姚江船屋现状分析及处置对策研究

周 斌，陈耀辉，欧述俊

（宁波市河道管理中心，浙江 宁波 315020）

1 研究背景

姚江是宁波市的“母亲河”，发挥着行洪排涝、航运交通、生态环境等众多功能，同时，姚江也是重要的渔业捕捞水域，多年来的渔业捕捞形成当前江中数量众多的船屋。随着深入开展“五水共治”，姚江两岸堤防逐步建成，形成环境优美的生态休闲带，这些船屋的存在影响姚江整体水环境景观，而且存在水上交通安全隐患，特别是遇到台风等恶劣天气，可能出现安全事故，前期曾发生过多起沉船事件[1]。逐步贯彻落实“河长制”，姚江水环境治理力度进一步加大，沿江属地和相关部门对姚江船屋整治的呼声也日渐强烈。

因船屋的监管责任主体不明，近年来有进一步蔓延的趋势，加之由此衍生的各类水环境和安全问题，尽快妥善处置船屋已迫在眉睫。在充分听取沿江属地有关乡镇、渔政、水利部门以及姚江渔民的意见，汲取上海市对居家船舶整治的工作经验，对如何解决沿江船屋问题提出方向性的建议。

2 姚江涉渔现状

2.1 船屋的作用与分布

经现场调研和走访，了解到船屋的主要作用有：一是用于渔民休憩和居住，渔业作业工具的存放；二是用于渔船停靠和管理；三是用于网箱养殖和地笼管理。由此看来，船屋实际上成了渔业养殖和作业的基地，一些渔民为方便作业和管理，索性长期居住在船上，在一定程度上方便养殖作业和助长违法捕捞。

另外，通过初步排摸，目前姚江共有各类船屋126处（不包括湾头大桥内水域），其中左岸91处，右岸35处；按行政区域划分，余姚市63处，江北区55处，海曙区8处。这些船屋大部分是渔民所建，也有部分是非渔民所建，其中江北大桥两侧船屋为原姚江河道保洁单位所建的保洁基地。

2.2 捕捞证与渔民管理

据了解，2004年宁波市政府对姚江渔民实施转业转产，并对相关渔业设施进行政策处理，但渔民普遍反映安置标准过低、就业困难等种种原因，要求允许继续捕捞作业。政府考虑到渔民生计，于2004年出台《宁波市姚江水域渔业管理办法》，允许渔民按规定的作业方式从事渔业捕捞，并由渔业主管部门核发《捕捞许可证》，目前姚江共有150本，其中江北区50本，鄞州区40本，余姚市60本（其中蜀山大闸以下45本）。捕捞许可证实行一船一证，相关渔船经过渔业主管部门审核同意。同时，为进一步规范姚江渔场和渔场人员管理，根据宁波市政府《关于姚江水面及渔场人员实行属地管理协调会议纪要》（〔2014〕1号），明确渔场人员实行属地管理，原第一、第四水产养殖场所属人员归江北区管理，原第二水产养殖场所属人员归鄞州区管理，原第三水产所属人员归余姚市管理。渔场同时接受当地政府和行业主管部门的管理。

捕捞证是为解决2004年政策处理过程中部分渔民就业困难、维持生计的一种过渡方式，理应在持证渔民达到退休年龄后予以收回，从数量上经过近15 a的过渡应呈现较大幅度的减少。但在调研中发现，部分乡镇的渔民退休后捕捞证并未收回，甚至出现个别渔民过世后由其子女继承或转让的情况，有些持证者基本不从事捕捞作业，成了“本本族”。究其原因主要有2方面：一是持有捕捞证可以根据渔船动力大小，每年从乡镇领取几千元的柴油补贴；二是对捕捞证心存政策处理的预期，也可以此为借口在姚江从事养殖、设置船屋。由此导致10多年后捕捞证虽然总量上未突破，但总体持证数量减少有限。

2.3 渔船情况

根据规定，一本捕捞证对应一条合法的渔船，但从现场走访情况看，存在一证多船的现象，有很多是“三无”船只，也发现一些无动力船只和已经沉没的水泥船和船屋。

2.4 渔业生产情况

当前渔民从事渔业作业主要有3种情形：一是从事持证捕捞，这种方式虽然合法，但费时费力，具有一定的不确定性；二是设置网箱从事渔业养殖，具有一定的稳定性，所以近年来漫延较快；三是设置地笼、渔箔等非法渔具，具有不确定性，但不太费力，很多渔民通过增加数量方式来提高渔业收入。综上分析，后2种均属于违法行为，如果取缔网箱、地笼等非法渔具，单凭持证捕捞方式，渔民作业的付出与收入比是非常有限，也是当前非法渔具漫延的重要原因。

3 船屋产生原因及影响分析

3.1 前期政策处理不彻底

因2004年对姚江渔民转业转产时政策处理与渔民的预期不尽一致，加之部分渔民转业后再就业困难等原因，政府后期出台政策允许部分渔民持证捕捞作业，姚江渔业功能尚未全部退出。

3.2 渔民捕捞作业的需要

渔民在捕捞作业时，需要有个暂时休憩和存放渔具的场所，渔船需要有一个停靠的位置，网箱养殖、地笼需要有人照看，船屋由此应用而生。

3.3 船屋监管责任主体不明

因船屋基本建在趸船上，属浮动设施的一部分，可以自由拖行，水利部门很难按违章搭建和影响行洪进行查处；港航和海事部门认为其停放的位置属非通航水域，不影响水上交通安全，难以执法；渔业主管部门认为其搭建船屋行为不属于渔业捕捞行为，捕捞证与船屋不挂钩，不便管理。多年来，对船屋的问题未形成执法合力，存在一定监管盲区[2]。

3.4 船主有政策处理预期

水利部门之前在对相关沉没船屋进行处置时，受到较大阻力，一方面船主无力打捞，也不愿出资自行打捞；另一方面不愿无偿交由政府打捞，内心期望政府对这些船屋给予政策补偿，所以即便再破旧的船屋，船主也不会轻易放弃，一旦沉没也不会自行清理。对于现有的众多船屋，也有一部分船主对政府存有政策处理的预期，由此也产生船屋数量只增不减的趋势。

3.5 影响水环境景观

一是大部分船屋外观破旧，停放无序，与周边新建堤防和生态休闲带形成明显反差；二是船上人员日常生活产生的废水直排姚江，对水体水质产生一定影响；三是船屋周边一般设置了网箱、地笼等渔具，造成一些卫生死角；四是部分船况不佳的船只沉没后无人打捞，给水上交通安全和行洪排涝畅通带来一定影响（见图1）。

图1 破旧的船屋与周边的新建筑形成鲜明反差图

3.6 存在安全和社会治安隐患

一是船屋自身存在安全隐患，船屋基本上搭建在水泥趸船之上，多数船只年限较长，船体破旧，船况不佳，又没有经过专业船舶检验机构的安全检查，存在破损、沉没等风险；二是部分船屋用电拉线存在不规范情况，存在用电安全和消防安全隐患；三是随着杭甬运河的开通，大吨位船只进出频繁，会存在浪损沉没风险和水上交通安全隐患；四是这些船屋抗风等级不强，遇台风暴雨，存在人员安全和船只安全风险；五是有些船屋地处偏僻，居住人员复杂，管理相对疏松，时间一长不排除会产生一定的社会治安风险[3]。

4 对策措施建议

结合姚江涉渔水环境整治统盘考虑，连同非法渔具、违法捕捞等一并整治，提出对船屋处置的2种建议方案。

4.1 方案 1

专项整治，规范管理，逐步取消，长效监管。

（1）开展专项整治行动。对网箱、地笼等各类非法渔具进行依法整治，全面清理。对船屋、鱼舍等涉渔附属设施，鉴于执法监管主体不明、存在时间较长、涉及面较广等情况，综合考虑社会稳定和工作可行性，建议摸清底数，制定处理政策，落实属地处理。同时，对河道内的无主沉船一并进行清理。

余姚市、江北区、海曙区政府作为专项整治行动的责任主体，区（市）河长制办公室负责组织和协调推进本区（市）专项整治行动。属地区（市）级河长作为河湖管理保护和专项行动的第一责任人，负责组织相关部门对其辖区内所在河段的船屋、渔舍等涉渔附属设施开展联合整治，全面清理。

宁波市河长制办公室负责统筹推进此次专项整治行动，并组织开展督察和考核工作。宁波市海洋与渔业局牵头做好前期排摸、制定政策，并指导沿江各地开展整治工作；宁波市法制办、财政、公安、信访、环保、交通、水利、宁波海事等相关部门，按照各自的职责，为专项整治过程中的法规支撑、社会稳控、舆论引导等提供支持。

（2）规范姚江捕捞管理。暂时保留姚江捕捞功能，允许部分渔民持证捕捞。考虑到船屋、渔舍整治后合法作业渔船停靠管理等实际问题，建议在姚江沿线合适位置建设若干渔船集中停泊点，用于渔船非作业时段的集中停泊和统一管理，停靠点的布设方案由市、区两级会商后另行制定。

（3）逐步取消姚江捕捞证。建议行业主管部门对姚江150本捕捞证（其中余姚市60本，江北区50本，海曙区40本），按照“只减不增、逐步收回”的原则，制定统一的捕捞证发放和管理标准（明确发放条件、对象、目的、年检规定和退出机制等），最终全部收回姚江捕捞证，姚江退出捕捞功能[4]。

（4）建立长效管理机制。①建立船屋、鱼舍等涉渔附属设施长效管理机制，通过法规修订明确执法监管主体，一旦有新的船屋在姚江河道内出现，应立即予以清除，必要时开展联合执法，防止此类现象死灰复燃。②落实网箱、地笼等非法渔具长效监管机制，及时查处和打击各类涉渔违法行为，防止此类违法行为反弹[5]。

4.2 方案2

退出姚江捕捞功能，一次性收回姚江捕捞证，全面彻底整治姚江水环境。全面退出姚江河道捕捞功能，对现有捕捞证统一收回，给予适当的补偿，对船屋、渔舍等附属设施进行政策处理。同时全面清理姚江各类网箱、地笼等非法渔具，清理无主沉船，拆除岸上涉渔违建，提升姚江总体水环境景观。处置完成后，落实后续长效管理机制，防止涉渔问题再次回潮。

此方案可一次性整治到位，彻底解决姚江内的各类涉渔问题，但在调研时，地方及相关部门提出会产生以下几个问题：①因捕捞证的回收涉及渔民的生计问题，且目前姚江内渔业部门核准的捕捞证有150本，若采用经济补偿一次性回，涉及的补偿金额较大。②即使统一有偿收回捕捞证，2004年时未分配到捕捞证的渔民必将有很大的意见，而且这些渔民基数较大，不排除会发生渔民集体信访、投诉等行为。③统一回收姚江河道的捕捞证后，少了渔民的约束，社会上的非法捕捞现象可能会增多，姚江涉渔监管压力进一步增大。

4.3 方案比选

结合前期调研和实际操作的可行性，建议采取第一种方案。但船屋的处置涉及渔民的基本生计，且影响的人数也较多，一旦处理不慎可能会引发一系列的社会问题，所以在处理时还需要慎重考虑以下几个问题：①可能发生的群体性事件。2014年余姚市“五水共治”办曾组织开展船屋专项整治行动，曾发生部分渔民家属的过激行为，甚至出现以跳河来威胁工作人员，导致专项行动无法正常开展。需要充分考虑和妥善处置群体性事件或暴力抗法事件，维持社会稳定。②可能发生的上访与诉讼。在整治过程中，不排除会发生部分船主对整治不服而引发的信访、诉讼等行为，建议与信访办、综治办、法院等提前对接。

5 结 语

船屋的处置涉及渔民的基本生计，且影响的人数也较多，一旦处理不慎可能会引发一系列的社会问题，在处理时还需要慎重考虑可能发生的群体性事件及上访与诉讼，妥善处置好历史遗留问题，使姚江更“美丽”。