识别、降低融资成本等方面做出贡献。在此基础上，金融机构还应加强金融产品创新，破除债权融资的惯性思维，优化设计更多符合国家规范的PPP类投融资产品，为提升PPP项目融资率提供新的路径。根据PPP模式的特点，金融机构还应建立和完善PPP项目风险管理体系，有效降低PPP项目实施过程中可能存在的隐性风险。

（四）合理设置PPP项目准入退出机制

我国不同领域的基础设施投资规模随着宏观经济发展趋势也在快速增长，PPP项目的融资需求也将持续增大，因此出台一系列完善的PPP运营保障制度尤为重要。只有将PPP融资模式置于法律地位，才能明确定义政府和私人实体在项目中的风险和责任，规范和限制双方的行为，并保护双方的利益。

五、总结

尽管PPP模式被政府视作打破政府垄断和地方债务坚冰的子弹，但实施过程仍面临诸如平台公司生命期初的集中性资本投入的压力，以及对地方政府财政捉襟见肘等困境，使其难以取得金融机构和社会资本的信任。因此，政策制定部门、地方政府和金融机构都应自律，通过协商合作破除PPP项目的资金掣肘，共同建立起推动PPP发展的良性运作机制。同时为了使PPP模式在我国更健康地发展，政府更应当建立更加健全的法律法规，促使PPP融资模式在未来有更加广阔的发展前景。

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作者单位：中铁财务有限责任公司

★基金项目：中国中铁股份有限公司“管理实验室活动方案”子课题“财务公司在投资项目融资中的创新与作用”（编号：201706306-06）