治理现代化视野下机关事务管理创新：从制度优势到治理效能

王佃利 于棋

随着我国在推进治理体系与治理能力现代化方面不断发力，新时代下具有中国特色的社会主义制度已完成了基本的体系构建。但如何实现从制度优势到治理效能的有效转换，将是未来一段时间内需要加以探索回答的重大命题。机关事务管理工作，是运用公共资源服务于公共机关并使其得以有效运行的管理实践。其特殊性在于，既担负对内服务保障等具体职能，又能较好地体现我国在深化行政体制改革过程中将面临的大量一般性问题。聚焦机关事务管理工作的创新命题，将有助于探索进一步释放治理效能的可能路径。

一、时代新使命与机关事务管理现代化

《资治通鉴》有言：“经国序民，正其制度。”制度建设关乎国家政治结构与治理效能，制度优势的持续释放是确保国家发展长久活力的基本支撑。改革开放以来，我国经济社会各方面都得到迅速发展，其根本原因在于各类良性制度的有序建立，并切实带来良好的治理实效。中国特色社会主义制度，是具有鲜明中国特色、明显制度优势、强大自我完善能力的先进制度。［1］新时代下对于中国特色社会主义制度的进一步完善，蕴含着由行政体系向治理体系转型升级的内在逻辑［2］，既是在制度层面上的持续创新，更是对其制度优势的承续与发扬。

党的十九届四中全会指出：“要把中国制度优势更好转化为国家治理效能。”［3］制度优势的发挥，其根本目的在于更好地转化为国家治理效能。从广度、速度、深度、力度等多维度进行考量，新时代中国全面深化改革在取得举世瞩目成效的同时，又对于系统化的制度效能转换提出了更高要求：对于中国特色社会主义制度优势的承续与发挥，应以实现国家治理效能的系统转化为前提。

机关事务管理早期侧重于政府的自我服务和管理，“为保障机关正常运转所实施的内务管理、提供物质技术条件以及后勤服务的相关事务”［4］。但随着我国在整体层面上持续优化行政体制，作为公共机关重要组成部分的机关事务，不可避免地成为撬动提升治理效能的新支点。实现机关事务管理现代化，其本质是一种从“广度”到“深度”的深刻转变：新时代下的机关事务不再仅仅强调在业务广度方面上的面面俱到，更期望其能在强化政府自身建设、优化政府职能等更深层面扮演积极角色。在此背景下，机关事务管理的时代新使命，已从基础的保障性和服务性的边缘职能，转向具有核心意义的建设和监管的中心职能。［5］因此，应对新时代下机关事务工作的独特属性，给予更多关注：首先是公共性，机关事务管理的基本目的是基于公共资源的利用促进政府实现更优的公共价值，也较多地被社会公众所关注，并在行为规范等方面受到更严苛的公众监督；其次是制度保障性，机关事务管理在国家机关的运行中具有基础性的保障作用，保障公共机关的有效运行，在体制创新方面已与我国行政体制的改革总体进程密不可分；再次是法治性，法治国家和法治政府是机关事务管理的服务对象，机关事务管理依法运行、依章运作，“对外行为规制”与“对内制度建设”并重互补已是实现机关事务规范管理的基本要求；最后是效率性，机关事务管理注重运行效率，强调高质量发展，实现更高效、更具指向性的机关管理更符合治理现代化的时代要求。

党的十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”［6］治理体系和治理能力现代化的实现，其本质在于对更好国家治理效能的追求。作为保障党和国家中心工作高效运转的重要一环，机关事务工作既是推动实现国家治理现代化的保障性工作，也是提高国家治理效能的重要途径。党的十九大报告作出“中国特色社会主义进入新时代”的重大论断。如何在新时代下创新机关事务管理工作，已成为党和政府面临的重要时代挑战。2018年5月，国管局印发了《关于推进新时代机关事务工作的指导意见》，明确提出“推进机关事务管理体制改革，为党政机关规范高效运行提供有力保障；推动机关事务工作高质量发展，增强干部职工队伍能力素质”等指导原则。以上国家顶层战略的确立和政策文件的陆续出台，进一步明确了新时代背景下机关事务工作在提升国家治理效能中的鲜明角色，更为各级政府顺利推进机关事务管理工作的创新发展指明了方向。

二、我国机关事务工作的制度建构进程

机关事务管理贯穿于革命、建设与改革等多个历史时期，可以说，机关事务工作见证并体现着我国行政制度的历时性变迁。新中国成立以来，机关事务管理逐渐实现了正规化、规章化，并初步形成了以机关经费、财务、公务用车、国有资产管理、房地产管理和特定对象的生活服务管理等为主的职能体系［7］。改革开放之后，随着行政体制、经济体制等宏观制度环境的变迁，我国机关事务管理工作也逐渐开启了其长达几十年的改革进程，以制度化建设为整体目标，并在不断革新制度内容的同时继续塑造其制度优势。随着国家治理体系和治理能力现代化目标的建立，我们可以更深地把握机关事务管理工作的改革进展，表面来看是对其职能和管理方式的不断调整，但其本质在于对宏观行政体制变革的主动回应与渐进调试。机关事务不再仅仅是一种内部行政实践，更是一种特定领域内的制度建构。

1.探索起步阶段：1979-1993年

“精简机构、实行干部的年轻化”是改革开放初期我国推进机构改革的重要目标。基于这一改革的总体思路，我国机关事务工作也在体制变革等方面逐渐针对本领域具体问题开始探索。以1989年出台实施的《关于中央国家机关后勤体制改革的意见》为标志，机关事务工作被逐渐纳入到政府机构改革的总体框架之中。作为改革开放以来首个中央层面后勤改革的政策性大纲，该文件明确提出“机关后勤体制改革是机构改革的一项重要内容”，从而奠定了顺应行政体制改革的总体思路。上世纪90年代起，我国大大加快了中国特色社会主义市场经济体制建设进程，“社会化转向”成为我国机关事务管理领域的重要改革方向。1993年，《关于推进机关后勤服务工作社会化若干问题的意见》正式印发，我国开始在机关事务领域的社会化转向方面展开制度建构。同年，《国务院各部门后勤机构改革实施意见》印发出台，对改革目标、实施步骤、职能划分等体制改革关键性问题进行了明确。由此可见，作为行政体制改革在机关事务领域的重要表现，这一时期我国机关事务管理工作逐渐出台了诸多探索性文件，其基本理念为以后国家制度变迁的整体思路奠定了基础。

2.平稳发展阶段：1993-2012年

1993年党的十四届三中全会决定作出建立社会主义市场经济体制的重大决定之后，市场经济的蓬勃发展成为机关事务管理工作所面临的重要政策环境。1996年，国家机关事务管理局印发《关于加强机关服务中心建设若干问题的意见》，通过对机关服务中心性质、任务、权力等问题的明确，进一步理顺了市场体制背景下机关服务中心与所在机关的体制关系。1998年出台的《关于深化国务院各部门机关后勤体制改革的意见》，明确指出要以管理科学化、服务社会化作为日后改革方向，并要逐步建立和完善与社会主义市场经济体制和国民经济发展水平相适应的机关后勤保障体制［8］。2008年，国管局新“三定”方案正式出台，并在政府集中采购、“块块”的宏观管理等若干管理职能上得到明显加强。［9］在国家层面的政策引导下，地方政府也通过设立省市级机关事务管理局、出台大量配套措施等方式，推动我国机关事务管理制度的平稳发展。

3.加速形成阶段：2012-2018年

2012年是我国机关事务管理领域制度建设的重要转折点。2012年10月施行的《机关事务管理条例》，明确了机关事务管理职能包括国有资产管理、经费管理和服务管理等三大类十三项［10］。作为在不断深化改革背景下出台的规范性文件，《条例》的出台为后续在各方面的政策完善奠定了基本的制度基础。2013年《党政机关厉行节约反对浪费条例》和《党政机关国内公务接待管理规定》相继出台，明确了公务接待等机关管理具体问题的基本原则。为有效呼应国家建立节约型社会的政策导向，《公共机构能源审计管理暂行办法》于2016年6月正式实施。2017年12月《党政机关办公用房管理办法》《党政机关公务用车管理办法》相继出台，进一步规范了办公用房、公务用车等机关事务重点领域中的相关问题。上述政策的大量出台，标志着加强具体领域的规范性已成为这一时期我国机关事务工作制度的建构重点，这大大推动着该领域政策体系走向完善。这既是对不断深化改革这一宏观政策环境的回应，同时也是该领域日益专业化的重要表现。

4.完善升级阶段：2018年至今

2018年5月，国管局印发了《关于推进新时代机关事务工作的指导意见》（国管办〔2018〕116号）。该文件的出台，标志着我国机关事务主管部门开始对于新时代下机关事务工作的新挑战、新要求有所关注，尤其是对于治理能力现代化背景下的机关事务工作展开了探讨。该文件的创新性在于，在强调要推进机关事务管理体制改革的同时，又在经费、资产、服务、厉行节约等方面明确了创新机关事务工作的保障措施。这对于未来持续完善我国机关事务服务实践、建立保障有力的管理体制而言意义重大。尤其需要注意的是，近年来新组建的包括退役军人事务部等部门，已经开始不在其内部设立单独的机关事务管理机构，而是由国家机关事务管理局统一提供4大类16项的服务。这在一定程度上打破了既有机关体制的设定惯性，同时体现出国家在持续优化升级机关事务管理机构职能方面的不懈探索。

保障机关的正常运行是我国机关事务管理的主要任务，在长达几十年的演进过程中，其发展方向呈现如下特征：计划性色彩渐趋淡化但从未剥离，一定时期内的社会化转向赋予了我国机关事务管理工作以持久的变革活力，并推动着其趋于规范型的定位取向。

诞生于民主革命时期的机关事务管理工作，在其产生之初便带有鲜明的计划属性，更在新中国成立初期实现了制度层面的强化。由于机关事务始终依赖于行政力量对资源的配置与保障，无法单独存在，所以即便是在不断深化改革进程的当下，其固有的计划属性从未得到彻底剥离。改革开放之后，我国机关事务管理随着整体制度环境的变化也在不断改革。以市场力量为代表的社会化转向，赋予了机关事务管理工作以强烈的变革活力。20世纪90年代公房产权归属的明确、近年来服务外包等模式的推广，都能体现市场机制在变革机关事务管理制度方面的持久活力。随着我国在机关事务管理工作改革方面的不懈探索，尤其是从中央到地方多级规范性文件的大量出台，各级政府已逐渐认识到新时代机关事务管理工作具有鲜明的专业化特征，单纯的计划属性和社会化转向都不能使其适应持续深化改革的宏观制度环境，探寻规范型机关事务管理模式已是新时代下政府机关走向治理现代化的必然要求。

三、机关事务管理现代化的制度优势

在治理现代化视角下认知我国机关事务管理制度，需要从将其提升到国家治理体系和治理能力的高度去把握。经过长期探索，尤其是改革开放以来的制度建构，我国机关事务管理已经形成功能完备、运转高效和特色鲜明的制度，并形成了鲜明的制度优势。

1.职能现代化

在几十年的探索历程中，我国机关事务管理职能经历了从计划经济时期以“服务”为重点，到市场经济时期以“管理”为重点的转变过程［11］，这是一种从党政机关内部“家事”转向制度化“事业”的建构革新历程。这在工作目标层面则表现为我国机关事务管理职业内涵的逐渐丰富。从早期关注内部保障工作，到逐渐担负起外部管理工作，既已成为联系群众、服务社会和干部职工的桥梁，同时也是承担社会责任、服务经济发展的平台［12］。近年来，通过不断协调中央与地方、组织内部与外部市场之间等既定制度框架下的重大关系，我国机关事务管理工作逐渐走向职能现代化。

2.体制法治化

由于无法明确界定行政相对人的具体范围，传统行政法学往往更关注行政机关对外行政行为的规制问题，常常忽视包括人员配备、物资保障等内部行政的法制建设。但以2012年印发的《机关事务管理条例》为界，无论是中央层面还是地方层面，我国机关事务管理体制的法治化进程大大加快。

据不完全统计，2012年以来我国在机关事务领域新出台的法规政策至少包括：法规10余部、中央文件20余件以及7项国家标准（部分重要政策文件如表1所示）；而在地方层面，截止到2019年12月，已有至少22个省区市根据国管局《机关事务管理条例》陆续出台了本省市的配套规章。由此可见，我国在机关事务领域推行的体制法治化，既体现在针对不同工作领域、具体问题等方面持续完善政策体系，也反映了中央与地方的良性互动，极大推动了该领域的法治化进程。

3.行为职业化

机关事务本身就是行政机关内部专业分工的产物，行为职业化代表着机关事务专业分工的具体成效。我国围绕标准制定、完善与体系化等标准化方面的探索，能够较好地体现出机关事务管理职业化的推进过程。2016年下半年，国家机关事务管理局开始了全国范围推进机关事务标准化建设的准备工作，并于2017年正式启动和推广。2018年，《机关事务标准化发展规划（2018-2020年）》正式出台，确立了“突出重点、统筹兼顾、注重实效”等标准化建设原则。在国家层面研究制定和完善《机关事务行业标准管理办法》《机关事务标准体系建设总体方案》等规范性文件的同时，包括贵州省等在内的各省市也在不断出台省级层面的机关事务管理办法。我国在标准化建设领域中的快速推进，已然大大提升了机关事务管理的职业化水平。

①表中“法律法规”与“规范性文件”的划分依据源于国家机关事务管理局官网中“政策法规”板块。

4.能力智慧化

以大数据、区块链、物联网等为代表的新兴技术，在极大变革我国产业结构的同时，又对于我国机关事务管理工作提出了更高要求。尽管相关技术尚未实现大规模推广运用，但我国在推动机关事务管理能力智慧化方面已取得广泛的政策共识，并逐步采取切实行动对其加以关注回应。山东省2018年出台的《机关事务工作改革创新发展三年行动计划（2018-2020年）》中就已明确指出：“要推动全省机关事务系统共建共享。统筹全省机关事务系统信息化建设，推广成功经验，打破信息孤岛，打造数据共享大平台，实现省、市、县三级机关事务系统跨层级、跨部门、跨业务的协同管理和服务。”四川省则以标准化作为智慧化建设的突破点，借助“1+21+N”标准化工作模式，设立了包括局机关党建在内的6个标准化建设先行先试项目，有力地提升了该省在信息化背景下的业务水平。可以预见的是，在计划属性、社会转向等因素之外，智慧化将会成为推动我国机关事务规范化的重要动因，并将持续深化机关后勤服务改革［13］。

四、提升机关事务管理治理效能的路径

从治理现代化视角进一步审视我国的机关事务管理工作，需要在明确其制度优势的基础上，更好地释放潜在治理效能。但治理效能的释放，不应只是操作细节上的部分修补，而更应该是从整体层面实现各相关要素的优化重组。在治理现代化视域下创新我国机关事务管理工作，不仅仅要对党、政、军等不同管理领域的共性实践特征进行总结，更需要遵循公共治理和行政管理的基本规律，对于更高治理效能的追求，应在具体操作层面契合治理现代化的相关要求。从行政管理实践典型要素出发，应包括但不限于行政职能、行政权力、行政体制、人力资源方面践行革新举措。

第一，探索分工明确而又协作配合的职能体系。应在统筹考虑深化改革这一制度变迁背景下，进一步明确机关事务工作在现代政府建设中的功能定位和职能作用。其重点在于，如何通过强化、拓展机关事务工作职能，更好地为政府运行提供服务保障、提升政府效能，以加强在现代政府建设中的应然作用。例如：探索如何对现有职能进行优化整合，合理配备比如核心职能、一般职能、辅助职能等职能体系；在机关事务管理部门与发展改革、财政等部门职能关系方面，应重点厘清机关事务主管部门与发展改革、财政等职能部门的职责边界，从而建立起既明确分工又协作配合的职能构成。

第二，明确外延具体且保障有力的职权范围。未来可以通过继续设立层级各异、种类多样的政策试点的方式，坚持“有所坚持、有所放弃”的调试原则，不断摸索适合我国国情特点的机关事务职权范围。并在此基础上，通过出台法规、规章制度等方式，将我国机关事务管理工作的外延范围加以明确。尤其是要对机关资产、行政经费、服务保障等方面的管理实践做出相关法律规定，以明确机关运行保障方面的事权。与此同时，及时探索建立机关事务管理专设法律的合适契机，以法律层面的完善保障机关事务管理的相应职权，做到既规范主责主业又实现保障有力。

第三，建立集约统一并趋于精细化的管理体制。在治理能力现代化背景下优化机关事务的管理体制，需要在自身管理体制和业务系统方面共同优化，从而在集约统一的基础上不断追求精细化。在机关事务管理体制方面，主要改革方面应包括：如何以推动集中统一管理为核心，完善机关事务管理体制架构；在一定程度上提升机关事务主管部门的行政规格；探索由统一的机关事务管理机构集中管理机关事务工作等。而在机关事务系统建构方面，重点是职能布局、央地关系和府际关系等重大机制关系的创新发展；加强机关事务行业联络指导的体制机制、具体内容和方式方法等相关内容。

第四，实现相关公共资产的高效有序配置。机关事务管理的本质在于对设施、物资、经费等行政资源的内部分配。公共资产管理关乎机关事务管理的基本框架，更决定着机关事务业务创新的改革深度。在治理能力现代化背景下统筹考虑机关事务管理创新，应以经费管理作为基本突破点，尤其是应明确内部经费与国有资产管理方面的业务范畴差异。同时，应逐渐树立经费归口、资源共享的制度建构原则，聚焦物资设备、公有住房、办公用车等业务范围内的公共资产，进一步探索高效且有序的配置格局。

第五，组建“构成多样+专业化”人力资源队伍。随着我国机关事务管理日趋职业化，人力资源将是未来创新的基本驱动力量。2019年全国机关事务工作会议强调：“多培养培训出高素质的专业人才。”在信息化、大数据背景下的机关事务管理创新，更有赖于专业化、高技能化的人才队伍。行政编制、事业编制、“参公管理”、合同签订等多种聘用形式，都应是治理现代化背景下扩充、提高人才队伍的可行方式。

第六，进一步释放技术逻辑在创新机关事务管理的驱动效能。一方面，应持续落实机关事务标准化的发展战略。鼓励更多地方政府以更灵活的方式加快标准化进程，并在标准体系建设、标准框架搭建、全系统统筹等方面深入开展机关事务标准化研究。另一方面，要进一步释放大数据等新兴技术在变革机关事务方面的潜在活力，尤其是以科技体制的深化改革破除思想障碍和制度藩篱［14］。应顺应大数据等新兴技术变革潮流，探索社会化转向与技术创新的融合路径，共同释放两者在创新机关事务管理方面的驱动效能。