公办职业院校采用PPP模式运行机制的探析

李奇志

摘    要： 公办职业院校PPP项目社会影响力大、参与主体多、运行机制复杂，在现阶段存在不少问题，进一步完善公办职业院校PPP项目运行机制是职业教育混合所有制改革研究的重要内容。

关键词： 公办职业院校    PPP项目    运行机制

近年来PPP模式在我国新一轮基础设施建设和公共服务领域迎来高速发展。在职业教育领域，经过前期论证，通过地方政府公开招标，职业院校以土地、固定资产、资金及无形资产等方式，社会资本以现金、设备、基本建设的方式，公办职业院校采用PPP模式进行职业教育混合所有制改革，非公有制资本的进入，将使公办职业院校原有体制机制发生重大改变，政府方、公办职业院校方和社会资本方通过PPP协议确定授权服务关系，明确授权范围和期限。社会资本投资建设公办职业院校PPP项目并享有一定期限的特许经营，由于项目涉及地方政府方、公办职业院校方和社会资本方，项目运行管理呈現复杂局面，存在不少问题，值得我们进一步展开讨论分析。

一、运行机制的内涵

公办职业院校PPP项目运行机制是指在公办院校PPP项目建设和运行过程中，影响项目运行的各主体，包括政府（同为监督主体）、公办职业院校、社会资本方等和项目涉及的公办职业院校教学、实训、餐饮、住宿、供热等因素的结构、功能及相互关系，以及这些因素产生影响、发挥功能的作用过程和作用原理及运行方式。

具体来说，公办职业院校PPP项目运行机制是包含沟通机制、风险管控机制、利益共享机制、监管监督机制、决策机制、效果评价机制等运行机制及应对突发情况的动态磋商机制，和专业化第三方机构对项目进行管理评价机制等。

二、公办职业院校PPP项目运行机制存在的问题

1.公办职业院校PPP项目法律保障单薄问题

在公办职业院校PPP项目实际实施过程中，地方政府往往占据强势主导地位，只要涉及利益冲突，特别是项目合同中未涉及的空白地带等，现有的法律条文对地方政府的约束总是有限的，院校方、社会资本方一般缺乏话语权和决定权，再加上公办职业院校、社会资本方一般由地方政府直接管理，院校方和社会资本方的利益得到的法律保护，公办职业院校PPP项目运行机制甚至整个项目都有被打破的危险。

2.公办职业院校PPP项目管理的冲突问题

在2014年之前，政府公共服务基建项目多采用政府主导的BT、BOT模式，PPP模式是由地方政府方、院校方、社会资本方共同全程参与项目建设、管理、经营的，对比于传统项目管理方式，无论是依据现代企业管理制度形成的先进的管理理念、科学的管理模式、现代化的管理技术和方法，还是高效、公开的沟通机制、风险管控机制、利益共享机制、监管监督机制、决策机制、效果评价机制等都与传统项目管理方式存在较大出入，特别是部分地方政府“重融资、轻管理”，错误地将PPP项目作为缓解、化解地方债务的做法，导致项目运行过程中存在管理文化、管理理念、管理方式、管理方法、管理行为等多方面的冲突。

3.公办职业院校PPP项目风险责任归属问题

公办职业院校PPP项目社会影响力大、投资额大、项目参与方较多、建设经营周期长、各方关系复杂、涉及的风险因素多，一旦处理不善极易造成群体性事件，必须高度重视风险问题。具体而言，一方面当前各级政府推广PPP模式的热情高涨，在项目前期为快速吸引社会资本，提升政绩，仍存在地方政府方、院校方急于促成项目而主动承缆项目风险，但在PPP项目真正出现风险责任问题时，又难免上演相互“扯皮”和推诿的戏码，影响项目推进，极端情况下导致项目延期或中止，另一方面社会资本方过于看重项目长期收益，参与积极性高，未正确认识自身资本、技术、管理、融资实力能否应对复杂的PPP项目，一味跟风，也带来了一定的风险隐患。

4.公办职业院校PPP项目利益协调问题

公办职业院校PPP项目涉及政府、社会资本方、学校等多个主体，各自都有着不同需求，地方政府方主要从推动经济发展、发展教育事业、增加教育投入、维护社会安全稳定等角度出发，充当主导者身份，主要行使行政职能发布项目。院校方立足于公益性，主要从改善办学条件，提高人才培养质量角度，充当利益输出方，主要以院校方市场换取投资。社会资本方主要从经济效益、提高市场竞争力、追求利润最大化出发，凭借自身的资本、技术、管理等优势资源融入职业教育，充当投资者身份，通过对职业教育进行投入获取利益。PPP纠纷本质上是双方利益之争，因维护自身利益损害他方利益的问题并不少见。

5.公办职业院校PPP项目契约缺乏问题

PPP模式是我国政府近阶段的政策导向，究其实质，PPP项目本身就是一个市场活动行为，考验的是合作方信用、契约精神。在项目实施过程中，一方面存在地方政府方和院校方项目前期为推动项目落地，采取藏匿项目风险、浮夸项目收益等不实问题，以及在建设期、特许经营期不按合同履约等行为。另一方面社会资本方存在为降低成本、增加收益故意降低产品质量或服务品质的行为，极端情况下由于项目收益达不到预期，出现过单方面中止项目的情形。

三、提升公办职业院校PPP项目运行机制的建议

1.完善公办职业院校PPP项目的法律体系

通过对国外PPP模式具体实践的经验总结得出，PPP的有效运行离不开良好的法制环境，特别是双方存在较大分歧时，司法程序是最后的法律保障。自2013年以来，PPP模式在我国的基础设施和公共服务领域发挥着越来越重要的作用，中央财政一直积极推进PPP法制建设，加强政策协调和统筹，国家高度重视PPP项目法制建设，2015年4月25日国家发改委、财政部、住建部、交通运输部、水利部、中国人民银行等六部委联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，该法规被称作PPP推进的“基本法”，从项目开展范围、操作流程、政府职责、项目机制手续及融资方式多方面对PPP确立了全面的制度化框架。我国PPP项目发展进入了一个规范化阶段。基于此，一方面各级行政职能部门、地方政府、院校方、社会资本都应以“基本法”为遵循，严格遵守管理办法，依法依规操作，另一方面各方应结合项目的实际情况，依据地域社会经济的发展作出对应修正PPP项目，从而避免和解决矛盾问题。深层次来看，只有完善法律机制才能充分发挥PPP模式真正优势，司法部门和行政职能部门应进一步完善相关法律法规制定，一定要慎重对待公办职业院校PPP项目，给予全面的法律保护，规范各方严格遵守合同，有力保障和履行各方权利与义务，确保项目建设和运营。

2.加强公办职业院校PPP项目的规范化管理

各方应加强项目前期沟通，统一认识，要尊重地方政府方、院校方议事制度，也要深入学习现代企业管理制度形成的先进的管理理念、科学的管理模式、现代化的管理技术和方法，共同完善公办职业院校PPP项目顶层设计，建立标准化项目管理流程，共同打造高效、规范、透明PPP项目沟通机制、风险管控机制、利益共享机制、监管监督机制、决策机制、效果评价机制等运行机制，杜绝插手项目、干预项目行为，确保项目运作的规范性，建立动态的磋商机制应对突发情况，适时引入专业化第三方机构对项目进行管理评价。

3.健全公办职业院校PPP项目的风险管控机制

PPP模式存在长期性、复杂性和交互影响性，全方位、全流程的监管制度是控制风险的有力措施。地方政府方、院校方、社会资本方应加强项目前期工作，杜绝利用PPP项目化解地方政府、公办职业院校债务，组建专业项目管理团队，充分规划论证项目，制定项目推进进度表和资金规划，建立项目变更流程，科学合理地进行风险预测和特许经营期的预期收益，严格编制合同，依据各方优势资源，合理分配风险责任，对于不可抗力风险，需各方共同承担或购买商业保险应对。建立风险磋商机制，利用磋商化解或承担合同中未涉及的风险，在公平的前提下，保证各方达到满意的程度。项目组应制定好政策叫停时项目的无偿终止与有偿回购条款，划分暂停、终止各方权责利，使项目各方利益损失降到最小，合理解决风险，确保项目顺利推進。

4.优化公办职业院校PPP项目各方利益分配方案

PPP项目纠纷多数为各方利益之争，利益分配将直接影响项目的推进，一是项目组应认真分析地方政府方、院校方、社会资本方利益需求，将责任、风险和利益分配对等起来，根据项目建设、运营的不同阶段，科学合理确定利益分配原则，制订各方满意的利益分配方案。二是由于PPP项目持续的特许经营周期较长，收益不确定性强，利益分配方案应具备一定的调节弹性以适应不同时期经济形势和市场供需情况。建立健全PPP项目争议解决机制;三是建立税收优惠等条件的补贴机制，对于PPP项目非正常原因亏损科学客观地测算补贴额度，确保项目顺利推进。

5.培养公办职业院校PPP项目各方的契约精神

PPP项目是长期的合作，实施PPP的重要环节之一是政企双方平等订立契约，坚守契约精神，各方尊重并共同信守契约，确保项目顺利推进。具体来说，合作各方应坦诚相待，形成共同的价值观，如实提交各自的实际情况，地方政府方要保证政策的稳定性和持续性，不能滥用权力，不能因为换届肆意调整政策，要重视项目准入，加强项目管理，确保项目的长期经营，完善项目退出机制，尊重社会主义市场经济规律，保障公办职业院校和社会资本利益，杜绝“烂尾”项目;院校方要科学规划、长远规划，项目规模不能随意调整，社会资本方要量体裁衣，结合自身实力投资，要承担社会责任，履行合同责任。此外，公办职业院校PPP项目还应设立专门的监管机制，聘请第三方专业机构对PPP模式进行监管，严格规范项目进程和绩效评定，实现各方利益最大化。

公办职业院校采用PPP模式的根本目的是提高职业教育办学活力，为适应混合所有制改革，必须在体制机制上做出重大改革，将现代学校制度与现代企业制度结合起来。既要借鉴现代企业管理模式，又不能简单照搬用企业模式;既引进社会资本，又要防止纯商业化办学。项目要建立所有权与经营权相分离的管理模式;发挥教代会、工会、董事会、监事会、股东大会等的作用，在投资者、管理者、执行者之间进行权力制衡、利益制衡，既保护出资人的利益，又维护地方政府方、公办职业院校权益。各方主体密切配合、协调一致时，PPP项目才能有序推进，实现1+1+1>3，如果各自为政、见利忘义，则将阻碍项目实施或者滞后项目实施，落得1+1+1<3的局面。作为尚未全面成熟的社会融资模式，职业教育领域进行混合所有制改革应高度重视、小心推进，PPP模式无论是顶层设计和运行机制建设及管理能力提高等，都需要项目参与各方共同努力和合作。

参考文献：

[1]朱新民.我国PPP模式发展的现存问题及对策研究[J].工程技术研究，2017（08）：238，240.

[2]谭婧，邓英.我国PPP模式发展现状、问题及对策[J].经济研究参考，2017（44）：35-39.

[3]孙怡辰.我国的PPP模式中存在问题及对策[J].青年与社会，2018（17）.

本文系湖南省教育科学“十三五”规划2017年度课题《对公办职业院校采用PPP模式的体制机制研究》（XJK17 BZY014）的阶段性成果。