论我国气候变化立法的模式及策略选择

摘  要：面对当前国内发展转型和国际义务的双重压力，我国迫切需要推动应对气候变化的法治建设，而评估与选择适合我国的气候变化立法模式是其中的关键面向。综观各国立法例，主要有综合型立法、框架型立法和分散型立法三种立法模式。气候变化立法模式的选择，必须同时考虑规范要求和立法可行性。“框架+分散专法”型立法模式能兼顧规范完整性、开放性以及立法可行性，同时满足气候变化规范的广度和深度要求，符合我国的立法传统，是适合我国国情的立法模式。另外在立法策略上应采取“框架先行、目标法定、重点跟进、注重协调”的方式，注重科学立法。

关键词：气候变化立法;框架型立法模式;分散型立法模式

1问题的提出

气候变化是目前人类面临的最重要的问题之一。近年来，国际社会对气候变化问题的关注度不断上升，气候变化立法的进程也呈现快速发展的态势。2015年，法国颁布《绿色增长和能源转型法》;2019年，德国通过了《德国联邦气候保护法》;2020年3月，欧盟出台《欧洲气候法》草案。另外，英国、韩国、日本等多国也早已颁布了应对气候变化相关法律。

为气候变化应对工作及气候目标的实现提供法律上支持和保障十分重要和紧迫，而我国作为全球第一大碳排放国，进行气候变化立法更有着特殊和重要的意义。一方面，我国经济社会发展正面临着巨大的转型压力，既要应对产业升级与能源改革的挑战，又要协调经济增长与气候治理之间的关系以实现更加平衡的发展;另一方面，我国作为主要碳排放国和《巴黎协定》的缔约国，理应承担相应的国家责任，但现实国情也意味着我国仍需要相当大的碳排放空间来保障发展，以确保国家竞争力。与此同时，欧盟、德国和法国对中国等新兴工业化国家在气候变化问题上不断施压。因而，尽早进行气候变化立法，不仅可以在国际气候谈判中展现更加坚定的立场，更能在国际社会上掌握话语权和主动权，为未来赢得发展空间。

然而，气候变化问题的复杂性、各领域政治利益的冲突、地区条件的巨大差异、对经济发展放缓的担忧以及气候立法经验的缺乏使得我国的气候变化立法迟迟未能出台。气候变化问题的高度复杂性意味着我国难以在短时间内透过立法一次解决，因而立法者必须思考立法模式及策略的问题。立法模式是指立法采取的体系和结构、内容的简繁、不同法律文件之间的关系等构成的有机整体，其涉及立法的数量、形式、时程与后续规划等内容。如果欠缺对上述内容的清晰考虑和规划，则容易导致敷衍式立法，无法形成有效的整体法律规范制度。因而气候变化立法模式的选择问题应当是先于实质内容的前提问题，需要进行必要的讨论。

2气候变化立法模式类型及立法例考察

通过考察各国的立法例，可以发现在不同的选择中，最有可能的组合有三种模式，即综合型立法、框架型立法和分散型立法。

2.1综合型立法模式

综合型立法模式是指一次性地制定一部完整的法律，全面应对气候变化的挑战。该种立法模式在内容上具体明确、完整详细，将减缓、适应、能源、财务机制、信息、责任等各子领域都囊括其中，一次性提供气候变化应对的完整法律基础，其他的相关法律和政策则作为辅助。采取该种立法模式的代表性国家为英国和墨西哥。

英国于2008年通过《气候变化法》，该法确立了2050年的温室气体减排目标，建立了专门的“气候变化委员会”、碳预算体系、限制排放的贸易计划，规定了气候变化适应措施和减量激励政策等内容。墨西哥在2012年制定了《气候变化基本法》，该法共九部分116条，规定了中长期的国家减排目标，设立了四个应对气候变化的国家机构，制定了国家气候变化战略，并建立了气候变化风险调查与报告制度、排放登记和交易制度、基金制度等，整部法律目标明确、内容全面。

2.2框架型立法模式

框架型立法模式是指制定一部基本法或总则性法律，主要提供应对气候变化的法律框架，包括基本原则、组织、程序与立法规划等，将具体的规制措施与政策通过个别专法或分散条款的模式进行立法补充。该种立法的特点在于其原则性，代表性国家（地区）为欧盟和日本。

欧盟与2020年3月4号提交的《欧洲气候法》共11条，内容简短，主要对气候目标、行动路径、适应气候变化、措施评估、公众参与等进行了规定。《欧洲气候法》的特点在于其为欧盟制定的第一部专门的气候法律，其包含了明确的气候目标，并非纯粹的政策性宣言。但日本于1998年颁布的《地球温暖化对策推进法》则带有明显的政策宣示意味，其主要规定了日本应对气候变化的基本方针与政策，未规定减排目标和具体的减排措施。

2.3分散型立法模式

分散型立法模式是指应对气候变化的法律规范并未整合规定在一部法律之中，而是分散地规定不同领域的专门法律或条款。在出台《欧洲气候法》之前，欧盟的气候立法被认为是典型的分散型立法模式。为减少温室气体排放、落实《京都议定书》承诺的减排目标，欧盟曾颁布了一系列指令，内容涉及可再生能源、生物柴油、能源税收、电力市场自由化和温室气体排放交易等方面，针对各领域分别进行规范。此外，美国应对气候变化相关的法律规定主要分散在各个能源立法之中，其通过调整能源领域的制度措施实现应对气候变化的目的。

2.4小结

通过对以上各种立法模式及立法例的考察，我们可以发现以下规律：第一，各个类型的立法模式不是非此即彼，实践中并不存在严格的界限，比如某些框架型立法带有综合型立法的特征，其部分条文同样具体详细。第二，各国（地区）的立法模式不是一成不变的，在不同时期，甚至是同一时期都可能存在不同立法模式的混合，典型的如欧盟。第三，并不存在普遍适用的立法模式，立法模式的选择必须依各国特殊的国情与政治、社会条件与立法现况而行。

3气候变化立法模式选择的考量因素与评估

不同的气候变化立法模式有着各自的优缺点，因而我国在进行立法模式的选择时，应当深入地分析和评估各立法模式之间的利弊，结合我国国情，创建最适合我国的气候变化立法。

3.1气候变化立法模式选择的考虑因素

气候变化立法模式的选择，必须同时考虑规范要求和立法可行性，从规范要求而言，需要考虑规范完整性与规范开放性;从现实而言，立法可行性包括立法技术的困难与规范的社会冲击。

规范完整性包括规范的广度、密度和整合度。广度涉及的问题是当一个立法事项涉及多面向的领域时，法律是否规范所有领域，还是由不同法律各自规范。规范的密度则需要考虑法律规定的具体程度，以及是否给予行政机关对具体细节和裁量空间把控的权力。除此之外，多领域的规范之间也涉及相互的整合与协调，因而不同领域的法律规范间的整合度也是重要的考量因素。

规范的开放性是指法律规范因社会和科学发展的调整可能性，其表现在气候变化领域则意味着立法必须随着科学的发现、科技的进展与社会共识的建立而调整。

立法可行性则包括立法技术与社会冲击两个方面。立法模式的选择必须是一国立法技术可以实现，而沟通成本和时间成本不应当过大。此外立法模式的选择应该尽可能减少对于社会的冲击，使社会各领域能够适应立法政策变化带来的影响。在气候变化领域，科学不确定性、社会共识与利益冲突、规范的广度与深度等都会对立法可行性产生影响。

总的来说，气候变化立法一方面需要整体的原则与框架，另一方面又必须协调各个领域不同的特性;一方面需要回应当前的规范要求，另一方面却又必须留给后续调整的空间。

3.2气候变化立法模式的利弊评估

综合型立法模式因其在内容上具体明确、完整详细，从而具有较高的规范整合度与密度。但是，由于气候变化具有高度科学不确定性和复杂的利益冲突的特点，欲将应对气候变化过程中的各项工作和各个领域有机地结合在一起，这对立法技术要求极高。另外，综合型立法模式也难以兼顾规范开放性要求，难以随着社会和科学的发展而及时调整。

框架型立法模式的法律规定具有原则性，从而可以降低立法难度，能回应气候立法的急迫性需求;同时具有较高的规范开放性，便于后续立法，并且框架立法对各领域进行了总括性规定，在规范广度和整合度也较好。但是由于框架型立法欠缺具体的规定，因而无法顾及规范密度，需要依赖后续立法填充。此外，框架型立法的规范的原则性使得其缺乏可操作性，使得立法本身的直接管制效果较为薄弱。

分散型立法模式的法律规范分布在不同领域的法律或者法规之中，其规范开放性与广度大，能够随社会和科学的发展逐步推进，对社会冲击小，立法可行性较好;但分散型立法缺乏整合度，缺乏整体规划，如果把握不当，容易造成立法之间的交叉、重叠和冲突，造成事权不一、规范零碎的问题。

4我国气候变化立法的模式及策略选择

我国当前滞后的立法现状，气候变化极度复杂、高度不确定与跨领域、跨部门的特性，以及国家发展与大国责任的平衡要求都是确立我国立法模式和策略需要考虑的现实因素。

4.1模式选择：“框架+分散专法”型立法

笔者认为，我国应采取“框架+分散专法”型的气候变化立法模式组合。“框架+分散专法”型立法模式是指透过框架立法建立起气候变化的规范架构，形成一定的期程与目标后，再借由后续的专门的分散立法随着科学与社会发展逐步填充完善，最终建立成体系的气候变化立法。

首先，综合型立法模式立法可行性过低，且难以回应科学和社会发展。气候变化问题涉及的领域广泛、部门庞杂、利益关系繁复，使得应对气候变化的立法不可能以一两部法律或条款来处理，必然是横跨数个领城的多种法律，并且几乎不可能一次性完整的订定。我国当前的理论和实践研究都不够深入，综合型立法涉及的法律内容、制度庞大，立法难度极高。

其次，“框架+分散专法”型立法模式优势明显。框架立法能兼顾规范完整性、开放性以及立法可行性，对社会冲击也较小。考虑到与时俱进的需求以及科学不确定性，框架立法也保留了日后调整与补充的空间。在框架立法的原则框架下，后续通过分散立法的方式也可以在各个领域形成更深入的规范。

再次，“框架+分散专法”型立法模式符合我国环境领域的立法传统。我国传统的环境立法模式是采取“先总后分”的逻辑，先制定环境基本法，确立基本原则和制度框架，再按照各环境要素制定单行法，并随着社会发展对基本法进行调整和修改。

最后，“框架+分散专法”型立法模式有可供借鉴的国外实践范例。比如日本与韩国一开始就透过框架立法建立起气候变化的规范架构，之后再通过分散立法进行填补。

4.2立法策略

一是框架先行。鉴于以立法应对气候变化的急迫性，可先由全国人大制定一部针对气候变化的框架性法律，规定国家应对气候变化工作的基本原则、组织、程序与立法规划等，推动全社会对应对气候变化相关工作的价值认同的形成。

二是目标法定。从全球来看，为避免气候立法成为宣示性的立场文件，将气候目标法定化以表明决心已经成为一种趋势。当前，我国已经提出最新的2030年气候行动目标，并正在研究到2050年长期战略目标，应当努力将这些目标纳入法律，通过国家法律的强制力保障目标的实现。

三是重点跟进。在气候变化治理的重点领域，特别是减缓和适应领域，需要率先研究制定專门立法。此外气候变化的减缓和适应需要庞大的资金支持，并对其决心有效和公平的分配，因而公平、透明的财务机制是气候变化治理的重要保障，也是需要重点跟进的制度。

四是注重协调。分散立法的弊端在于容易因为个别领域的思考偏见而形成各自为政、彼此不一致、不协调的立法体系。这些弊端在传统环境领域的立法中也是饱受批评。因而在后续的分散专门立法过程中，注重协调各个单行法规范，增强可操作性，最大限度地避免交叉、重叠和冲突。

5结语

气候变化立法模式的评估与选择是推动气候变化法律规范和制度建立的关键面向，我国应采取“框架+分散专法”的立法模式，其在回应规范要求和立法可行性上都有较大优势，但具体的时程和规划仍待进一步探索。

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作者简介

赖云龙（1995.08—），男，江西省赣州人，武汉市武昌区武汉大学，环境与资源保护法学专业，研究生。

武汉大学  湖北  武汉  430072