灾害、环境与慈善的相反相成： 以乾隆朝直隶乡村社会保障建设为中心

王大学

(复旦大学历史地理研究中心，上海 200433)

问 题 的 提 出

灾害史研究多关注灾害发生的原因、救灾过程及措施等，环境史的研究则是在人与环境相互作用的框架下进行的探索，灾害史与环境史、慈善史在实际研究过程中多有交叉，环境史和慈善史研究更多是分途发展。极为有趣的是，在清代直隶乡村社会保障体系建设的原因和过程中，灾害、环境与慈善这三种因素，以相反相成的形式交织在了一起。社会保障是一种制度安排和一个动态开放体系，明清传统社会保障事业包括政府提供的保障、民间慈善事业和宗族内部保障等。(1)张祖平 :《明清时期政府社会保障体系研究》，北京大学出版社2012年版，第1页。在清代，与江南地区善堂林立不同，直隶地区的民间善堂数量极少。(2)刘瑞芳、郭文明 :《从地方志看清代直隶的慈善事业》，《社会学研究》1998年第5期。但是，直隶有独一无二的留养局系统。直隶义仓的零星建设始于乾隆十一年(1746年)，但义仓与留养局系统建设几乎都从乾隆十三年正式拉开序幕，且均与方观承直接相关。时间上的连续性且出自一人之手是个有趣的现象，背后原因值得深入探究。

现有成果大多仅关注义仓、留养局系统规条，对义仓建设原因讨论不深入。村松祐次扼要分析直隶义仓规条和乡村义仓体系渗透情况。(3)村松祐次以乾隆朝直隶义仓体系、道光朝江苏清江浦丰济仓、湖南辰州府义田和同光年间苏州长元吴丰备义仓为个案，对清代义仓初步研究。[日] 村松祐次 :《清代の義倉》，《一橋大学研究年報(人文科学研究)》第11號。马秀娟等人对方观承义仓建设进行了简要探讨。(4)马秀娟、张建英、赵江燕 :《论直隶总督方观承与辖区义仓建设》，《安徽农业科学》2011年第7期。王建革把畿辅义仓体系视为“社仓、义仓周期性建设崩溃和重建”中的重要事例。(5)王建革 :《传统社会末期华北的生态与社会》，生活·读书·新知三联书店2009年版，第335—340页。郑微微认为方观承领导的直隶义仓体系具备相当完整的储粮备荒系统，将防御灾害能力提高到新水平。(6)郑微微 :《清代方观承在治理义仓建设规划与实践》，《历史地理》第21辑，上海人民出版社2006年版，第301—307页。李明珠分析了1743—1744年救荒模式以及乾隆朝义仓建设简况。(7)[美] 李明珠著，石涛、李军、马国英译 :《华北的饥荒： 国家、市场与环境退化(1690—1949)》，人民出版社2016年版，第238—241页。魏丕信以1743—1744年直隶灾荒为实例，系统论述国家救荒制度、措施、成效及其相关社会问题。由于关注点的差异，方观承主持建立的直隶义仓体系被一笔带过。(8)[法] 魏丕信著，徐建青译 :《十八世纪中国的官僚制度与荒政》，江苏人民出版社2003年版，第167页。该书对直隶义仓体系的论述，主要基于村松祐次的研究。Pierre-Etienne Will， R.Bin Wong, Nourish the People： The State Civilian Granary System in China， 1650-1850， Ann Arbor: Center for Chinese Studies Publications, The University of Michigan， 1991。

郝红暖等人研究了乾隆前期留养局系统普及过程及空间运作情况，认为留养局系统设立原因是方观承早年徒步塞外寻找家人的背景以及担任浙江巡抚时可能了解浙江慈善组织运作机制(9)郝红暖 :《清代民国河北地区慈善组织的历史演变与空间运作(1644—1937)》，暨南大学博士学位论文，2010年；郝红暖、吴宏岐 :《乾隆前期直隶留养局的空间分布特点及原因分析》，《中国历史地理论丛》2010年第2辑。，这远远不能解释直隶义仓、留养局系统先后开建的原因。邓海伦认为乾隆十三年“留养资送”制度废除对国家控制农民有利，也有利于增强劳工流动性。当年乾隆面对的挑战包括： 米价腾贵引起社会动荡；第一次金川战争浩大的军费开支以及十一到十三年轮流实施的普免天下田赋恩举带来的财政问题。这种情况下，朝廷制造借口把一个福利救济政策根本地除掉并不算意外。(10)[澳] 邓海伦 :《试论留养资送制度在乾隆朝的一时废除》，李文海、夏明方主编 :《天有凶年： 清代灾荒与中国社会》，生活·读书·新知三联书店2007年版，第112—113页。其他相关成果尚未超过邓海伦的研究。(11)张凤鸣 :《赈济与控制： 清代乾隆朝“留养资送”制度研究》，浙江大学硕士学位论文，2008年；李雅倩 :《乾隆初年的留养资送制度及其废除》，中国人民大学硕士学位论文，2009年。

在现有研究成果基础上，本文深入探究以下问题： 第一，直隶义仓、留养局系统建设的真正原因何在，与乾隆前期“养民”政策实施效果及乾隆十三年前后皇帝统治政策变化有无直接影响？第二，乾隆废除“留养资送”制度的同时，为何任凭直隶建设严密留养局系统？第三，义仓、留养局系统空间分布特征及其自然、人为因素何在？

一、义仓、留养局系统的空间特征

为了分析义仓、留养局系统的空间分布特征，本文对《畿辅义仓图》中义仓1 005个数据、《养局案记》中留养局538个数据、《赈纪》中粥厂120个数据进行了数据库建设(图1)。数据库的重点和难点是各个机构经纬度的确定，主要分为以下几种情况： 第一，机构所在的地点没有任何变化，可直接确定经纬度；第二，机构所在地点名称中出现同音字变化；第三，机构所在地点隶属行政单位发生变化，根据古今地图比对确定经纬度；第四，机构所在地点名字历经变化，需一系列考证才能确定位置和经纬度；第五，机构所在地点无法确认位置，用《畿辅义仓图》中最为邻近聚落估测经纬度范围。根据粥厂与义仓极高重合度可以看出，当年救灾粥厂设置经验为直隶义仓体系建设提供了便利。

图1 方观承所建义仓、留养局统计表

义仓的空间分布相对有规律可循，义仓设置“就其幅员之广狭，度其道里之均齐，于四乡酌设仓座自三四区以至十八区。其地必择烟户稠密、形势高阜之处，使四面村庄相为附丽。近在十五里内者三十三县，在二十里者七十三州县，在二十里及二十余里者三十三州县卫，在三十里内者三州县，在四十里内者二县，期于往返各便，赒捄易通”(12)〔清〕方观承 :《奏为经理义仓告成绘刻全图恭呈圣鉴事》，乾隆《畿辅义仓图》，台北成文出版社1969年版，第3—4页。。同时，兼顾偏远山村和两县交界处。“又一州县中，村庄有多至七、八百者。其僻壤孤乡，在犬牙两界之地，各员分头查勘，甚或遗漏未到，亦未可定，不可不加详慎。此地方官之专责，委员不得而知。”(13)〔清〕吴元炜 :《赈略》卷下“谕委员摘赈续赈”条，李文海、夏明方主编 :《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社2004年版，第708页。口外三厅为塞外游牧之地，地广人稀，多为内地人佃种，他们与本地人多有冲突，不设义仓。(14)“热河道属之热河、喀喇河屯、八沟、塔子沟四旗五厅，口北道属之多伦诺尔、张家口、独石口三厅系内地农民出口佃种，与土著有间，无庸建仓。”〔清〕方观承 :《义仓图凡例》，乾隆《畿辅义仓图》，第15页。

由于义仓设置是按县境大小、聚落多少规划，留养局数量与义仓数量不匹配说明留养局设置自有特殊原因和要求。留养局主要设置地点可分为三类： 第一，几乎各州县治所、城关区、县城周围交通孔道上集镇和政区边界都设置；第二，交通便利的集镇 ,“ 城市集镇冲途孔道”(15)〔清〕方观承 :《留养局案记·条规》，民国《柏乡县志》卷四《赈恤志》，台北成文出版社1976年版，第257页。,“ 城镇之冲、村落之聚”(16)〔清〕黄可润 :《宣化留养局碑记》，乾隆《宣化府志》卷三六《艺文志二》，台北成文出版社1968年版，第671页。；第三，河流交汇处。留养局设置地点选择是由其设立目的和留养对象决定的。留养局主要“收养道路贫病无依之人及本地孤贫之不在额者”(17)光绪《永平府志》卷五三《名宦志五》，《中国地方志集成·河北府县志辑》第18册，上海书店出版社2006年版，第324页。，城关一般是贫民和流民相对集中区域，县城仓储和养济院等因素极大吸引着这些人；集镇一般交通发达，流民往来较多且方便本籍贫民就地留养(18)郝红暖、吴宏岐 :《乾隆前期直隶留养局的空间分布特点及原因分析》，《中国历史地理论丛》2010年第2辑。。沿河与交界地方作为设置留养局重点，是因“沿河及交界地方，多有刁民赁住破屋，携带家口，指称种地，分趁数县，皆得领赈。须详查来历姓名，系某州县某村人，给与印票，令回本地，禀官验票补赈，以杜重冒”(19)〔清〕吴元炜 :《赈略》卷下“禀陈条规(霸州知州朱一蜚禀陈办赈事宜)”条，李文海、夏明方主编 :《中国荒政全书》第2辑第1卷，第700—701页。。

部分府州留养局的设置与河流水系导致的灾害频仍有关系，广平府深受滏阳河、漳河水系的影响，深州、赵州和冀州等地则是滹沱河水患时常泛滥的区域。大名府是河南进入直隶的孔道，加上东明、长垣等县为身处黄河下游滩地的大县，留养局数量特多。

部分府州留养局数量较多，与其处于交通孔道密切相关。直隶四个规模较大的留养局 ,“ 安肃之慈航寺、良乡之永保堂、内邱之圆津庵(下句提到的永清双营龙王庙不在引文中)”(20)〔清〕汪师韩 :《曹河慈航寺留养局碑记》，《上湖文编补钞》卷下，《续修四库全书》集部第1430册，上海古籍出版社2002年版，第17页。，除永清县留养局是处于永定河边因水灾频仍而设外，其余三个地方均处于奔向京师的要道上。广平府、正定府和宣化府均处于直隶和山西交界的地方，如广平府永年县临洺镇处七省通衢，故其留养局规模比县城的还大。尤其值得注意和有趣的是，留养局系统要收容的流民有部分是从直隶境内向外省流动的。直隶和陕西季节性劳动力有流向晋北大同的。乾隆五十二年(1787年)，汪志伊声称进入大同的这些季节性劳动力和当地人几乎一样多，由于此地旱灾他们失去工作，于是聚众闹事。(21)[法] 魏丕信著，徐建青译 :《十八世纪中国的官僚制度与荒政》，第37、280页。虽然汪志伊所说的系乾隆晚年事，但直隶境内靠近晋省的民众季节性向晋北流动的现象应该更早已发生。这也正是上述三个邻近山西的府州留养局较多的原因。

河间府、天津府等地留养局更多是为应对季节性流民。清代华北尤其直隶河间、献县等地农民季节性流动早成习惯。居民常在秋收后堵闭门户，携带家小奔赴京城佣工或省内随地打工觅食，至明春麦熟方归。地方官也往往不会刻意阻拦。正因如此，乾隆八年(1743年)直隶旱灾治理中，这些地方的父母官因没有阻止流民外出而受批评。(22)〔清〕方观承 :《赈纪》卷五《安抚流移》“前事移会管汛”条，李文海、夏明方主编 :《中国荒政全书》第2辑第1卷，第572—573页。魏丕信注意到这条材料，并把这种季节性迁移的农民和外出逃荒者做了区分。见[法] 魏丕信著，徐建青译 :《十八世纪中国的官僚制度与荒政》，第34页。另外，山东东昌府、武定州等处也是流民奔赴京师的主要源头。

从义仓和留养局分布图(图2)可以看出，流民入京师路线与留养局空间分布直接相关。流民赴京路线，东路多由沧州、天津、武清、通州，西路多由新城、涿州、良乡。隆冬时分也可以从固安、文安、霸州、永清和东安一带经冻河通过。

图2 乾隆朝直隶义仓、留养局分布资料来源： 底图为中国历史地理信息系统(CHGIS)1820年数据。

畿南山东之北赴京师者，东路多由沧州、天津、武清、通州，西路多由新城、涿州、良乡。时值河冻水合，固安、文安、霸州、永清、东安一带亦可通行无阻。今酌定地界，东路武清、天津以南，西路新城、雄县以南，中路霸州、文安以南，俱与灾地毗连，各该州县凡遇直、东两省北来流民，均即劝阻回籍领赈，不必资送银钱，致启侥幸，转滋纷扰。其东省流民之在良乡、涿州、通州、宝坻、香河、固安、永清各境内者，均令地方官查明口数，照例留养，俟春融资送回籍……如已至大宛两县境内欲赴京城者，无论本省、东省流民，俱照定例，大口日给制钱二十文，小口日给制钱十文，资送安插。如方冬不愿回籍，即由大宛给文，令赴附近之通州、良乡验文给谷留养，总不得令入京师。(23)〔清〕方观承 :《赈纪》卷五《安抚流移》“流民分别留养资遣院檄”条，李文海、夏明方主编 :《中国荒政全书》第2辑第1卷，第578—579页。

直隶留养局空间分布上的南密北疏与自然条件密切相关。承德府、宣化府和口北三厅是传统游牧区，地广人稀、经济落后，故总量上看留养局数量稀少，但是这些地方留养局的设置是安置和帮助口外流民必不可少的措施。流向古北口的流民主要来自直隶河间府、天津府以及山东东昌府、武定州等处，多因本地秋成无望，出外佣工，投亲靠友，或本有家业而为逃荒携家外出。他们主要通过北京出口外，留在京师的约十之二三。对这些外来贫民，主要在饭厂附近为其搭盖席棚住宿，或收拾空闲庙宇来听其投宿。情愿回籍的则由大兴、宛平两县加以资送，每口每程给银六分。已经到口外的流民，到八九月间或在口外难以谋生，必然返回内地，不适合让他们到京师聚集，也不便让他们到他处流徙，令直隶总督转饬沿边州县照例资送回籍。(24)〔清〕方观承 :《赈纪》卷五《安抚流移》“廷议抚恤事宜二条”条，李文海、夏明方主编 :《中国荒政全书》第2辑第1卷，第567—568页。河南、山东、直隶、山西存在着劳动市场。在直隶以北以及东北部边界地区，比如热河及奉天，当土地开垦后，许多直隶农民季节性迁移或永久性定居在那里，证明了更远地方对于劳动力的需求。这种长距离转移，与长城以北的蒙古边缘山区放垦关系密切。

留养局房屋来源大致三种：“有购地新建者、有就官房改设者、有依寺庙租赁者。”(25)〔清〕方观承 :《养局规条原文》，〔清〕方受畴 :《留养局续记》，道光元年(1821年)刻本，第5页。由官房改建的情况很少，仅赤城县留养局“改县城南门外官房为之”。留养局设置利用民房的现象很显著。赈济救灾、安置流民时利用民房的现象早在宋代已经出现。宋代富弼在处理从河北到山东灾民时候，就采用在城乡寻找房屋安顿的方法，州县坊郭房屋第一等五间、第二等三间、第三等两间、第四等一间，乡村房屋第一等七间、第二等五间、第三等三间、第四等和第五等均为二间。(26)〔清〕陆曾禹 :《钦定康济录》卷四二《摘要备观》“富公安流法”条，李文海、夏明方主编 :《中国荒政全书》第2辑第1卷，第424—425页。

利用庙宇寺观建设留养局，既有历史渊源又有现实考虑。汉唐以来传统慈善组织与寺庙关系密切，明代以来寺庙作为公共活动空间社会功能日益多样化。(27)梁其姿 :《施善与教化——明清的慈善组织》，河北教育出版社2001年版，第12—92页；[日] 夫马进著，伍跃、杨文信、张学锋译 :《中国善会善堂史研究》，商务印书馆2005年版，第30—175页；王卫平、黄鸿山 :《中国古代传统社会保障与慈善事业——以明清时期为重点的考察》，群言出版社2004年版，第186—189页。一方面可以迅速安顿并管理流民。“一曰多置空所以处流民而严其法。大荒之时，有他郡流民走徙就食者，若处之不得其道，则流民立死，且或生乱。有司当择寺观公廨一切空所，分别安插。每处设一人管其事，立法以绳之，诸如卧所有定、出入有时、领米有叙。若乱法者，初犯三日不给粮，再犯逐出境外。其有休养壮健者，则令执工役之事，或雇募民间，便不许坐食矣。”(28)〔清〕魏禧 :《救荒策》“当事之策”条，李文海、夏明方主编 :《中国荒政全书》第2辑第1卷，第17页。另一方面是加强治安、消灭乱源。地方一出现灾情，就可能会出现各种意想不到的事情，不但贫穷困苦之辈会人心浮动，往日匪类可能也会伺机而动，需整修栅栏，轮值支更员役巡夜。“乡僻处所一切冷庙、坟屋随时巡察，水栅以时启闭，小艇、渔舟稽查盘诘，责成保甲严查里内。旧贼出入，新贼潜踪，须加意防范也。”(29)〔清〕万维翰编 :《荒政琐言》“镇抚”条，李文海、夏明方主编 :《中国荒政全书》第2辑第1卷，第477—478页。

二、畿辅义仓体系建立的原因

畿辅义仓体系的建立源于乾隆十一年十月十一日上谕：“义仓一事乃急公慕义之人当米谷有余输之于仓以备缓急，目下正值丰收之际，宜饬地方官善为鼓舞劝导，以足仓储。盖米谷为民食攸关，乘此丰年，当广为储蓄之计。可一并寄谕那苏图，凡有益积贮之事，令其悉心筹画，兹已交冬，当急为经理，毋致后时。”(30)〔清〕方观承 :《奏为详酌义仓规条恭请圣训事》，乾隆《畿辅义仓图》，第7页。直隶总督那苏图与布政使方观承着手直隶义仓建设。乾隆十二年(1747年)，方观承署理山东巡抚时在山东推行义仓建设，乾隆谕令山西、陕西和河南等省份是否可仿照直隶、山东建设义仓，除山西响应外，豫、陕两省以有社仓而婉拒。(31)郝红暖 :《清代名臣方观承的惠政及其为官从政特点》，《安徽史学》2016年第5期。王璋对于乾隆朝山西义仓的制度设置、仓储规模和社会功效等进行了初步研究，详见王璋 :《乾隆朝山西义仓初探》，《历史教学》2012年第3期。乾隆十三年，方观承改任浙江巡抚。乾隆十四年(1749年)七月，他接替病逝的那苏图任直隶总督，开始在直隶地区大规模建设义仓。为更精准建立义仓体系，他首先详细绘制各县地图 。《畿辅义仓图》中基本绘出各州县境内主要村庄，标注各村庄距最近义仓里数。“按图以稽仓而知各村之孰远孰进，按仓以稽谷而知四境之或绌或盈。有司凡于境内赈粜惠民之举，办方隅计道里披图瞭然，亦足以资措理。”(32)〔清〕方观承 :《奏为经理义仓告成绘刻全图恭呈圣鉴事》，乾隆《畿辅义仓图》，第5页。乾隆十八年(1753年)二月，直隶义仓体系基本建成。

义仓选择乡村建址是由其目标和性质所决定，且富有传统。一般认为古代仓储分为常平仓、社仓和义仓。常平仓主要集中在城市，官方建仓、购粮并专管。义仓主要设立于乡，村民捐购粮并自行管理，减少吏役直接侵渔的可能性。宋代刘行简已认识到义仓四散城乡，寄存寺观或富有人家的重要性。(33)〔清〕俞森 :《义仓考》，李文海、夏明方主编 :《中国荒政全书》第2辑第1卷，第71页。元至元六年(1269年)，上谕每社立一义仓由社长负责。洪武初年朱元璋下令天下州县各立预备四仓，官方负责赈济，后岁久弊生，各州县仅存城内一仓，其余乡社的社仓全部废弃。嘉靖年间，王廷相认为义仓应该分散乡间。(34)〔清〕陆曾禹 :《钦定康济录》卷二《先事之政》，李文海、夏明方主编 :《中国荒政全书》第2辑第1卷，第273页。万历年间，御史钟化民认为： 救灾不能只靠国家拨款，需各乡民众自救。各府州县的掌印官在每堡设一所义仓，不必新建房屋，依靠庵堂寺观即可设立。(35)〔清〕陆曾禹 :《钦定康济录》卷二《先事之政》，李文海、夏明方主编 :《中国荒政全书》第2辑第1卷，第273—274页。

清代义仓政策系统出台是在平定三藩乱后的康熙十八年(1679年)，明确常平仓供州县备赈、社仓和义仓供村镇备赈。康熙四十二年(1703年)上谕要求直隶试行社仓但成效不大。(36)〔清〕张廷玉等 :《皇朝文献通考》卷三四《市粜考三》，《景印文渊阁四库全书》史部第632册，台北商务印书馆1986年版，第737页。张伯行在永平府试行社仓，旋止。(37)《清史稿》卷一二一《食货志二》，中华书局1977年版，第3559页。雍正虽对仓储问题进行整饬，效果不理想。(38)《清高宗实录》卷三四“乾隆十二年十二月戊辰”条，《清实录》第12册，中华书局1985年版，第978页。雍正十三年(1735年)九月，初登大宝的乾隆在上谕中提到“仓廪实而知礼仪”，希望通过养民与教民来达到“三代之治必可复，尧舜之道必可行”的美好想法。(39)《清世宗实录》卷三“雍正十三年九月壬戌”条，《清实录》第9册，第194—196页。乾隆希望通过解决民众的衣食问题来安定天下，具体四部曲为爱民、养民、足民和教民。乾隆元年(1736年)的殿试题目，透彻表明皇帝治理国家的美好构想：“夫民为邦本，固当爱之，爱之则必思所以养之，养之则必先求所以足之。朕欲爱养足民，以为教化之本，使士皆可用、户皆可封，以臻于唐、虞之盛治。”(40)《清高宗实录》卷一六“乾隆元年四月丙寅”条，《清实录》第9册，第428页。

乾隆初年，政府成倍增加仓储和扩大赈恤力度，这在灾害救济中发挥了巨大的作用，特别是乾隆六年到八年(1741—1743年)的两江赈灾中尤为明显。但是，这带来很大政治和社会问题，尤其是米价日益昂贵。皇帝认识到这一点，乾隆八年四月己亥上谕提到米价上扬的最主要因素是各省添补仓储“争先籴买之所致”(41)高王凌 :《乾隆十三年》，经济科学出版社2012年版，第141页。。不过，乾隆只是采取一些权宜之计处理该问题，紧随其后的直隶旱灾赈济还需要采买大量外省粮食(42)[法] 魏丕信著，徐建青译 :《十八世纪中国的官僚制度与荒政》，第120—145页；[美] 李明珠著，石涛、李军、马国英译 :《华北的饥荒： 国家、市场与环境退化(1690—1949)》，第245—252页。，事关京师安危的直隶救灾活动使得仓储问题暂时显得没有那么严重了。自然灾害与天人感应关系密切，乾隆十年(1745年)六月二十日，皇帝就水旱灾害频仍表态说是上天示警应尽人事补救。次日，因言官赫泰劝谏不要过多恩蠲，皇帝痛批他无知，这与乾隆“养民”思路相悖。(43)《乾隆朝上谕档》第2册，档案出版社1986年版，第49—50页。十一月底，谕令对宣化府属被旱歉收地方加赈一个月、天津府属滨海庆云县等被旱地方在明年三月普赈一个月。(44)《乾隆朝上谕档》第2册，第72页。乾隆十一年闰三月，庆云县加赈一个月。(45)《乾隆朝上谕档》第2册，第95页。尽管这次直隶的旱灾救济很成功，但乾隆必须面对今后常态救灾的问题。

乾隆十二年之前，直隶社仓体系并未真正建立 ,“ 分设乡镇者十之一二”，其余百分之八九十附设常平仓，成为有名无实的官仓。(46)《清高宗实录》卷二八三“乾隆十二年正月庚申”条，《清实录》第12册，第693页。社仓并未真正为乡村百姓服务，常平仓主要建在城市，日常辐射区域是县城及其周边，乡民可能需走几十里甚至上百里才能借谷或领赈，抗灾作用有限。李汾阳认为，乾隆朝设义仓的目的是想在常平仓与社仓外另组民捐民管及民用的地方仓储系统，是针对社仓制度在乾隆朝已名存实亡的现象所做补救，试图利用义仓之名再次推动乡里之间的民间积储方法。(47)李汾阳 :《清代仓储制度研究》，台北文海出版社2006年版，第199页。实践证明，乾隆登基以来的“粮政”政策和种种努力受到了挫折，效果与其预期相差甚远。这种由依靠官仓向民仓转变的行为，是乾隆统治政策整体“收敛”并由“养民”向“教民”转变大背景下的一种体现。(48)高王凌 :《乾隆十三年》，第139—158页。

早在乾隆十二年五月，针对近年来民气渐骄的现象，乾隆认为民众肆意妄为是因为自己以往多加恩惠而忽视教化，谕令各级地方官多加教化民众。(49)《乾隆朝上谕档》第2册，第180页。八月御史欧堪善提出粮价日贵的问题，年底皇帝趁机发动了一场针对粮政和粮食问题的大讨论。次年四月，策试天下贡士四问分别是“农政、粮政、荒政、治水”。在荒政方面，乾隆认为自己在救灾上不惜花费帑藏进行大规模赈恤的实惠并未曾让广大下层民众获得，弊端究竟出在哪里？他希望从古代荒政措施中寻找灵感，也欢迎其他人禀告相关见解。(50)《清高宗实录》卷三一三“乾隆十三年四月己卯”条，《清实录》第13册，第137—138页。这场讨论持续到七月，最终得出的结论是以往官仓采买过多造成米价上扬，因此乾隆谕令各省常平仓谷悉照康熙、雍正年间旧额 ,“ 其加贮者以次出粜”(51)《清高宗实录》卷三一九“乾隆十三年七月辛丑”条，《清实录》第13册，第243页。。常平仓谷采买数量大幅度降低后，山东巡抚又上折请求兴办义仓，但乾隆十四年八月二十九日上谕命山东省停止常平仓采买仓谷后也不要再兴办义仓。(52)《乾隆朝上谕档》第2册，第344页。

与此形成鲜明对比的是，直隶义仓体系的大规模建设也是从这个时间开始。畿辅义仓系统建设开始于方观承任布政使的乾隆十一年，但真正大规模建设要待方观承从浙江转任直隶总督后的乾隆十四年，这说明方观承在直隶义仓系统建设中的重要作用。乾隆对直隶和山东建设义仓的态度迥然不同背后还有更深原因。乾隆自然不会忘记此前直隶旱灾救济中所动用人力、财力和物力的难度，三年前他谕令那苏图、方观承建立义仓体系应该有双重目的。义仓体系一方面是为民众日常赈济服务，一方面是有利于把民众稳定在乡村而防止盲目外出 ,“ 虽有水旱不齐之岁，而无仓皇四出之民”(53)〔清〕方观承： 乾隆《畿辅义仓图》，第4页。，尽最大努力维持社会稳定。义仓网络体系超越了赈济功能，在捕蝗中起到调度民夫的作用。“乡村辽阔，虫孽盛多，本村人夫不敷应用，该州县须按册查其毗连村庄，均匀调拨。倘一二日不能除灭，则更调别村轮替扑捕，总不出义仓图一区之外。远近相顾，而劳逸适均。”(54)〔清〕吴元炜 :《赈略》卷下“设立护田夫专巡蝗蝻”条，李文海、夏明方主编 :《中国荒政全书》第2辑第1卷，第722页。可以说，畿辅义仓体系很好实现了赈济和管制完美结合，落实了皇帝“教民”谕令。这正是在全国仓储政策大调整背景下，乾隆拒绝山东建立义仓而同意畿辅义仓体系建设的真实原因所在，直隶地区社会稳定无疑在皇帝心中举足轻重。

该义仓体系以及管理规条，成为后来清代直隶督抚义仓建设与管理范本。嘉庆和道光朝分别担任过总督的那彦成，曾两度努力恢复直隶义仓体系。(55)郑清坡、郑京辉 :《清代直隶义仓述论》，《历史教学》2007年第11期；马秀娟、张建英、赵江燕 :《论直隶总督方观承与辖区义仓建设》，《安徽农业科学》2011年第7期。同光年间，总督李鸿章也进行了兴办义仓的努力。(56)吴宝晓 :《光绪初年直隶兴办义仓活动》，《历史档案》2009年第2期。但是，具体操作方式均没有超出方观承所建设的义仓体系。

三、留养局系统设置的原因与过程

留养局普遍建立仅出现于直隶。延庆州早在乾隆七年(1742年)就设立了留养局。(57)乾隆《宣化府志》卷九《公署》，《中国地方志集成·河北府县志辑》第11册，上海书店出版社2006年版，第212页。乾隆十三年，时任布政使方观承奏请在直隶全境设立留养局，但其旋被改派浙江巡抚，当年只有保定府周边的阜平、望都和高邑等县率先设立。留养局建设的系统铺开，尚待乾隆十四年下半年方观承升任直隶总督后。乾隆二十四年(1759年)，方观承辑成《留养局案记》并上呈皇帝，标志着该系统完全建成。

留养局的主要目的是处理流民对社会的影响。流民是历史上一个老问题，给社会治理带来诸多不便： 背井离乡不利于流出地农业生产恢复，连带使更多民众望风而逃，外出流民越来越多且形成习惯性流民；流亡途中生灵涂炭、死者过半；流徙途中以及在安札地因闹事等带来管理困难；留养资送增加政府负担。流民安置向来是政府的一项重要工作。西汉开始，政府建寓所或借助寺庙、闲置房屋安置流民。隋唐安置灾民的机构有悲田养病坊和普救病坊等。宋代灾民救济措施更完善，留养和资送均出现，富弼选择公私房屋安置流民的做法对后世影响深远。明代钟化民在河南赈济时广设粥厂安置流民，资送愿意归家的流民。安辑流民方法主要是“一得食；二有居；三可归”(58)〔清〕陆曾禹 :《钦定康济录》卷三《临事之政》“安流民以免颠沛”，李文海、夏明方主编 :《中国荒政全书》第2辑第1卷，第337页。，留养资送涵盖了上述三个方面。

清代京师接收和处理流民压力非常大。康熙四十三年(1704年)，很多山东、直隶流民流入京城。皇帝认为设粥厂救济流民不如令其早回籍，否则将耽误农时并荒废农业，谕令直隶总督派人到京城将各自属地流民领回，然后捐给籽粒耕种田亩。这样既可安顿流民回乡又不耽误农业生产，一举两得。雍正元年(1723年)，很多直隶、山东、河南流民在京师就食而不能回籍。雍正命令五城御史勘察人数并发给盘费送回本籍。资送盘费的标准为“每口每程给银六分，其间有老病不能行走者，每口每程加给三分，以为脚力之费”。与康熙不同的是，雍正直接委派官员护送流民回乡，命令各地方官逐程发给文书以便灾民返回原籍，途中生病者随时由所在地的地方官留养医治，痊愈后转送回乡。雍正九年(1731年)上谕更明确提出，留养资送可以动用的主要是常平仓、存留公项和截留漕粮。(59)《钦定大清会典则例》卷五五《户部》“反流亡使民生聚”条，《景印文渊阁四库全书》史部第621册，第755页。此举的大背景是，雍正八年(1730年)十二月，面对直隶、山东、江苏、河南与安徽等省的水灾，谕旨言： 如果灾民所到的邻封州县当局不从事赈恤，必然导致灾民流离失所，春耕时候不返回故土必将导致田地荒芜，农业受损。(60)〔清〕姚碧辑 :《荒政辑要》卷五“安顿流民”条，李文海、夏明方主编 :《中国荒政全书》第2辑第1卷，第803页。

乾隆登基后，对留养资送非常关注。乾隆四年(1739年)，河南、江南灾民前往江西九江而被地方官吏禁止渡江，谕令河南、安徽巡抚悉心体察安辑流民，不要让他们外出逃荒，已经到其他州县的流民则由所在地政府设法安置，待春暖之时资送回籍。(61)《钦定大清会典则例》卷五五《户部》“反流亡使民生聚”条，《景印文渊阁四库全书》史部第621册，第755页。但是，这种留养资送制度出现副作用。昔日“病在恩之过少”，今之“病在恩之过多”，遍地皆赈，转而使得流民“生游惰之志”。(62)〔清〕袁枚 :《上两江制府请停资送流民书》，《小仓山房文集》卷一五，《续修四库全书》集部第1432册，第146页。乾隆五年(1740年)，湖广资送山东流民经过两江时，数日内竟然有三千多人 ,“ 恃众逞刁，有司受其需索，商民畏其纠扰”，应分类处理 ,“ 有田可耕之灾民亟宜资送复业，其原无恒产愿在外俑值者应听其便，至游惰无业之民请概停资送。庶灾民得行旅之资，刁民无聚众之扰。或谓无籍贫民恐流而为匪，臣未闻不为匪于本籍独为匪于邻封者也，亦未闻真为匪者递回原籍即能务本力田而不复潜至邻封也”(63)〔清〕李元度辑 :《国朝先正事略》卷一五《名臣》“徐两峰抚军事略”条，《续修四库全书》史部第538册，第339—340页。。六月，户部确定新的资送流民方案。务必按照人数陆续资送流民回原籍，每起五十名，仍将籍贯人数启程日期等预先告知前面要交接的州县，逐程转报，递送至原籍地方官接收并加意安插。不过，新方案并未立竿见影。十二月，那苏图接任湖广总督，发现山东、江南流入湖北饥民五十多户，但去年来自两省的流民已安顿完毕，本年两省无灾，绝大部分民众因为湖北留养饥民政策而在无灾时候也到该省流浪。六年(1741年)四月，那苏图决定： 只把自愿回籍的立即命令各回本籍，愿留在湖北省内营生者在烟户册后附编畸零户进行管理。(64)〔清〕姚碧辑 :《荒政辑要》卷五“安顿流民”条，李文海、夏明方主编 :《中国荒政全书》第2辑第1卷，第804页。

留养资送制度根本变化与乾隆八年直隶灾荒有直接关系。乾隆八年北方大旱，河间中路流民很多，天津东路的更多，大约一二万人不止。舒赫德建议拦阻和遮留资送奔赴京师的难民，监察御史李清芳反对，并辩解说一般农民不到绝望时刻不会背井离乡，强行把他们送回原籍不仅不仁且不会有效果，在家乡无有吃食的他们仍会外出流浪。李清芳还说自己京城寓所附近均为饥民聚集的棚屋，已经赈济三个月了，受赈饥民并未闹事而是对皇恩感恩戴德。(65)转引自[澳] 邓海伦 :《试论留养资送制度在乾隆朝的一时废除》，第118页。李清芳的说法不无皮相之嫌，京城内流民安定不代表京城外流民的实际情况，要知道帝都治安与粥厂救济都是其他地方不能比的。鉴于舒赫德做法不具可行性，朝廷决定在通州及京城西南的良乡分设粥厂二处，搭盖棚屋让后续赶来准备赴京的流民在近郊的这两个地方过冬，待明春二月资送回家。至于已经在北京栖息的流民，除愿意接受资送路费立刻返乡者，情愿在通州或良乡栖身之人也发放路费到上述地方。(66)《清高宗实录》卷二五“乾隆八年十一月己酉”条，《清实录》第11册，第646页。在通州抚恤流民无疑是为了防止其涌入京城。“被旱以来，贫民觅食道路流滞京师者甚众，若令有司禁止出境，是绝其资生之路，尤不免于坐困。此固不得不听其转移，但北土民风，往往轻去其乡，及其复归故土，农时已失，虽未可以强禁，亦宜善为劝谕，使之安土重迁，毋废地利。”(67)〔清〕方观承 :《赈纪》卷五《安抚流移》“院覆台臣条奏安抚流民折”条，李文海、夏明方主编 :《中国荒政全书》第2辑第1卷，第565—566页。

去京师道路四通八达，很难完全阻止流民，京东的通州和京西的良乡县分设饭厂，搭盖席棚窝舍让流民栖息，待明春二月照例资送。已经到京师的流民，愿意回籍的陆续资送，其他的给发路费遣往通州、良乡饭厂，此后流民均到此两地就食，不准再到京师。(68)〔清〕方观承 :《赈纪》卷五《安抚流移》“大学士议覆资送流民分设饭厂折”条，李文海、夏明方主编 :《中国荒政全书》第2辑第1卷，第581—582页。考虑到通州在京城之东、良乡在京城之西，而固安、永清、东安、武清等县界其中，霸州、文安在固安之南，皆为流民北来必由之路，就在霸州、文安、永清、东安和武清五州县也陆续设粥厂安顿北上京师的流民。(69)〔清〕方观承 :《赈纪》卷五《安抚流移》“院奏覆安辑流民事宜折”条，李文海、夏明方主编 :《中国荒政全书》第2辑第1卷，第584—585页。

官方加强了审核力度，奔赴京师的灾民在本籍已被赈或本不应被赈的，需加以稽查。皇帝命直隶总督、山东巡抚派人稽查实情并设法禁止灾民北上京师。京师附近州县也酌派佐杂官员分录巡察 ,“ 遮留资送”(70)〔清〕方观承 :《赈纪》卷五《安抚流移》“部覆都察院奏筹收养流民折”条，李文海、夏明方主编 :《中国荒政全书》第2辑第1卷，第579—580页。。为减少为争取资送费用而故意反复到京师的流民，官方减少资送费用：“乾隆元年例载，流民一口，日给银六分。五年改定制钱二十文、小口半之。是年八月准台臣奏，仍照元年例行。夫国家施布恩泽，以恤民瘼，更在明立限制，以定民志。若流移所至较本籍所得食赢数倍，于是不成灾之地亦皆伪为携负，相率而路，风声所树，何异悬赏格以为招哉？嗣于十月停止，是令转徙顿息。”(71)〔清〕方观承 :《赈纪》卷五《安抚流移》“院奏安抚外出流民折”条，李文海、夏明方主编 :《中国荒政全书》第2辑第1卷，第563—564页。此举清晰说明皇帝对于留养资送制度态度转变。资送流民是按照谕旨由督抚随宜安插而不必拘泥原有规定。资送仍按每程六分计算，不过资送有大小票之分。“流民自京师资送者名曰大票，外县资送者名曰小票。大票一家数口，按口按程给银六分。日行一二程，所获数倍于赈粮。有甫经资送到家，又复潜出者。”(72)〔清〕方观承 :《赈纪》卷五《安抚流移》“部覆流民路费例案”条，李文海、夏明方主编 :《中国荒政全书》第2辑第1卷，第576—578页。魏丕信依据《赈纪》附录中记载的各县资送流民数量和资送银，计算各县给单个流民资送银为一分至六分不等，绝大部分县给银三分左右。(73)[法]魏丕信著，史建青译 :《十八世纪中国的官僚制度与荒政》，第191—192页。

乾隆九年(1744年)春，谕令废除留养资送制度，流民不必资送回籍。但流民问题仍没有得到有效解决，进退两难之时，仍行资送。五月谕令：“今既雨泽沾足，究不若归而谋食之为是，亦应树之风声。凡流民有愿回籍耕种者，著地方官即行善为资送，亦不必强民之所不欲也。”(74)《清高宗实录》卷二一七“乾隆九年五月丙申”条，《清实录》第11册，第790页。乾隆十二年十月初四日，通州的留养资送开始，搭盖席棚窝舍供流民住宿并施粥，截至次年三月初共收养外来难民3 420人，除在粥厂病故和情愿在外谋生而不愿回家的196人外，实资送3 224人。资送路费按照惯例由公帑支出，资送需要的棉衣以及运输老人、儿童的车辆和驴子等物品均是直隶各级地方官捐俸供应。(75)转自[澳] 邓海伦 :《试论留养资送制度在乾隆朝的一时废除》，第116页。当年，潘思榘奏请把资送人数从五十名减少到三十名且不许沿途逗留，以防聚集流民过多而资送途中生事。(76)〔清〕潘思榘 :《请调剂灾地事宜疏》，《皇清奏议》卷四五，《续修四库全书》史部第473册，第388页。

乾隆十三年四月，皇帝对留养资送政策进行反思。以往资送流民的措施是针对轻灾就离乡出走的愚民，以防他们抛弃田庐、荒芜田亩。但重灾情况下出走逃荒之人往往是为活命，他们的家乡米粮乏绝，如果把这些嗷嗷待哺之人资送回乡，只能赴死或重新逃亡他乡。“山东去年被灾甚重，朕屡次加恩赈恤，发帑截漕，费已不赀，而尚不免流移。若进省督抚，仍复拘例，饬令资送，实于灾民无益。”活生生的例子加上以往朝臣中也提到过这一现象，皇帝决定此后对于重灾外出流民，有关督抚应该设法善为安辑，流民投亲靠友或者“佣工种田”均可。(77)〔清〕姚碧辑 :《荒政辑要》卷五“安顿流民”条，李文海、夏明方主编 :《中国荒政全书》第2辑第1卷，第805页。

乾隆十三年五月初六日，皇帝谕旨中痛斥留养资送的各种弊端。上月谕旨明确表示听任重灾区流民在外寻求亲友帮助或自谋生路，但署理江苏巡抚安宁仍以资送为处理外来流民主要手段，这被皇帝认为未能深刻领会要旨。乾隆批评留养资送制度弊端，该制度实行后，有部分省份刁民于秋收后将粮食器具寄存亲族家中，合家外出并冒称流民，纯属欺骗谋取赈济。谕令除受灾严重、无法维持生活的穷民以及老幼废疾的逃荒之人要临时斟酌留养资送外，一般流民听任其自行谋生，好让他们知道外出并不能得到什么好处而不能轻去其乡、抛弃故业。(78)《清高宗实录》卷三一四“乾隆十三年五月己丑”条，《清实录》第13册，第153—154页。八月份，皇帝赞扬广西处理水旱灾害后流民问题的措施。广西查明实系老幼妇女废疾和非赈不能存活者按照赈例酌情收养外，流民中的中年强壮可自行觅食及有亲戚族人可依靠者均不滥行留养。待春融应遣返时把上述收养各类人等，按路途远近发给口粮，各回原籍。(79)〔清〕姚碧辑 :《荒政辑要》卷五“安顿流民”条，李文海、夏明方主编 :《中国荒政全书》第2辑第1卷，第807页。成书于乾隆十七年(1752年)的《荒政琐言》中强调 ,“ 外来馁乏饥民不能回籍者，暂行收留。强壮者给粥一飧，问明住址，给钱十余文，由县给文，拨役逐程伴送回籍安插。虽资送流民之例已经停止，但日食粥厂，为费不少，不如以数日之食作归籍之资。即于公捐数内开销，未始不可也”(80)〔清〕万维翰 :《荒政琐言》“粥厂”条，李文海、夏明方主编 :《中国荒政全书》第2辑第1卷，第476页。。

乾隆十八年(1753年)十月，安徽巡抚卫哲治奏请饥民所至州县照例留养并待来年春暖之时资送回籍。皇帝断然否定，强调“国家亦无此政体也”。乾隆认为办理流民应听其自便，穷民外出可能有亲朋可投靠或邻近州县有佣工户口机会，一味官方介入就阻碍他们谋生手段，且有奸民会趁留养之机冒混其中，这是愚民“轻去其乡”的原因。(81)《清高宗实录》卷四四九“乾隆十八年十月辛丑”条，《清实录》第14册，第847页。同年，淮徐大水，御史魏涵晖奏请江南邻省照旧例留养资送。十一月，上谕已经“停止此例”，皇帝的观点与驳斥卫哲治时几完全相同，他此时关注留养资送中的种种弊端，强调灾民应原地静候赈济。(82)《钦定大清会典则例》卷五五《户部》“反流亡使民生聚”条，《景印文渊阁四库全书》史部第621册，第755页。

乾隆二十七年(1762年)直隶靠近京师的低洼之地遭受水灾，谕令截漕50万石、户部拨银80万两赈济，省内常平仓投入救灾。御史永安奏请派京堂科道查察直隶赈务，乾隆相信方观承能妥善处理。(83)〔清〕姚碧辑 :《荒政辑要》卷一“灾赈章程”条，李文海、夏明方主编 :《中国荒政全书》第2辑第1卷，第765页。次年初，御史顾光旭奏请资送京师流民，这些流民虽已赴厂领赈但小民生计全赖东作，应该资送无力回籍者返乡，原籍全无依靠者可以归入大兴、宛平县加赈。该折被户部驳回，乾隆重申以往所强调的废除留养资送制度的原因，强调灾害发生地政府加强查户与赈灾，安定民心，使其不轻易流移他乡。(84)〔清〕姚碧辑 :《荒政辑要》卷五“安顿流民”条，李文海、夏明方主编 :《中国荒政全书》第2辑第1卷，第806—807页。

四、结 语

直隶义仓和留养局系统设计和建立几乎同时，深刻反映乾隆前期朝廷社会福利和社会保障制度建设困境。乾隆因“粮政”政策受到了挫折而要求建立义仓系统，就是对此前常平仓、社仓体系不满，试图利用义仓之名再次推动乡里民间积储方法。这种由依靠官仓向民仓转变的行为，是乾隆统治政策整体收敛并由“养民”向“教民”转变的一种体现。乾隆初直隶大旱救灾粥厂设置经验，为义仓体系建设提供了借鉴。畿辅义仓体系很好实现了赈济和管制完美结合，这正是在全国仓储政策大调整背景下，乾隆拒绝山东建立义仓而同意畿辅义仓体系建设的真实原因，直隶的稳定是头等重要的事。留养局的建立与留养资送制度的废除密切相关。此前留养资送政策屡次变更，从给优厚待遇让其回乡而导致流民更多，到废除留养资送制度迫使他们回乡，但流民问题仍无法有效解决，从四面八方奔赴京师的流民源源不断。在全国废除留养资送制度的大背景下，唯有通过留养局体系，才能最大可能减少流民对京师的压力。

总之，乾隆前期直隶大旱的救灾活动虽然成效显著，但是义仓系统的建立是对此地常平仓、社仓系统效果不满的产物。留养局系统的设立是乾隆对现实的一种无奈妥协和让步，留养局的空间分布特征受交通、自然环境因素的影响。自然环境对留养局设立的影响，表现在： 大名府境内黄河造成的灾难促使长垣等地留养局数目特多，滹沱河、滏阳河和漳河水系致患地区设置亦多，部分州县为对付因环境影响而出现季节性流民而设立留养局等。从乾隆十三年统治政策转变这一历史大背景来看，直隶义仓、留养局系统的建立中灾害、环境与慈善这三方面的因素以相反相成的形式交织在一起。