面向新型农业经营主体的农田水利工程管护模式研究

杜建东，张亚东

（1.青田县温溪水利管理站，浙江 青田 323903；2. 浙江省水利河口研究院，浙江 杭州 310020）

1 问题的提出

农田水利工程是农业发展的基础，是实施农业可持续发展的关键，在抗御旱涝灾害、发展粮食生产、改善农民生产生活条件、促进农村经济和社会发展等方面发挥着十分的重要作用。宁夏探索将水权管理与农田水利工程产权管理相结合，设计基于ET的小型灌溉工程产权制度模式[1]。云南、四川等省在水权改革和小型农田水利工程管护模式方面都进行较有成效的探索，如“陆良模式”“工程使用权抵押贷款模式”等[2-3]。广东省梅州市蕉岭县，建立“农户+基层水利协会”管理模式，以大带小、以水养水，形成广东经济欠发达地区小型水利工程管理的创新模式[4]。安徽省砀山县、江苏省高邮市以新型农业经营主体，在土地流转时将水利工程管护责任一并移交，自筹资金用于工程建设和管护，形成典型的新型农业经营主体管护模式[5-6]。随着我国农业生产水平的不断提高，农业生产的高自主性使小型农田水利工程建设数量不断增加，但是部分水利工程投入使用后在养护以及管理方面都出现不足，监管制度的确立和运行上也存在落后性和不健全性，在一定程度上制约小型农田水利工程可持续发展运行机制的落实。2016年，为了建立健全农业水价形成机制，促进农业节水和保障农田水利工程良性运行，我国开始全面推进农业水价综合改革工作，对农田水利工程管护提出更高的要求。本文通过分析国内农田水利工程先进管护经验，以及浙江省实施农业水价综合改革过程中涌现的典型模式，构建一种面向新型农业经营主体的农田水利工程管护模式，为推动并深化农田水利改革提供参考。

2 新型农业经营主体发展现状

新型农业经营主体是基于个体农户而形成的，经营较大规模的农业生产及农产品加工和销售的新型生产经营组织，主要包括农民专业合作社、专业大户、家庭农场和农业产业化龙头企业等4类组织，是构建我国社会化、专业化、组织化和集约化农业经营体系的重要组成部分，是促进传统农业向现代农业转型升级的关键力量。

2013 年中央“一号文件”明确提出，“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营”。在政策号召和政府支持下，新型农业经营主体迅猛发展。据统计，截至2016 年底，我国各类新型农业经营主体发展态势良好，总量已经达到280万个。其中家庭农场达到87.7万家，经农业部门认定的达到41.4万户；全国依法登记的农民合作社达179.4万家，入社农户占全国农户总数的44.4%；全国产业化组织达38.6万个，其中各类龙头企业13万家[7]。新型农业经营主体在推进农业供给侧结构性改革、推动农业现代化发展、实现乡村振兴战略中发挥着重要作用。

根据浙江省农业厅数据显示，截至2016年底，浙江省土地流转比例高达50.5%，远高于全国平均水平，其中杭州、宁波等发达地区已接近70%，全省种养大户19万户，合作社4.6万户，家庭农场2.3万户，规模化经营已逐渐成为浙江省农业发展的趋势[8]。

3 农田水利工程管护存在的问题

（1）管护组织不健全。浙江省农田水利工程管护以村集体、农民用水合作组织或个体管理为主，县级水利部门和乡镇人民政府进行业务指导和监督管理。但是政府和社会在农田水利的立项、投入、建设和管理各个环节中的责权不明确，农田水利工程建设主体、产权主体、管理主体的确立缺少法律支撑，建设责任、资产权利和管理责任不清晰，管护组织不健全，一方面村委会承担的事务繁多，无暇顾及农田水利工程管护工作，另一方面农民用水合作组织建设滞后，全省仅有少部分灌区成立农民用水户协会，且协会管理水平普遍不高，协会会员年龄层次偏大，专业管护知识缺乏，导致农田水利工程管护情况不甚乐观。

（2）管护经费不稳定。自2006年农业税改革后，浙江省各地基本不再征收农业灌溉水费，大中型灌区骨干工程运行管护经费一般由财政补助或水管单位自筹解决，田间末级水利工程运行管护经费一部分由水利局、乡镇（街道）根据农田水利经费以项目的形式安排，另一部分由村集体自筹安排。由于水利项目资金的不确定性和村集体自筹资金保障度较低，田间末级渠系运行维护经费严重缺乏。在目前维修养护经费不能稳定保障的情况下，末级渠系局部渗漏、配套建筑物损坏以及渠道局部损毁等问题得不到及时解决，渠道养护不到位，底部淤积、杂草丛生、设施保养不到位等问题较突出，导致渠系输水效率低、灌溉保障程度差，不能很好地满足灌区现状用水和水价改革的需求。

（3）管护机制不完善。浙江省普遍实施农业灌溉水费财政转移支付制度，由公共财政将农业水费直接支付给水管单位，而农民不交水费，形成“政府供水、农民种田”的局面，且大多数灌区末级渠系无计量设施，农田水利工程管护制度不完善，尚未真正落实末级渠系维修养护责任主体、明确维修养护职责、提出维修养护要求、细化维修养护考核标准等内容，同时也缺乏有效的节水补偿机制和节水奖励机制，难以调动灌区农户参与工程管护、主动节水的积极性，造成群众节水意识薄弱，浪费水资源，节水灌溉技术也难以推广。

4 面向新型农业经营主体的农田水利工程管护模式

新型农业经营主体既是现代农业生产的主体，也是小型农田水利设施管护的市场主体。按照“谁受益、谁使用、谁管理”的原则，落实种植大户、家庭农场、农民专业合作社和农业龙头企业等新型农业经营主体的用水、管水及农田水利设施管护责任，建立以使用者为主体的管理责任体系。结合浙江省农业产业化经营现状和用水需求情况，建立面向新型农业经营主体的农田水利工程管护模式，即“大户管水、以大带小、合同管理”（见图1）。

图1 面向新型农业经营主体的农田水利工程管护模式图

4.1 “大户管水”机制

（1）界定农田水利设施产权。按照“谁投资，谁所有”的原则，界定农田水利设施权属关系。即：个人投资兴建的工程，产权归个人所有；社会资本投资兴建的工程，产权归投资者所有，或按投资者意愿确定产权归属；受益户共同出资兴建的工程，产权归受益户共同所有；以农村集体经济组织投入为主的工程，产权归农村集体经济组织所有；以国家投资为主兴建的工程，产权归国家、农村集体经济组织或农民用水合作组织所有，其他情况由县级人民政府或其授权的部门根据有关法律法规规定予以界定。

（2）明确农田水利设施管护职责。按照“谁使用，谁管护”的原则，将新型农业经营主体管理范围内产权归国家和集体所有的农田水利设施直接委托给新型农业经营主体负责管理维护，其中管理范围跨村的由乡镇委托，管理范围在单村的由所在村集体委托。新型农业经营主体的主要职责包括：制定管理范围内农田水利设施的维修养护计划、灌溉用水计划并具体实施，向委托方（乡镇或村集体）提出管理范围内农田水利设施新建、改建或扩建的建议。

（3）落实农田水利设施管护资金来源。县级水行政主管部门应从年度农田水利建设和维修养护资金、农业水价综合改革上级补助资金、超定额水费收入等方面安排一定比例的资金用于支持新型农业经营主体管理范围内的农田水利设施管护工作。根据新型农业经营主体种养殖种类、经营效益、管理的农田水利设施数量等方面情况，综合考虑，重点扶持从事粮食种植的新型农业经营主体，适度扶持从事经济作物种植和养殖的新型农业经营主体。实行农田水利设施管护绩效评价制度，对管护效果好的新型农业经营主体，增加资金扶持力度，有效激发新型农业经营主体用水、管水的积极性。

4.2 “以大带小”机制

（1）建立“以大带小”组织体系。由种植大户、家庭农场、农民专业合作社和农业龙头企业等新型农业经营主体牵头组建农民用水合作组织，同时吸纳周边零星散户用水户加入，县级水利部门、民政部门、市场监管部门和乡镇人民政府应积极指导扶持，具备条件的可按照《社会团体登记管理条例》登记为社会团体法人，或按《公司法》注册为负责灌区运行维护和用水管理的专业化企业，建立“以大带小”的终端用水管理组织体系。

（2）建立“以大带小”管理机制。①建立管水队伍。由新型农业经营主体牵头，在周边散户用水户代表中聘用专职或兼职管水人员，具体负责灌区用水配水实施、工程维修养护等工作。②制定管理制度。根据灌区水利工程运行维护和用水管理要求，由新型农业经营主体牵头制订农民用水合作组织章程、灌区水利工程运行维护制度、用水管理制度、水费计收和使用制度等规章制度，建立“以大带小”管理机制，强化农民用水合作组织运行管理水平。③加强统筹管理。新型农业经营主体不仅要负责承包范围内农田水利工程运行管护，还要牵头做好周边零星散户耕地上的农田水利工程管护，因此新型农业经营主体要加强统筹协调，确保全部农田水利设施均得到有效的管理。

（3）加大“以大带小”资金扶持。县级水行政主管部门、乡镇村应加大资金扶持力度，用于支持新型农业经营主体带动散户做好承包范围外的零星农田水利设施的管护工作。根据承包范围外的零星农田水利设施数量、作物种植种类、管护绩效考核结果等方面情况，对管护效果好、散户认可度高的新型农业经营主体，给予一定的资金奖励，激发新型农业经营主体“以大带小”管水的积极性。

4.3 “合同管理”机制

按照“大户管水”机制，将新型农业经营主体管理范围内产权归国家和集体所有的农田水利设施直接委托给新型农业经营主体负责管理维护，应按照市场化手段，签订相关委托协议或合同，进行农田水利设施“合同管理”。

（1）合同对象。委托方：农田水利设施产权所有方，一般为乡镇人民政府、行政村村委会或灌区管理机构。

（2）合同主要内容。①委托管理的工程设施名称、数量、位置等。②委托管理期限：一般与新型农业经营主体土地承包期限相同。③委托费用：应按照相关维修养护定额进行测算并结合地方实际确定；根据农业水价综合改革要求，可约定定额内用水价格、超定额用水价格、精准补贴和节水奖励的标准。④合同双方的义务和责任。委托方的主要义务：包括提供与工程维修养护相关的档案资料、审查批复新型农业经营主体提交的工程新建、改建、扩建计划、及时支付工程维修养护费用、监督指导新型农业经营主体工程管护和用水管理、开展工程维修养护和用水管理绩效考核等。新型农业经营主体的主要义务：包括编制维修养护方案和实施计划、编制工程新建、改建、扩建方案和实施计划、按照合同规定的标准及质量要求完成维修养护和用水管理工作、及时提交工程维修养护实施情况报告和用水量情况报告、接受委托方的监督指导和绩效考核。⑤进度和质量要求：对工程维修养护进度和质量要求，以及用水总量控制和定额标准进行规定。⑥其他条款：涉及合同变更、违约、争议解决、索赔等内容。

（3）合同执行。合同签订后，新型农业经营主体要按照合同要求开展承包范围内农田水利设施的管护和用水管理工作，带动散户做好承包范围外的零星农田水利设施的管护工作，并在过程中及时向委托方汇报实施情况，加强与委托方的沟通联系。委托方如灌区管理单位、乡镇人民政府、行政村村委会等应在过程中加强监督指导，按合同要求开展管护情况和用水量考核，落实精准补贴和节水奖励资金，促进农业水价综合改革相关政策在新型农业经营主体范围内得到有效落实。

5 结 语

新型农业经营主体既是现代农业生产的主体，也是小型农田水利设施管护的市场主体。按照“谁受益、谁使用、谁管理”的原则，落实种植大户、家庭农场、农民专业合作社和农业龙头企业等新型农业经营主体的用水、管水及农田水利设施管护责任，建立“大户管水+以大带小+合同管理”的农田水利工程管护模式，突出以使用者为主体的管理责任体系，对促进现代农业发展、提升农业节水潜力、保障农田水利工程良性运行具有重大的意义。