中央企业全面预算管理中 存在的问题及对策探讨

袁松清

摘要：全面预算管理起源于英国，但美国将其广泛运用于企业并使其得到了极大的发展，其中最为典型的案例的便是美国通用集团。在当今的美国大型企业中，几乎所有的企业都实施了全面预算管理。全面预算管理作为现代化企业的管理工具，其职能早已经从单一的计划发展到兼具战略、控制、考核等综合管理职能，成为企业赢得市场竞争力的必备管理工具，重要性不言而喻。我国大型中央企业开展全面预算管理的时间较晚。自2002年财政部发布全面预算管理指导意见以来，中央企业逐步建立全面预算管理体系，目前全面预算管理在中央企业已实现全覆盖，其中也涌现出了一批先进实践者，有力提升了国内全面预算管理的水平。但从实际的执行效果来看，中央企业现有的全面预算管理体系整体上仍处于框架阶段，有形而无实，重预算而缺全面，重预算而缺管理，无法产生有效的激励。文章将基于中央企业的相关经验，对全面预算管理中出现的相关问题进行探讨，提出解决问题的方法和建议，以期为其他企业提供借鉴。

关键词：中央企业;全面预算管理;问题;对策

中央企业作为国家经济支柱，一般都有十分庞大的规模和机构，业务形态繁杂，这给各中央企业集团实施统一的全面预算管理带来了很大的难度。从中央企业目前的全面预算管理体系现状的分析和实施结果来看，大部分中央企业都存在一定的问题，比如预算权威性不足、预算内外有别、编制方法不合理等，如何面对这些问题并理论结合实际，提出可行的解决问题对策至关重要。这关系着国家经济支柱企业的愿景和使命的实现，也关系着中央企业的管理能力的提升。

一、中央企业全面预算管理存在的主要问题

（一）预算编制重权威轻参与

与传统预算相比，全面预算管理一个很重要的特点就是“三全”，即全方位、全过程、全员参与。但目前在很多中央企业内部对全面预算管理的认知仍处于传统预算阶段，简单的认为预算只是财务部门的工作，其他部门只是辅助，参与程度较低。而财务部门作为职能部门，无法从公司整体角度去编制一份完整的预算，也无力推动其他部门的深度参与。因此，由财务部主导的预算编制，缺少了业务预算的基石，其结果也自然很难实现全方位、全过程和全员参与。

另外，尽管部分中央企业在编制预算时实现了各部门参与，但各部门往往参与的仅是部门负责人等少数中层干部，且多数企业采用的是由上至下的权威式预算，大部分中层干部及广大普通员工的意见并没有充分得到体现，因此与真正的全员参与还有较大的差距。权威式编制预算的方法尽管效率更高，也更符合公司的愿景和长远规划，但却缺少了广大中基层人员的参与，使得预算目标值很容易定位过高，同时很难获得广大员工的理解和支持，无法形成有效激励，反而降低了预算目标值完成的可能性。最终预算成为了公司高层管理人员一厢情愿转嫁压力的工具。

（二）预算执行刚性不足

尽管预算在执行过程中需要保留一定的柔性，必要时需要对预算进行调整。但编制预算时公司仍应全面完整的考虑预算期内的各项影响因素，降低预算执行过程中的不确定性。同时，针对预算调整事项设定严格的范围和频次，主要调整预算执行中出现的重要的、非正常的、不符合常规的关键性差异，而其他差异不能作为调整预算的理由。

但在实际操作过程中，很多中央企业从预算编制时就缺乏严谨性，且在执行过程中对预算调整的控制较为随意，部分企业甚至在编制预算时要求各部门不要过于較真，预算目标值后期还可以通过预算调整来调节。此种编制方式下如果预算执行过程中调整的因素过多或者过于随意和频繁，那么执行人员也自然而然地更为依赖后期的调整而非前期的编制预算，评估和激励作用则无法有效发挥。

（三）预算编制时间短，编制辅导和指引不足

想要高质量编制一套预算，前提条件是需要有充足的编制时间及一份高质量的预算编制指引手册。目前，尽管很多央企集团都有相对充足的编制时间，但由于大部分央企机构繁杂，层级较长，预算编制的通知经层层下达，同时编制截止时间经层层压缩之后，实际留给很多企业的编制时间并不充裕，有些低级别的企业甚至只有一两个星期的预算编制时间，企业基本只能采用更为高效的方式编制预算，其中一种就是由公司高层管理人员拍脑袋，分任务。这也变相促使很多公司采用权威预算编制方法。预算时间过于紧凑且缺乏实质的预算指导导致了预算质量很难得到有效保证。

比如，目前有的央企均采用久其软件编制预算并汇总数据，在预算编制辅导和指引方面，大部分央企的做法较为粗放，以开会传达上级精神和发放国资委统一编制的久其预算编制手册为主，缺乏其他配套辅导措施。由于各家央企所处行业背景和经营特点不同，很多央企内部也存在跨行业跨领域运营，即便是同行业的企业，其经营方式和盈利模式也可能千差万别，因此统一采用一种方法编制本身就不符合实际情况。其次，尽管有预算编制手册，但从文字数量上来说手册的内容也不少，但手册里的内容主要是对很多专有名词的解释，内容较为空洞，缺乏实际指导意义，且除编制手册外缺少其他同一的咨询途径，因此在很多情况下，财务人员只能按照自己的理解和偏好填报各项预算指标。

（四）预算与考核脱钩

预算的一大职能是评估职能，预算期终了，预算可以为各层级的考核提供对标依据，即预算目标值与考核直接挂钩。但在实际执行过程中，情况与此有很大的差异。部分中央企业设置考核指标时在预算数据基础上加入了很多重大排除项或预算外事项，导致预算指标只是参考项而非决定项;部分中央企业预算内外两层皮，对上尽量保守，压低收入和利润，多报成本和费用，争取预算松弛;对下不切实际的高标准严要求，形成预算高压，最终的结果就是上下都无法严格按照预算数据对标考核，只能另外起草考核目标值，或者仅将预算作为考核内容中的很小的一部分。缺少了考核这项重要的保障功能，预算在企业内的重要性和权威性直线下降，很容易被边缘化。

（五）预算重编制而轻管理

全面预算管理是一个全过程的管理。尽管中央企业在预算编制过程中存在这样那样的问题，但与其相比较，预算管理目前在中央企业中的地位和存在感普遍更低。这一方面是由于预算目标值未能完整反映公司实际情况，使对标失去了价值和意义;另一方面除了已上线预算管理系统的几大中央企业之外，大部分中央企业还处于手工和事后管理阶段，无法对业务执行形成有效的引导和制约，预算管理多流于形式。而即便是已经上线预算管理系统的企业，大部分预算管理系统也只是偏重于对日常费用的授权和控制，而对收入成本等主营业务的控制和引导能力有限。预算全过程管理的理念还未能有效得到执行。

二、针对中央企业全面预算管理问题的对策建议

（一）落实预算委员会职能

预算委员会在预算的编制和执行过程中扮演着承上启下的关键作用，但在大部分中央企业，尽管存在预算委员会的设置，但预算委员会的作用很大程度被虚化了。究其原因主要是委员会的定位不明确，人员构成及职能与公司高层管理人员高度重叠有关。因此，如要落实预算委员会的职能，需从以下几方面着手：第一、合理搭建预算委员会人员结构。由一位公司高级管理人员（一般情况下是公司的CFO）牵头即可，成员以各部门关键岗位人员为主即可。与公司高级管理层拉开一定的差距，避免职能重叠后中间环节缺位的问题;第二、预算编制过程中公司的愿景与中下层员工的目标往往存在较大的差异，双方逐渐达成一致既是双方了解诉求回归理性的过程，同时也是优化公司资源配置的过程。预算委员会需做好公司长期目标与员工实际预算的对接，理性设置预算目标值;第三、设置合理的预算时间。上文提到，层级较低的中央企业往往存在预算时间不足的问题。由于预算上报时间一般是上级公司的硬性要求，因此对于这些公司，预算委员会应保持与上级公司及集团的良好沟通，在正式通知下达前提前开展业务预算，保障充足的预算时间。第四、编制适用于企业的预算手册，对预算编制形成有效指导。目前中央企业编制的预算手册基本都依赖国资委久其预算编制手册，手册内容更多的是对久其软件内各指标的定义进行大致介绍，缺少对各行业的个性化指导。因此各中央企业及下属各公司应根据各企业自身的特点，补充编制适应自身特点的预算编制手册，并针对性的对预算编制人员进行培训，提高编制人员对预算的理解，有效提高预算编制环节的效率和质量。第五、做好预算执行过程控制。在预算执行过程中，预算委员会应在预算对标的情况下，对执行过程中的差异进行合理分析，分析各项差异背后的业务因素，对有利差异进行推广，对不利差异产生原因进行有效控制，对于非可控的重大差异应考虑对预算进行适当调整。

（二）采用预算编制方法

目前，受国资委现行预算体系和传统预算编制的影响，各家中央企业的预算绝大部分都采用了以自然年度为周期的增量预算法来编制。但实际操作过程中中央企业千差万别的业务形态和各不相同的发展阶段决定了采用一刀切的预算方法本身是不合理的。

预算编制有多种方法，除了现在各家普遍采用的定期和增量预算法以外，还有零基预算法（适用于新成立的企业或者以前年度有成本费用不合理的企业）、弹性预算法（适用于业务量水平受不可控因素影响较大的情况）、滚动预算法（适用于外部形势变化较快的企业）等等。多种预算编制方法的补充有利于各家企业根据自身业务特点编制更为合理的预算，保障预算的质量。部分业务形态较多的企业甚至可以在企业内部不同业务分部采用不同的预算编制方法。但如果企业采用弹性预算法需考虑与现行国资委预算体系及与久其预算软件的对接问题。

另外，预算编制过程中，对标数据的合理性至关重要。目前各家企业在编制预算时大部分是以上期数据作为对标对象。实际上，对标数据的选取也有多种形势，除了企业自身上期数据外，还可以采用企业历史平均数据、历史最佳数据、行业平均数据、行业领先数据等。不同的对标数据适用于不同的管理目标和企业发展阶段，选择合适的对标数据能更有效的发挥预算的激励作用。

（三）考核财务指标和预算目标值合理结合

考核财务指标与预算目标值的结合一方面可以保障预算的权威性，另一方面也可以避免两套数据，减轻公司管理压力，提高管理效率。

目前，很多中央企业内部存在考核与预算目标值存在较大差异，预算在考核体系中所占的比重较低，预算目标值各层级之间的数据不统一等诸多问题，鉴于这一现状，如要考核指标与预算结合需从以下几方面着手：第一、避免考核指标的例外排除项。既然企业已经在考核指标中加入了例外排除项，那说明这些事项已经有迹可循，且一般是对企业的经营结果有重大影响（且绝大部分是重大不利影响）的因素。在这种情况下，完全可以将这些例外排除因素同时纳入预算和考核范畴，使预算和考核均能完成的反应公司的财务状况和经营结果，保持二者的完整性和同步性。另外，避免排除项也可以使被考核的公司高级管理人员关注这些重大事项，避免这些事项朝对企业不利的方向发展却无人问津，同时也能避免人为操控考核数据，将本不属于排除项的不利因素纳入排除项。第二、从制度角度避免上松下紧的预算模式，内外统一预算和考核口径。预算松弛是人性的体现，因此不能仅通过人治来解决问题，需要制度的强力保障。为解决内外两张皮的问题，中央企业应延伸管理，建立对下级内部考核的核对和备案制，重点审查目标设定的一致性，并通过对考核结果的审核确保目标值的有效性。

（四）有效增加中低层员工的预算参与度

一份好的预算离不开全部员工的有效执行，而员工参与度高的预算一方面有利于预算合理性，还有利于员工对预算的支持度。员工会对本职工作拥有更清楚的认知，在执行过程中也会投入更多的精力和时间，以促进预算目标的实現。

要加大中低层员工的预算参与度，首先需要改变目前中央企业的权威预算编制方法，变更为参与式或者上下结合的预算编制方法。同时，在预算编制时，采取多种方法保障低层员工的参与积极性：第一、多层级多方式与员工交流，与员工一起找出与员工工作内容相关环节的效益提升方法;第二、预算的编制不能仅体现企业的发展目标，还需要适当结合员工的特长和未来发展方向，体现员工的发展需求，力求在实现企业发展的同时，员工也能得以提升和发展;第三、赋权于员工，让他们参与决定对自己的岗位设定挑战目标，强化员工工作的自主性和目的性，让员工感觉到自身也能决定企业的发展方向，感受到企业对员工的信任和尊重;第四、现代企业中，员工是很多企业最重要的资产。因此，企业需建立以人为本的企业文化，在编制预算时，要创造出员工的意见被重视被倾听的工作环境;第五、实行适当激励，对预算编制过程中提出有助于企业实现目标的合理建议的进行额外奖励，让员工的努力得到公司的认可与奖励，同时也有助于他们在以后很长一段时间内保持积极的参与度。

三、结语

中央企业是国家经济的命脉，通过预算管理能使各央企集团更好的实现自身的愿景和使命，同时也能为各级企业的健康运转提供良好的保障措施。尽管国家已经用十几年的时间在中央企业大力推广全面预算管理，但全面预算管理的“三全”特点即全方位、全过程、全员参与编制与实施的预算管理模式并没有完全得到有效体现，现行的预算管理模式更多的体现了碎片化、权威式和短期性。全面预算管理的在中央企业中全面落实任重而道远。

参考文献：

[1]刘浩.大型央企全面预算管理体系、困境与优化对策[J].财经界（学术版），2016（21）.

[2]梁寒.浅论央企财务治理体系[J].中国商论，2018（16）.

（作者单位：北京地铁资源开发经营有限公司）