“美好生活”需求背景下公共服务有效供给的困境与改革思考——以贵阳市为例

陈安熊

(贵州大学公共管理学院 贵州 贵阳 550025)

引言

十九大报告中提出我国社会主要矛盾发生了改变，即人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾转化为了人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这种变化体现在两方面，一方面是“物质文化”转变成了“美好生活需要”；另一方面则是“社会生产”转换为了“不平衡不充分的发展”。即在美好生活需求背景下，居民对公共服务供给的质量与效率也提出更多的需求与更高的要求。在公共服务供给改革路径上，黄先海和王煌构建了“社会管理—资源配置—组织结构”三位一体的推进路径，即升级以“大人口”观为指导的托底型社会管理模式；改善以“公平正义”为核心的资源配置方式；发展以“社会共治”为目标的社会组织体系。[1]吴业苗从人的城镇化角度出发，认为新型城镇化发展的关键问题和主要矛盾是人的城镇化发展与公共服务供给不足及非均等化之间的矛盾，因此需要重点解决公共服务均等化的问题[2]。结合新的时代背景，本文以贵阳市为例，重点探讨在“美好生活”需求背景中，公民对于公共服务需求的升级、当前公共服务供给矛盾以及供给改革思考。

一、美好生活背景下公民服务需求的升级

国家发展迈入新时代，居民在美好生活需求背景下，对公共服务的供给所强调的方面逐渐由量转化为质。而从追求的对象来看，也逐渐从物质追求上升到精神追求。更加注重文化消费、强调自信与满足感等。无论是从居民需求升级来看，还是2018年贵阳市政府工作报告强调让公共服务更加优质均衡来看，都对公共服务供给提出了新的要求。

(一)新型城镇化中居民需求的激增

近十年来，我国城镇化的速度越来越快。如图1所示，2018年全国城镇化率达到了59.58%，在过去9年间增加了9.63%，平均每年增加1.07%；而贵州省在这期间增速更为明显，从2010年的33.81%增加到47.52%，共增加13.71%，平均增加1.52%。贵阳市作为贵州省的省会，增速虽有所放缓，但远远高出全国平均水平。在此高速的发展背景下，近年来贵阳市积极推进新型城市化建设，强调以“人”为核心。因此，新型城市化过程中，居民激增对于社会保障、生活方式等方面公共服务的需求需要给予特别关注。比如社区或小区中包括教育、医疗、养老、住房、环境等公共服务的配套需求供给等。

图1 2010年—2018年全国与贵州省、贵阳市城市化率对比

(二)消费结构升级产生的高品质需求

根据国家统计局贵阳调查队发布的数据显示，2018年贵阳市居民可支配收入为30,309元，其中城镇常住居民可支配收入为35,115元，比上年增长9.1%。农村常住居民人均可支配收入为15,648元，比上年增长9.7%。随着居民可支配收入的大幅增加，消费质量、消费观念与生活方式的不断改善，消费需求不断向多元化发展，消费结构也逐渐得到优化与升级。居民从以往疲于奔波的“维持生计”到现在的“过好日子”，从追求量到追求质、从有形物质产品更多转向服务消费、从模仿型排浪式消费转向个性化、多样化消费[3]。由此，居民消费结构的升级会对公共服务提出更高的要求，尤其在“美好生活”的需求发展背景下，通过这种更高要求的服务消费来提升生活质量、增强获得感与幸福感显得格外重要。

(三)低收入群体的保障性需求

城镇化的高速发展，并不代表低收入群体均等化享受到城市化成果。比如贵阳市的贫困户、农民工群体等，在易地扶贫搬迁城镇安置背景下，呈现出被城镇化、伪城镇化的现象。这类低收入群体由于失去具有保障性的土地后，就业成为了一大难题。他们大多数文化层次比较低，在收入没有得到保证的前提下，不得不抑制需求，减少开支来应对各种公共服务的需求。城镇化固然是农民进城的过程，但过程中这类“低收入群体”对于公共服务的需求是有别于“高收入群体”的。他们的需求由于收入来源少、消费能力低而限定在基础性、普惠性以及保障性的公共服务。诸如基础性医疗服务、普惠性幼儿园等教育服务、公共卫生与文化等。比如，通过易地扶贫搬迁进入到城市生活的贫困群体与老年群体，他们对保障性的公共服务需求更为强烈，更希望享受到一些免费的、具有普惠性的医疗服务与城镇养老保险等。而对于收入来源多元、消费能力较强的居民群体，他们更倾向于消费更高端、更精细、更个性与更专业的公共服务。所以，不同消费能力的群体，对公共服务的供给需求也不一样。因此，面对高速的城镇化发展，消费结构的升级，公共服务亟需更为科学的、多样化的、层次性的供给改革。

二、新时代公共服务供给过程中的问题

近年来，国家不断加大对养老、文化、教育培训等公共服务业领域的关注，并促进这些生活性服务业的供给升级与持续发展。但在新时代背景下，公共服务的供给过程中依然存在着顶层设计不足、公共服务机构承受力不足、供需矛盾突出等问题。

(一)供给制度设计仍需优化

供给制度设计仍需优化的原因在两方面：一是政府作为供给主体的制度性设计存在缺陷；二是供给保障的相应配套机制缺乏。导致前者的主要原因是当前我国财政的转移支付方式，这种支付方式只规定了中央与省级之间的支付关系，下级地方政府间并没有明确的相关规定。因而导致经济发展较好与经济发展较缓慢的地方之间资金返还率差距大，进而造成公共服务供给的失衡等问题。而后者的主要表现为决策机制不健全、竞争性配置机制缺乏以及监督有力的监管机制等。由于市场经济发展尚未成熟，公平公正的竞争性配置机制迟迟未能形成，进而公共服务的供给效率与方式受到影响。与此同时，政府拥有公共决策的控制与主导权，而大多数地方政府的监督与评估又采用传统行政方式，这种既当“运动员”又当“裁判员”的现象易造成管理无序、职责分工不明、权力寻租等问题。

(二)公共服务供需矛盾突出

公共服务的供给既要考虑效率，又要考虑质量。近年来，经济社会得到了快速发展。在此前提下，居民对于公共服务的需求也呈现出快速递增趋势。但由于公共服务供给量滞后、供给效率低，供给与需求之间的失衡成为了突出的矛盾。当服务需求呈现出数量扩大化、形态多元化，而供给的服务无法满足时，便造成“供不应求”的现象；而当供给的服务面临质量欠缺、服务态度不佳、服务方式错位时，便造成“供不合求”的现象。以贵阳市为例，2018年贵阳市完成支出120.47亿元，占贵阳市地区生产总值(GDP)3.2%，这与《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中的4%的标准尚有一段距离；从医疗卫生与计划生育来看，2017年贵阳市完成支出44.94亿元，仅占贵阳市地区生产总值的1.20%；从养老服务来看，根据贵阳市民政局数据显示，截止2018年底,贵阳市老龄人口数为69.1万人，占全市户籍人口总数的17.02%。结合2018年全市年末城市养老服务机构床位数10,219张(城镇9863张，农村356张)来看，每千人床位数仅有14.79张，这与“十三五”规划中的35～40张的标准比较相差甚远。可见贵阳市公共服务的需求与供给之间仍然存在较大的缺口。因此，社会是呈动态发展的，居民对于服务的需求也是动态变化的，公共服务的供给应及时匹配需求的变化，进而达成一种平衡状态。

(三)社会组织发展水平低

当居民公共服务消费需求多元化与扩大化，而政府所提供的服务总量不足时，社会组织的作用便凸显出来。在公共服务不断市场化、社会化前提下，社会组织通过社会力量参与公共服务的供给，才能弥补政府在攻击中的承受能力不足等问题。但问题在于当前我国每万人社会组织的量仍比较低。以贵州省为例，根据中国社会组织公共服务平台数据显示，截至2018年底，贵州省共有社会组织12,152个，其中基金会57个，社会团体6,438个，民办非企业单位5,657个。结合2018年底贵州省常住人口3,600万来看，贵州省每万人社会组织仅3.38个。同时，这些社会组织在双重管制的环境下，由于内部运营与管理局限等因素导致发展水平低，参与社会治理与公共服务的力度有限。但社会组织由于其公益性、独立性与非营利性的特征，为社会提供时效性与个性化的公共服务承担着重要角色。因此，在公共服务机构承受能力不足的情况下，社会组织发展水平低而未形成良好的多元主体供给机制，是在公共服务领域实现“美好生活”的又一障碍。

三、公共服务供给改革的逻辑思考

从根本上讲，公共服务的供给改革主要集中在“谁供给”“供给的服务质量如何”以及“公民满不满意”三个问题上，因此，新时代公共服务供给改革应注重公共服务的质与量的调整、配套机制的优化、以及多元共治的格局推进等方面。

(一)公共服务供给“质”与“量”的调整

提供高质与足量的公共服务符合新时代“美好生活”的发展指向。面对这种发展指向，城市公共服务供给应做出以下调整：一是随着新型城镇化发展，居民需求激增，应适当扩大公共服务的供给。首先要根据当地经济发展，适当增加公共服务的财政投入，然后在总体投入增加前提下根据发展需要优化包括教育、医疗、养老、文体等各类公共服务的比例。既要增加总体财政投入，又要根据各类属性等均衡内部配置；二是在“保障型”与“发展型”居民服务需求并存的情形下，提供的公共服务应具有层次性、针对性。比如，流动人口、农民工等低收入群体对就业、基础医疗、基础教育等生活保障型服务需求较大，而中高收入人群更希望享受到宜居的居住环境、良好的社会治安等提升生活质量的服务。由此，在供给服务“质”的调整中，既要注重公共服务的普惠性，又要看到个性化的需求，通过提供具有针对性的服务，最大满足居民的期望值与获得感。此外，政府可通过向社会组织购买公共服务、与企业合作等方式来达到公共服务“量”的增长与“质”的提升。广州兴丰垃圾填埋场便是政企合作提高公共服务供给质量的典型案例。在广州市生活垃圾呈现出“爆炸式”增长，单靠政府治理无法满足当地居民需求的背景下，当地政府决定出资，通过招标形式确定承接方，并由承接方设计、建设、运营与维护。政府在此过程中给予承接方一定期限的特许经营权并发挥监督与调控的作用。项目建设落成投入运营后取得了显著的效果，为当地居民提供了高效、优质的公共服务。[4]

(二)公共服务供给配套机制的优化

正如制度经济学大师舒尔茨所言：“任何制度都是对实际生活中已经存在的需求的响应。”[5]尤其在当前“美好生活”服务升级需求背景下，国务院先后颁布《关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知(2018)》《关于印发完善促进消费体制机制实施方案(2018—2020年)的通知》等。可见近年来关于公共服务的体制建设越来越完善。但制度的实施与机制的运行需要一系列配套机制保障，比如从地方政府公共服务供给的选择与决策，到激励与监督，再到评估等，优化贯穿整个供给过程的配套机制将直接影响公共服务的供给效率与质量。首先，应以满足公众“美好生活”实际需求为导向，不断拓宽公众需求表达渠道，佐以政府部门决策咨询机制的完善，从而使得公共服务供给选择与决策机制得到全面、科学、准确的优化；其次，除优化政府部门对公共服务供给主体的直接监督以外，还需健全“大众监督”“媒体监督”等第三方监督机制，对公共服务供给过程、主体、供给效率与质量等实施全方位监督；最后，既要优化当前公共服务供给的标准评估体系，也要成立专门性评估机构，让各种形式和内容的公共服务的供给质量与效果都得到科学、合理的评估。

(三)公共服务多元共治格局的推进

构建公共服务多元共治格局，一是需要政府“简政放权”。一方面，树立协作治理精神，及时转变政府职能，将政府在公共服务供给中的“直接划桨”转变为“间接掌舵”，推进“公私混合型权力的发展；[6]另一方面，简政放权的同时，加强对社会组织的规制与监管，尤其是在教育、医疗、养老等领域的服务标准与质量方面；二是大力支持社会组织的发展，当前社会组织主要面临着着发育不足、结构不合理、管理不善、资金来源结构单一等问题。这直接导致了很多政府项目无力承接，或者承接后提供服务的效果不佳的情况。因此，为更好发挥社会组织在公共服务当中的作用，一方面，应降低社会组织的准入门槛，给予社会组织发展足够的政策环境与空间；另一方面，支持社会组织的服务能力建设，引导社会组织先进组织管理模式的引进、人力资源的建设、人才保障机制的完善、资金来源渠道的拓宽以及提高社会组织在“招标信息爆炸”中的有效信息处理能力等。唯有社会组织的发展壮大，才能推进公共服务供给多元共治的格局，才能更好应对在城镇化过程中“单位人”向“社区人”的服务需求转变，才能更好地契合公民的实际需求。

四、结语

新时代背景下，人民对“美好生活”的不懈追求，以及新型城镇化建设的不断推进，使得居民对公共服务的需要已经发生了改变。逐渐从维持生活的基本物质文化需求转变到了物质文化与精神文化融为一体的全方位、多方面、多样化的“高质量发展”需求。这也意味着城市公共服务的供给需要进一步的模式转型与方式创新，提高居民的生活质量，满足居民的发展需要。因此，“美好生活”需求背景下推动的公共服务供给改革，一是要进行公共服务产品“质”与“量”的调整，不仅要注重“扩数量、保覆盖”，更要实现“提质量、增效果”；二是要提高公共服务的供给效率，共建多元供给主体，优化资源配置，实现高水平的供需平衡。由此，才能适应公共服务消费的升级换代，才能实现公共服务的有效供给，才能满足居民对“美好生活”高质量发展的公共服务需求。