以更新实现共赢

张静

成都宽窄巷

一个好的城市要通过持续的有机更新，不断优化城市功能，更好满足人民日益增长的美好生活需要。

近年来，中国城市经历了以成片改造为主的城市更新“1.0版本”，正在探索以有机更新为主的“2.0版本”。新技术和新产业对城市肌理的激活，人与社会多元关系的协同构建、老城活化和人文共建……新形势下，中国特色的城市有机更新多元路径正在形成。

城市有机更新中的经济意义和目标是什么？如何实现产业升级？多元化的共建共治共享模式如何在城市有机更新中发挥作用？本刊记者近期就此专访了住房和城乡建设部政策研究中心原主任、中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员、城市更新研究中心主任秦虹。

有效的城市更新是空间、产业及业态的同步更新

《瞭望东方周刊》：国内城市更新主要经历了几个阶段，每个阶段分别有什么特点？

秦虹：我国由于东中西部城市发展很不平衡，目前从全国范围看，城市美化、拆除重建、保护更新这几种方式都同时存在。但在不同时期也有一些变化，如在改革开放头20年，各城市均处于扩张时期，城市发展以扩张新建为主，当时城市更新被称为旧城改造，其本特点是“拆一建多”“退二进三”的大规模推倒重建。这种方式虽然使城市空间职能结构、环境等问题得到一些改善，但也产生大量负面影响，如城市肌理被破坏，保护建筑遭毁坏，城市文脉被切断，城市特色消失等。

20世纪90年代后，吴良镛教授通过思考北京旧城改造的实践提出城市有机更新理论。他提出，无论从城市到建筑，还是从整体到局部，城市都如同生物体一样是有机联系、和谐共处的整体。有机更新概念的提出大大提升了旧城改造的理念，它要求城市建设应遵从城市内在的秩序和规律，在城市文化和肌理的保护中提升建设品质，尽可能保留城市原有的道路、建筑及风格，但通过更新提升其质量和功能。如当年北京的菊儿胡同，近些年成都的宽窄巷子、广州的永庆坊等都是有机更新的典型案例。

有机更新做起来特别难，因为投资成本很大，回收周期很长，有的居住类项目如保持原功能，在财务上几乎无法实现。对地方来讲，推倒重建反而是能快速实现经济效益的。所以过去的30年里，城市有机更新理论只是在部分历史文化城市的保护中得到小规模运用，而大部分城市，依然走在大拆大建的老路上。

秦虹

目前，我國的城市更新从粉刷外墙式的环境整治、到大规模拆除重建、再到点状或片状的有机更新这几种方式其实是并存的，只是过去所有城市几乎都是“拆”为主、“改”为辅、“留”极少，现在北上广等城市已变为“留”“改”“拆”并存模式，有机更新的理念逐步被城市政府所接受。

《瞭望东方周刊》：政府接受了新观念，城市更新进入新阶段，这个“新”的特点体现在哪几个方面？

秦虹：一是注入新内容，目前我国进入产业与消费双升级的发展阶段，因为城市的原有空间是服务于旧产业和消费结构的，所以有效的城市更新必须是空间、产业及业态同步更新。如大量城市第二产业在退出，那么就出现了原工厂、仓库变成了写字楼或商场，原来的铁路、码头更新为城市公园，原来的办公楼或招待所变成了租赁式公寓等。

二是重视新传承，注重城市历史的传承和文脉的延续。在更新的同时又能带给人们新的精神、文化、休闲体验，旧空间变成了城市的“新名片”，例如，上海田子坊、北京南锣鼓巷、成都宽窄巷子等。

三是满足新需求，如2019年中央提出全国范围内进行城市老旧小区改造，要对17万个老旧小区进行有机更新，更新内容包括加装电梯、增加停车位、更换管线、添加养老设施等等，目标都是满足人们对居住产生的新需求。无论住宅还是其他建筑，城市内的旧建筑客观上都存在着与新时代、新需求相关的提升空间。

2019年5月21日，浙江省湖州市吴兴区改造升级后的历史文化街区“小西街众创空间”（ 黄宗治/ 摄）

四是采用新方式，这包括城市更新采用先进科技，将旧建筑与新功能、新形象有机地结合在一起，也包括城市更新的融资方式不再是全靠政府资金（含卖地资金），而是通过引入股权基金和资产证券化的方式，有更多机构参与进来。

五是呈现新趋势，按照有机更新的理念，今后城市更新将会呈现出多元化趋势：主导者多元化，政企合作方式会越来越多，这样可能更好地兼顾公共利益和商业利益，有利于资源优化重组;内涵多元化，既有建筑原用途转换的更新，也有在建筑原用途不变基础上的功能提升;外延多元化，既有单体建筑的更新，如写字楼等，也有社区、片区的更新，主要是历史街区改造、文化创意园区等，如上海新天地、南京1912街区、北京莱锦创意产业园区、上海1933老场坊等。

城市更新实现城市资产升值

《瞭望东方周刊》：近年来，中国城市更新的力度和速度都在迅速增加，已经成为一个新的“风口”，城市更新究竟能够实现怎样的经济目标呢？

秦虹：城市更新的目标应与城市可持续发展的目标高度一致，主要包括经济目标，让城市更有活力;社会目标，让社会更加和谐;环境目标，让城市环境更可持续。

城市更新目标的实现需要很多方面支持，如要有一个具有灵活前瞻性的规划、出台辅助民生的政策、良好的金融及监管体制等，但在空间更新的实操层面如何才能取得成功呢？通过大量调研和国外考察，我认为最重要的有四个路径：科技为力、产业为核、设计为美、资管为要。

成功的城市更新必须通过资产管理创造城市的价值，所以城市更新从经济意义上来说，其实是城市资产的更新和升值。通过资产管理来实现城市更新的经济增值，使城市更新不单是一种物质改造，而是被赋予了管理的能效。

《瞭望东方周刊》：国内外有哪些通过产业迭代赋能城市更新的典型例子？

秦虹：国际视野来看，伦敦金丝雀码头从港口变身新型CBD，法国南特市从典型工业城市变身为著名的旅游城市，美国的芝加哥等工业大城市创造了“锈带复兴”等等，无一不是通过创新和产业、产品结构的升级从衰退的困境中实现再繁荣。

我国一些大城市在更新中也特别注重与产业同步升级，如，北京首钢园区是目前北京最大的更新项目，过去首钢是北京工业的一张名片，2005年搬迁之后，“新首钢高端产业综合服务区”建设以跨界融合创新为鲜明特色的新一代高端产业园区，规划定位是建设体育+、数字智能、文化创意三个主导产业，消费升级、智慧场景、绿色金融服务三个产业生态和首钢国际人才社区，形成“三产三态一社区”的产业体系，新首钢区会成为北京的一张新名片。

再如，今年虽有疫情影响，但2月20日上海徐汇区出让了一块土地，创下了310.5亿元的全国总价新高。这个项目的价值在于其功能定位，徐汇区原本第三产业就很发达，这个项目将打造集商务、商业、居住、休闲、文化、生态等功能为一体的中央活动区，实现“人工智能（AI）+艺术（ART）”双A战略，预计将吸引金融从业人员10万人，提供就业岗位16万个，经济规模达到每年700亿元以上。可以预计，这个项目通过产业及业态的升级将使其成为全国最前沿、最新潮的科技文创产业集聚地之一。

问需于民、问计于民

《瞭望东方周刊》：现在很多城市都成立了城市更新办公室等专门部门，在城市更新工作中，政府和企业各自扮演的角色是什么？

秦虹：每当某项事务涉及多方利益时，设立专门的机构来协调非常重要，毫无疑问城市更新就属于此类。如美国1950年时城市化率达到60%，城市更新任务加重，在1957年波士顿成立了城市重建局，负责城市更新与发展管理，承担了资金筹措、计划制定、业务管理到多方协调的不同职能和事务。我国2019年城镇化率达到60%，长三角、珠三角、京津冀等地区核心城市的城镇化率已达80%甚至更高，城市已进入存量更新为主的发展阶段，上海、深圳等地顺势而为，成立了专门的城市更新管理部门，政府这样的安排对引导当地城市更新有很大的积极作用。

政府在城市更新中的作用主要是依据城市更新的规律，制定相关法律法规和标准、调整原来的规划指标、设立产业引导基金、出台特定的支持性经济政策等。新规对于我国城市尤为重要，因为此前扩张式发展了几十年，目前几乎所有的管理规定都是针对新建建筑的。比如在不拆除重建的条件下，更新后的建筑按什么標准验收？这些都需要有专门的对策和规定。

企业在城市更新中主要发挥实施主体的作用，有的项目福利色彩很重，政府投入为主，企业只是参与建设;有的项目采用市场化运作，则企业承担了从设计、融资、拿项目、建设、招商、运营的全过程，实际是全方位的实施主体。需要提醒的是，城市更新涉及政府、企业（包括原产权人和新产权人）、市民多方利益，企业这个实施主体必须协调好各方关系，不能单纯谋利。

《瞭望东方周刊》：城市更新最初由政府主导，逐渐扩充到市场介入，最后是多方主体共同参与。多方主体共同参与的理想模式是怎样的？怎样实现更好的社会效益？

秦虹：在实施主体方面，欧美国家基本经历了从政府为主，到政府与私人投资者合作，再到政府、私人部门和社区等地方团体三方共同进行和控制城市更新开发的过程。近几十年来，伴随“以人为本”理念提出，城市更新更加强调社区参与，通过开展社区规划，实施社区复兴。

欧美与我们国情不同，但城市更新的一般规律有相似之处。在以人为本的核心理念下，我们的城市更新从单纯的物质更新发展到基于经济、社会、文化等多元层面的综合更新。

城市更新的社会目标是通过更新复兴邻里网络、保护和延续城市历史文脉、推进公共资源的共享共治，实现社会和谐包容发展。

社区民众参与城市更新非常重要。公共资源和公共服务的提供除了需要“自上而下”的规划外，居民在组织和管理层面的参与、自治也是保证居民能够切实获得公共服务，共享更新成果，激发社会活力的有效途径。通过优化居住、就业的土地利用，完善公共服务配套设施，梳理公共开放空间，营造可达性强、服务匹配、功能复合、开放安全的宜居社区。在提供机制上，围绕城市更新计划项目，借助区域评估、实施计划、建设方案、项目设计等环节，以广泛的公众参与为基础，问需于民、问计于民往往会取得更好的效果。毕竟，城市发展的目的就是让人民的生活更美好。