以智慧城市建设推动县域高质量发展的路径研究

王丹丹 戴彧 王威

摘 要：县域城镇化已经成为新型城镇化的关键，如何避免县域成为城乡二元割裂发展的分割线，正引起全社会的关注。智慧城市是目前国际公认的解决城市发展难题、提升城市品质和竞争力的重要途径，县域需顺应发展形势，有效发挥信息化对经济社会发展的引领作用，以智慧城市建设推动高质量发展。

关键词：智慧城市 县域发展 信息化 新型城镇化

一、智慧城市推动县域发展的机制分析

（一）信息技术提升城市基础设施供给能力

从1978年到2018年，我国的城镇化率从17.8%提高到59.58%，城镇常住人口由1.7亿人增加到8.3亿人[1]，大量人口短时间内涌入城市，为城市供给能力带来巨大压力，以供给侧结构性改革推进新型城镇化已成为适应和引领经济发展新常态的客观要求。

我国国民经济和社会发展十三五规划的重点任务分工中明确提出，要统筹建设综合基础设施，加快市政基础设施智能化转型。随着新型智慧城市的发展，信息技术在城市基础设施领域有了广泛的应用，大大提高了城市基础设施的供给能力。通过移动通信技术、物联网技术等，城市建筑、桥梁、道路、管网、灯杆等公共基础设施可实现“被感知”，海量感知数据被自动采集并上传至城市运营服务中心，经过统计、分析和处理，可以帮助城市管理者合理地配置和远程控制市政基础设施资源，从而达到管网扩容、节约能源、疏解交通等目的。

（二）数据资源提高城市治理科学精细水平

对于縣域来说，在短期爆发式的城镇化过程中往往忽视城镇建设规划，边建设、边规划，规划赶不上变化，很多县域城镇化甚至延续“摊大饼”的方式全面铺开，严重影响城市建设的系统性、科学性，也为城市管理带来了巨大的挑战。同时，随着近几年一二线城市产业结构加速调整，大量污染企业向位于城市群、都市区以外的县级单元迁移，对县域城市治理能力提出了更高要求。

时隔37年，2015年12月中央城市工作会议再次召开。会议提出要提升管理水平，着力打造智慧城市。《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》指出，以网格化管理、社会化服务为方向，以智慧城市建设为契机，充分发挥现代信息技术的优势，加快形成与经济社会发展相匹配的城市管理能力。智慧城市的核心在于数据资源畅通流动，通过信息技术在城市治理中的应用，将城市全要素进行数字化，在信息空间形成数字孪生城市。在此基础上，利用城市动态模拟仿真技术、大数据分析挖掘技术、人工智能技术等，对城市运行机理和发展趋势进行预测分析，挖掘城市规划、建设、管理等上下游环节的规律和缺陷，提供辅助决策的方案或建议，从而实现城市治理从感性决策到理性决策，从经验决策到数据决策，从被动决策到主动决策的模式转变。例如，利用物联网、5G等技术，在防汛抗旱、生态环境保护、公共设施管理等领域开展智慧应用，可以实现覆盖全域的现场实时感知，无须派出大量人力巡逻和值守，还可以通过模型算法得到最优的资源调配方案，从而提高治理的科学水平。

（三）模式创新促进城市公共服务便捷普惠

当前是我国全面建设小康社会的关键时期，既面临社会流动性和开放性日益增强，以及民生诉求多样化、利益多元化、服务个性化、方式便利化的新形势，又迫切需要有效破解民生领域公共服务资源短缺失衡、区域城乡差距扩大、均等化普惠化水平不高等老问题。在财权层层上移，事权层层下放的背景下，基层政府普遍承担着较重的公共支出事务，医疗、教育等各项公共服务供给能力不足、公共服务城乡配置不平衡等问题在县域表现得更加突出。

2016年，国务院办公厅出台《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，提出了创新我国政府服务的发展理念。2019年12月，国家发改委等7部委印发了《关于促进“互联网+社会服务”发展的意见》，要求以智能化创新提高社会服务供给质量。在政府的引导和技术的驱动下，城市公共服务的模式、渠道、平台等创新活动急剧增加。据统计，全国政务微信公众账号总量超过14万个，功能由“信息发布”升级为政府“在线服务”的创新平台;“支付宝+城市服务”平台已覆盖了31个省级单位，347个城市[2]。智慧城市对于城市公共服务，不仅是信息技术应用，更多的是一种输出渠道和服务形式的变革，它可以不断催生出全新的公共服务产品，使得公共服务的便捷化、普惠化成为可能。例如，在智慧教育领域，通过远程直播，可以让山区学生同步跟进城市名校的课堂资源，有效解决教育资源不均衡问题。在智慧医疗领域，基于人工智能的辅助诊断机器人的应用，可以解决基层卫生服务站优质医生资源不足的问题。

（四）数字经济加快城市产业发展转型升级

我国县域覆盖面积广，人口庞大，工农业总产值占全国一半以上，县域产业转型升级不仅是提升县域经济综合竞争力的重要途径，也是推进我国经济社会全面转型的重要基础。改革开放40年来，支撑我国县域经济发展的外部条件、资源环境、产业结构、发展动力等都发生了根本性转变，以科技创新为代表的数字经济成为引领产业发展的新引擎。

一方面，智慧城市建设中的新技术应用形成了驱动县域产业发展的巨大动力，智慧城市基础设施的建设催生了大量对电子信息产品的需求，电子信息制造业这一劳动密集型产业不仅带动当地制造业的发展，还为城镇化过程中的农村转移人口创造了大量的就业机会;另一方面，信息技术向传统产业的渗透加快了产业转型升级的步伐，以电子商务、智慧农业为代表的新业态，正促进县域农业、制造业的优化升级和现代服务业的创新发展，对于调整县域产业结构具有重要意义。例如“互联网+”行动，推动了生态旅游、乡村旅游的发展;农产品电子商务不仅可以带动配套的生产、加工、储藏、物流和电商服务业的发展，还可以开拓县域消费市场新增长点。

二、县域智慧城市建设面临的挑战

（一）信息化基础总体较薄弱

自2015年10月国务院常务会议审议通过“电信普遍服务的补偿机制”运行以来，行政村通宽带的比例已超过了98%，行政村4G网络覆盖率也已超过98%，极大提升了农村及偏远地区宽带网络基础设施能力[3]。但在信息通讯技术掌握和利用、信息资源和知识的获取等方面出现了新的差距，城乡新数字鸿沟开始出现并呈现加剧的趋势[4]。截至2019年6月，中国网民规模达到8.54亿，互联网普及率达61.2%。但非网民规模仍有5.41亿，其中农村地区非网民占比为62.8%，农村人口依旧是非网民的主要组成部分[5]。此外，城乡教育信息化水平、信息资源配置、信息消费、信息技术应用等方面存在较大差距，农村智能手机的普及率和信息应用App也都滞后于需求。总的来说，县域信息化基础总体仍旧比较薄弱，城乡发展不平衡现象突出。

（二）数据资源整合共享不足

由于纵向的体制分割和横向的发展差异，县级政府各部门大部分系统之间在网络、数据库、业务流程方面没有整合，业务协同联动、数据共享交换难以实现，重复建设、信息孤岛等现象大量存在。究其原因，一是现有信息系统通常是基于各部门自身的业务办公与管理需求，整体架构缺乏灵活性、变更困难、可扩展性差，基础数据库物理分散，信息系统分散管理，缺乏协同整合能力;二是部分部门的信息系统由省、市统筹建设部署，县级层面无法留存数据，需要上级层面进行统一协调部署，数据资源“纵强横弱”;三是大部分县级政府尚未建立规范有效的数据共享交换机制，很多部门间的数据共享还是依靠文件拷贝、邮件传递等方式实现，传输效率低下、数据资源质量也无法保证;四是缺乏标准体系的支撑，大部分县级部门数据采集格式不统一、标准不一致、数据接口不兼容，导致数据获取、数据存储、数据交换等环节出现偏差，无法实现有效的数据共享。

（三）人才和资金压力依然大

智慧城市建设是一个长期的、复杂的过程，需要政府、企业等投入大量的人力、物力和财力。县域城市高级人力资源本来就不足，加上城市的虹吸效应使得具有优势地位的城市往往将周边处于劣势的县域资源吸引过去，导致大量的高学历、高技能人才外出，向大中城市汇聚，县域智慧城市技术创新人才严重短缺，尤其缺乏既懂技术又熟悉政府业务流程的复合型人才。此外，大多数县级政府缺少或者没有专门信息化工作推进部门和人员，身兼数职情况大量存在。人员队伍存在平均受教育年限低、知识结构老化、对智慧城市重视和认识不足等问题，技术水平与实际业务需求存在较大差距。资金投入方面，县域智慧城市建设投融资模式较为单一，基本都是依靠财政投入，未能充分发挥市场的力量，缺乏全社会的参与。一些县级政府虽然吸引了运营商参与智慧城市建设，但未能建立科学有效的模式，智慧城市各參与方的权责利关系没有充分明确，导致项目自身造血和产业带动作用未能充分发挥，单纯依靠极小的县级财力难免捉襟见肘。

（四）智慧城市建设动力不够

新一代信息技术应用和体制机制保障是推进智慧城市建设的重要动力。然而，大部分县域经济发展尚处于积累阶段，经济实力不强、发展后劲不足、创新资源要素缺乏，造成县域自主创新能力薄弱。对于县域企业而言，受本地科研机构数量不多、企业自身创新能力较差、核心技术对外依赖过多等因素影响，无法成为自主创新的主体。此外，由于行政管理体制机制缺乏变通性和创造性，县域智慧城市建设缺乏有效的组织领导、项目统筹、协调推进、管理运营、人员培训、考核评估等相关工作机制，无法形成智慧城市运营和管理的长效机制，无法充分激发社会力量参与建设的积极性和创造性，县域智慧城市建设的可持续性不足。

三、县域智慧城市建设的路径建议

（一）以智慧社会为引领，注重城乡统筹协调发展

党的十九大报告在论述加快建设创新型国家时，提出了“智慧社会”这一概念。智慧社会体现了智慧城市和智慧乡村的有机结合，有助于解决城乡智慧化发展不平衡不充分问题，对于实施乡村振兴战略具有重要现实意义。2019年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《数字乡村发展战略纲要》，要求“着力发挥信息技术创新的扩散效应、信息和知识的溢出效应、数字技术释放的普惠效应，加快推进农业农村现代化”。县级行政区是落地智慧社会和数字乡村的最佳单元，是实现乡村振兴与数字中国的有力抓手。因此，县域智慧城市建设要强化城乡一体设计、同步实施、协同并进、融合创新，要注重缩小城乡数字鸿沟，打造覆盖城乡的信息基础设施和城市管理服务平台，加强农业农村信息化建设，通过“互联网+”产业生态圈辐射和带动乡村创业创新，形成共建共享、互联互通、各具特色、交相辉映的城乡融合发展格局。

（二）以体制机制创新为保障，实现健康可持续发展

智慧城市建设需要以信息技术应用和体制机制保障为双轮驱动，要将体制机制创新放在与工程项目建设同等重要的位置，才能保障智慧城市的可持续发展。结合国内诸多城市的经验教训，智慧城市体制机制的设计包含组织领导、机构调整、项目管理等几个方面。在组织领导上，设立相关工作领导小组，一般由政府一把手担任组长，各部门一把手任小组成员，统筹推进智慧城市建设;在机构调整上，由具体部门负责全市（县）智慧城市、大数据等信息化领域的建设实施和组织协调工作，该部门通常汇聚了一批既懂信息技术又懂政府业务的复合型人才;在项目管理上，可制定信息化项目全流程管理细则，确保各领域、各部门的相关项目建设符合全市（县）智慧城市的顶层设计和总体要求。

（三）以三融五跨为原则，遵循省、市的融通要求

习近平总书记在中共中央政治局第三十六次集体学习时强调，要推进技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。县级行政区的智慧化建设需要符合省、市的总体布局和标准规范，不能形成新的信息孤岛。一方面，要充分利用省市统筹建设的信息化基础设施、共性支撑平台、垂直业务应用系统等软硬件资源，避免重复建设和资源浪费;另一方面，要利用数据共享交换平台，与上级进行数据共享，不仅要向上提供基层采集的数据，也要通过前置机、数据接口等方式对垂管应用系统中的本地数据按需留存，以形成县域城市大数据资源，为本地智慧应用夯实数据基础。

（四）以实际需求为牵引，建设本级特色智慧应用

在与国家、省、市智慧城市规划充分对接的基础上，根据自身经济社会发展的特点，以及各领域的现实问题，确立符合本地实际的智慧城市体系框架。对于省市统筹建设的智慧应用，可以结合本地的特殊需求，在垂直应用系统的基础上进行功能拓展;对于省市尚未统筹建设的领域，探索建设本地特色应用，特色智慧应用的数据要纳入城市大数据资源体系，避免形成领域信息孤岛。此外，智慧城市的建设、运营和管理是一个长期的系统性的工程，对于县级政府来说，人才、资金投入压力很大，在顶层设计的框架下，可坚持急用先行的原则，区分项目建设轻重缓急，分步有序开展新型智慧城市项目建设，在共性支撑方面和需求迫切的领域率先突破，力求建设实效。

（五）以外部资源为支撑，破解资金、人才等难题

智慧城市建设投资规模大、技术水平要求高，受经济社会发展水平和规模的限制，大部分县域智慧城市建设面临资金紧张、人才不足、技术缺乏等难题，这需要发挥政府整合多方资源的能力。在资金方面，打破政府投资的单一渠道，引入市场化运作机制，采取政府和社会资本合作的方式。还可以将智慧城市建设与农业农村信息化、特色小镇、数字乡村等其他政策要求工作相结合，充分利用共性的建设成果，积极争取上级的资金和政策支持。在人才方面，当地政府可以组织建立智慧城市专家咨询委员会，聘请国内外智慧城市领域权威专家，参与县域智慧城市规划设计、工程审批、项目验收、评估考核、人才培训等工作，引入外部智力支撑。

智慧城市是城市未来发展的方向，县域作为我国实施数字乡村战略和推进新型城镇化建设的关键单元，应该参与到智慧城市建设中，结合省市要求和当地发展情况，因地制宜做好顶层设计和项目布局，通过信息技术驱动和体制机制创新推动智慧城市建设，从而促进经济社会实现高质量发展。

参考文献：

[1]中华人民共和国国家统计局.中华人民共和国2018年国民经济和社会发展统计公报[J].2018.

[2]新型智慧城市发展报告2017[M].中国计划出版社，2017-12-01.

[3]我国超98%行政村通光纤、4G[EB/OL].

http：//www.gov.cn/xinwen/2019-08/02/content_5418092.htm.

[4]艾维依，陈明慧.城乡新数字鸿沟问题分析及其对策[J].实事求是，2018（3）.

[5]中国互联网信息中心（CNNIC）.第44次中国互联网络发展状况统计报告[R].2019（8）.

（王丹丹，国家信息中心信息化和产业发展部。戴彧，北京国信恒达智慧城市科技发展有限公司。王威，国家信息中心信息化和产业发展部）