营商环境视角下的出入境管理信息化建设探析

王琛 张燕 武陈昊 黄菁华

摘 要：改革开放为我国带来了飞快的发展和巨大的经济利益，在全面深化改革开放大背景下，建设高效通关的口岸“国门”成为增加国际往来，提升跨境贸易便利化的基础。然而“国门”重地具有高效通关和严谨检查的双面要求，单纯依靠人力很难达到预期效果，近年来伴随着深度学习、人像识别、大数据等技术的飞速发展，出入境管理信息化建设不断创新，使这一问题逐渐解决。

关键词：出入境管理 信息化建设 营商环境

随着全球化的不断深入，我国对外开放程度不断增加，2018年第三季度我国出入境总人数为164656877人，比2017年第三季度增长了6.606%，数据来源：国家移民管理局出入境边防检查综合统计数据（2018年第三季度）可见我国国际人员流动频次在不断上升，体量也十分巨大。巨大的国际人员流动体量背后蕴含着巨大的经济利益，单从旅游业来讲，根据世界旅游及旅行理事会（WTTC）的算法，入境旅游业对国民经济的影响等于入境旅游收入的4倍。[1]不论是人员流动还是贸易往来都离不开对外开放口岸，高效的口岸通关是优化口岸营商环境的重要保证，出入境管理是口岸通关的重要环节，在保障对出入境人员检查严谨的条件下不断减少检查时间可以减少跨境贸易成本、提高出入境人员满意度，提升我国国际交往中的硬实力和软实力。在全面深化改革开放的大背景下，新成立的国际移民管理局使命重大，既要创新思路提高通关效率，又要严守“国门”维护国家安全。近年来，随着计算机深度学习技术的不断发展，人像识别技术和大数据技术有了质的飞跃，出入境管理信息化建设不断完善，在保证出入境管理严谨性的前提下极大的提升了我国出入境管理效率。但是作为出入境管理信息化建设的“后进生”，我们存在很多可以向传统移民国家学习改进的方面，来应对未来出入境管理的机遇和挑战。

一、我国出入境管理信息化建设的现状

自1998年世界上第一本电子护照诞生以来，出入境管理信息化被全世界广泛推广，出入境管理工作变得更加安全便捷。出入境管理主要包括出入境证件申请和出入境检查两个方面，其本质是以被申请出入境国家的法规政策为标准，以出入境管理部门掌握的信息为依据，对申请出入境人员的信息进行审查和比对，做出是否准许出入境决定的行政管理行为。因此，完成好出入境管理信息化建设工作的关键在于提高出入境证件的申请和检查过程的便捷性以及出入境管理部门数据信息平台的建设和对数据的应用水平。绝大部分国家出入境管理部门以简化出入境管理流程，减轻出入境管理工作人员工作压力，提高出入境管理的严谨性，提升出入境人员的出入境体验为目标，不断完善其出入境管理信息化建设。我国出入境管理信息化主要依托公安部和外交部两个部门建设，其中外交部负责收集核查在境内申请公务和外交类护照人员、在境外申请旅行证件的中国公民和入境外国人的信息，公安部负责中国公民因私普通护照签发和出入境人员的信息查控检查。在出入境证件申请方面我国主要采用本人实地申请的方式，通过公安部与外交部共享的信息平台将申请人员信息进行碰撞，来做出是否发放出入境证件的决定。在出入境检查方面，我国使用生物信息识别与电子护照结合检查的自助通关系统来提高检查效率，2005年深圳罗湖口岸试运行我国首个自助通关系统，目前全国大部分自助通关采用的是电子出入境证件和人像、指纹识别结合的检查方式。我国的出入境管理信息化建设已经初见成效，但是与国际领先水平存在一定差距。

二、我国出入境管理信息化建设存在的问题

（一）信息获取不够完善

我国在国外设有出入境证件域外签发部门，对于申请入境外国人的信息审核主要渠道是驻外使领馆，目前我们只是对外国人的基本信息，来华目的进行审核，可能根据不同安全程度的国家地区有所区别，但是这种方式并不能体现出入境管理的严谨性，也不能充分发挥域外机构的作用。信息是出入境管理信息化建设的基础，更加全面的信息获取可以扩大自助通关使用范围，提高风险评估的严谨性，提高通关效率的目的。如果充分利用现有信息获取渠道，增加对申请人更多信息的预先采集检查，如提前采集生物信息，要求提供个人网络平台账号等，可极大提高风险评估的准确性和减少出入境检查时间。

我国的信息获取渠道相对较为单一，不能完全打破部门之间的信息壁垒，不能增加与其他主权国家的信息共享，不能深化与相关企业间的合作，导致信息收集有一定的局限性。随着大数据技术的不断发展，计算机数据挖掘能力不断增强，甚至可以通过侧面信息来完成对一个人的全面安全风险评估，因此在出入境管理领域，更广泛的数据收集来实现对申请出入境人员的安全风险评估将成为趋势。我国目前来说在国际信息共享领域和与企业合作方面还处于较为保守的态度。

（二）信息平台完整性差

我国出入境管理信息化建设信息平台是基于多部门合作组成的，能够较为全面的形成信息核查网，为出入境管理过程中的出入境证件办理和出入境检查提供帮助，防止出入国（边）境存在危险的人员出入。但是在具体实施过程中，因为信息来自不同部门，可能在信息共享的速度和全面性上存在问题。并且因为相关部门并非出入境管理的主要负责部门，在信息提取过程中可能与出入境管理要求的信息提取内容有所出入，甚至对信息的理解使用也有所不同，导致信息不能完全严谨的用于出入境管理。

（三）技術运用创新不强

出入境管理信息化建设的前端技术应用主要在出入境检查环节，快速高效的自动化通关能够促进国际交流，提高国际形象。出入境检查的发展趋势主要是生物信息识别的应用，较为成熟的是指纹和面相识别。我国在生物信息识别领域在国际上处于领先地位，可是在将技术运用于出入境管理领域和技术应用创新方面相比于老牌移民国家还是有些落后。

三、澳大利亚出入境管理信息化建设现状

（一）出入境证件申请

澳大利亚出入境证件申请采用互联网申请模式，在申请澳大利亚护照时，登录澳大利亚外交部护照办公室官方网站，按要求填写便可完成护照的申请续期、失窃挂失。澳大利亚签证的电子签发是基于澳大利亚内务部官方网站签证版块实现的，该网站能够实现签证种类选择、签证在线申请、签证状态查询、签证取消等功能，澳大利亚内务部将会对申请进行审核，审核结果将通过网络以书面的形式告知。2017年至2018约587万人次申请澳大利亚签证，快速的签证申请使大量的签证持有人进入澳大利亚，为了使签证管理有序，澳大利亚投入使用了Visa Entitlement Verification Online （VEVO）系统，并且开发了VEVO系统手机端应用软件，该系统能够查看本人签证时效，签证目的类别等信息，还可以像需要检查签证的雇主、学校等机构以邮件的方式发送签证类别证明。[2]

（二）出入境检查

澳大利亚的SmartGate自助通关系统，最早试行于2002年11月，2007年正式全面启用。2017年澳大利亚出入境管理部门在堪培拉国际机场基于SmartGate系统试用了一项新的通关模式，通关人员通过SmartGate自助通关系统时不需要护照与机器接触，只需要生物信息识别便可完成出入境检查。2018年11月17日，澳大利亚政府将这一技术拓展到他国护照持有人的入境检查，公布了15个国家可以享受无护照人像通关，其中唯一的发展中国家便是中国，而这只是澳大利亚实现2020年90%的旅客可以选择智能通关计划的一部分。根据2017年SITA全球乘客IT趋势调查得出的结论，在接受SITA调查的旅客中，37%的人在最后一次飞行时使用了自动身份识别系统，55%的人说他们在离境安检时使用了生物识别技术，33%的人在登机时使用了生物识别技术，12%的国际旅客在登机时使用了生物识别技术。57%的乘客表示，他们将在下次旅行中使用生物识别技术。使用生物识别技术的乘客非常满意。他们对体验进行评级8.4，比传统的检查模式提升了0.2分。[3]创新使用生物识别技术进行出入境检查的模式得到了旅客广泛的认可，澳大利亚正在尝试更加新颖的技术应用创新，未来传统的SmartGate自助通关系统可能退出历史舞台，澳大利亚正在探索对移动人员的出入境检查模式，出入境人员在固定通道通过时，通过人像自动提取技术和人像识别技术便可以完成出入境检查，实现“0秒”出入境检查，使出入境人员在潜移默化中完成检查。

（三）风险防控

澳大利亚ETA（601）签证和澳大利亚短期商务旅行签证（600）上，澳大利亚电子旅行系统（ETA）是电子签证的开端，随着电子签证不断扩大，ETA签证成为了对安全级别较高国家的便捷签证，只有八个国家护照持有者可以以个人的方式申请，其申请步骤十分简便，申请人只需要提供真实的个人身份信息和是否有12个月以上的监禁等信息便可完成申请。相比于ETA（601）签证，澳大利亚短期商务旅行签证（600）则需要提供更加详细的个人信息如财产证明、家庭成员关系、职业等，部分评级较低国家护照持有人需要提供详细的生物识别信息。但是随着国际安全形势的不断复杂，越来越多的国家更加倾向于对每个出入境人员全面评估的风险防控方式，通过对个人的信息情报收集实现个人安全风险评估，实现了更加严谨的风险防控。

（四）信息平台建设

澳大利亚的信息来源十分丰富，其内部数据的完整性得益于澳大利亚开放政府改革。澳大利亚从20世纪70年代末开始进行了开放政府改革，并于2010年宣布，政府信息是一种国家资源，公众获取信息是默认的立场。[4]之后随着电子政务的发展，增加了澳大利亚各政府部门间数据的流通，帮助各政府部门更好地完成自身职责。澳大利亚通过与其他国家深入合作的方式来实现外部数据获取。比较典型的是M5移民合作项目，澳大利亚与加拿大、新西兰、英国和美国为合作成员，五个国家互相共享了出入境管理数据，使持有成员国护照的人员信息得以完整的展现在被申请入境国出入境管理部门。对于不能进行深度合作的其他国家护照持有人的数据获取，澳大利亚依然尝试合作，通过网络平台、外派部门、情报机构、企业组织来收集更加全面准确的个人数据信息。

四、对我国出入境管理信息化建设的启示

我国的人工智能、深度学习、人像识别、数据分析等技术在国际上属于领先水平，重视技术应用的创新、信息平台的建设和信息共享合作机制的探索是我国出入境管理信息化建设未来的出路。

（一）不断发展技术，创新技术利用

出入境管理信息化创新的基础是技术的保证，每一次创新都离不开技术的跃进。因此，我国出入境管理部门要与相关技术领域公司和社会机构深入合作，用我们的专业知识与其先进技术相结合，不断创新技术的应用模式，提高我国出入境管理信息化建设水平。

（二）完善信息平台，增强风险防控

出入境管理信息化平台建设的核心是信息，是风险防控的保证，在建设信息平台时首先要弄清出入境管理具体需要的信息包括什么。从当前错综复杂的国际安全形势来看，出入境管理部门所需要的信息不止局限于狭义的出入境管理，还包括其他涉及国家安全和国家利益的信息。因此我国在建设出入境管理信息化平台时，要加强政府部门间的合作，将外交、反恐、应急、司法、犯罪等信息纳入其中，以基础的出入境证件信息申请信息为依托进行审核分析，形成完整全面的信息审核网络，实现对出入境人员全方位的安全评估，实现保护国家安全的目的。

（三）拓展信息来源，扩大信息共享

信息来源的多样和广泛有助于我国出入境管理信息化建设的完善，我们应该增强与其他国家的出入境管理合作，建立出入境管理信息共享平台，增强外派机关的情报信息获取能力，提高与相关组织的合作，创新拓展获取信息种类，实现对每一个出入境人员的全面审查，保护国家安全，提高国际往来效率，进而推进我国开放进程。

参考文献：

[1]ZHAO Z，HAI W，WANG J，HOU Z G.The Short-term Impact of SARS on the Chinese economy[J].Asian Economic Papers，2004，3（1）：57-61.

[2]Australian Government Department of Home Affairs.[EB/OL].https：//immi.homeaffairs.gov.au/visas/already-have-a-visa/check-visa-details-and-conditions

[3]Australia trials contactless biometrics to replace passports[J].Biometric Technology Today，2017，（7/8）.

[4]Maureen Henninger. Reforms to counter a culture of secrecy： Open government in Australia[J].Government Information Quarterly，2018，（35）.

（王琛，中國人民警察大学，锦州出入境边防检查站。张燕、武陈昊、黄菁华，中国人民警察大学）