现代化治理下社区法治的理论逻辑与推进路径

雷博雅 武刚

[摘要]社区是现代社会结构的基本单位，社区治理作为基层社会治理最主要表现形式，对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要作用。在社区规模日趋扩张的形势下，尽管依法治理已成为各方面的广泛共识，但实践中仍存制约社区法治化发展的诸多障碍，亟待从理论逻辑与现实选择为切入，理顺参与社区治理主体间的关系，明晰不同主体之具体职责，依托政府治理水平提升、社区自身建设加强、居民参与意识养成，增强基层社会治理法治化水平。

[关键词]国家治理;基层社会治理;社区法治

[中图分类号]D922.1;D669.3    [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2020）02—0108—06

[作者简介]雷博雅，女，兰州大学法学院在读硕士研究生，研究方向：行政法学;武刚，男，兰州大学法学院在读硕士研究生，研究方向：行政法学、社会法学。

一、“社区法治”的现实价值与理论基础

（一）“社区法治”是实现基层社会治理现代化的应有之义

新中国成立初期，为推动经济社会迅速复苏和稳定发展，我国形成了国家、社会不分离的治理局面，政府在各个领域发挥了主导作用。20世纪50年代，全国人大常委会制定了《城市街道办事处组织条例》《城市居民委员会组织条例》，以街道办事处管理的模式拉开了我国城市基层管理的序幕，[1]但在当时的市域基层社会管理中，政府依然强调“以单位为主，街道办事处为辅”，即依托单位吸纳社会成员并进行管理，一时间“单位证明”“介绍信”覆盖了城市居民生活的全过程，这对建国初期居民生产生活有序恢复和经济社会稳定发展产生了重要推动作用。改革开放后，随着我国经济体制改革，国家与社会的关系发生变化，特别是在国营经济改革、民营企业快速发展的浪潮下，相当规模的劳动者身份关系发生重大转变，原先由企事业单位管理社会成员的模式不再适应社会主义市场经济的发展，高度集中的社会管理体制抑制了社会发展活力，不利于形成自主、创新的社会氛围，这就对基层社会管理理论与实践提出了新的要求。1983年召开的第八次全国民政会议提出，将国家和社会力量相结合，采取多种形式开展“社会福利社会办”的新方式，充分调动了基层社会参与公共事务管理的积极性。随着我国城市化进程的加快，“社区服务”“社区建设”的概念先后出现，激发出了我国基层群众自我管理、自我服务的活力。直到2000年，民政部发布《关于在全国推进城市社区建设的意见》，推动基层社会管理体制的创新发展，逐步形成了较为成熟的社区管理模式。[2]

党的十八大以来，随着“国家治理”概念的提出，“社会治理”一词也逐渐代替传统的“社会管理”，与之而来的“社区治理”也成为基层社会治理的新形态，并在国家政治话语体系中跃升到新的历史高度。新的社区治理强调“创新”“协同”，坚持以人民利益为治理切入点，构建起了一种自下而上、多元参与的实践方式，主动适应了以人民为中心的发展思想。2017年，中共中央、国务院发布《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，这是新中国成立以来第一个以党中央、国务院名义出台的关于社区治理的纲领性文件，其中提到“坚持运用法治思维和法治方式推进改革，建立惩恶扬善长效机制，破解城乡社区治理难题”，对城乡社区治理指引了新方向。党的十九届四中全会，作出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大决定，从两个关键层面推进基层社会治理发展完善：一是以发展社会主义民主政治为切入点，健全充满活力的基层群众自治制度。二是以坚持和完善共建共治共享的社會治理制度为抓手，构建基层社会治理新格局。[3]社会治理是国家治理的重要方面，而社区作为具有综合基础性的群众基础机构，则是实现基层治理现代化的重要基石。同时，我们应当清楚地认识到社区治理手段的选择决定着基层社会治理的效能，更影响着国家治理现代化的进程。“法治”是党和政府治国理政的基本方式，也是推进国家治理体系现代化必须遵循的准则，因此，要实现基层社会治理现代化就必须在“社区”这个基本单位中运用“法治”手段，即遵循法治的规律和原则， 运用法治思维和法治方式推进社区治理，此为国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。

（二）依法治理在现代社区治理中已形成广泛共识

社区治理是指政府、社区组织、居民及辖区单位、营利和非盈利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制。[4]它是在实现国家治理体系和治理能力现代化背景下关乎社会民生的重要内容，其目标就是解决社区纠纷、提升社区居民的生活质量，实现社会可持续发展。有学者提出，“治理不是一整套规则、也不是一种活动，而是一个过程;治理过程的基础不是控制、而是协调;治理既涉及公共部门、也包括私人部门;治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”社区治理与社区管理有着根本区别，它不是单一的依靠国家强制手段来实现，而是意味着管理方式和管理手段的多元化。那何为有效的“治”？怎样的治理才能够实现体系和能力两个层面的现代化？一个有效的治理意味要具有整合、创新、协调的功能。其中，“整合”就是要求在治理的过程要对不同的利益主体进行有效统筹，在这个过程中提供协商、协调的平台，发挥公民自主参与公共事务管理的积极性;“创新”就是要求根据制度环境的变化、社会环境的变化不断调整治理方式和模式;“协调”就是在面对不同利益诉求能够具备协商对话的机制与功能。[5]

长期以来，社区治理都未曾离开某种制度、规则甚至习惯而独立运行，因为生活于社区之内的个体之间需要达成某种共识或默契，以保证该群体共同的利益与秩序。著名社会学家帕克曾提出，社区与其他社会群集根本差别体现在组织、制度，而不是组成社区的自然人。费孝通先生认为，社区作为一种地缘联系共同体，同基于血缘联系所形成的共同体是有所不同的。正是因为在特定地理区域内有规律、有秩序的生活，社区的基本形态才能持续至今。由此看来，实现社区高效治理必然要依靠一套科学完备的制度体系作为根本保障，而在现代化语境下则是要坚持依法治理。“社区法治”就是以法律为依据和指南，厘清治理主体之间的权利义务关系，形成遇事找法、办事依法、解决矛盾靠法的社区法治氛围，促使社区治理制度化、规范化，实现运用法治手段为健全基层群众自治制度与完善共建共治共享社会治理制度保驾护航的价值目标。20世纪80年代以来，随着一系列立法工作的开展，涉及社区管理的法律法规逐步形成体系（见表1）。经过40多年发展，我国社区治理基本形成了“居民委员会—业主委员会—物业管理企业—居民”的主体关系结构。事实证明，通过立法的直接干预，我国社区治理已在有法可依的制度轨道内平稳推进，政府、社区与居民也在实践中逐步达成了要依靠法治手段进行社区治理的广泛共识。

二、当前制约我国“社区法治”的主要问题

（一）立法保障的现实针对性亟待加强

如上文所讲，立法为社区之治提供了最直接的法律保障。从国家法律层面至地方性行政法规、规范性文件，甚至到社区居民自治性公约，每一层级的制度构建都从形式上实现了“社区法治”，实践中却存在诸多制约社区治理发展进步的制度性缺陷。《城市居民委员会组织法》（以下简称《居委会组织法》）作为国家层面的法律规范，本应发挥社区治理“基本法”的作用，但它与其他法律之间的衔接欠佳，社会适应性存在明显不足。80年代末，我国处于市场经济与计划经济“换位”时期，政府对于社会的管理依然体现为高度集中的行政管理状态，尽管提出“居民自我管理、自我教育、自我服务”，但因社会管理能力存在较多局限，该法的出台并未从实际上改变行政管理广泛存在于社会生活的局面。

第一，该法未能使居民委员会自我管理的优势得到有效发挥。该法第三条规定了居民委员会的任务：“（一）宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动;（二）办理本居住地区居民的公共事务的公益事业;（三）调解民间纠纷;（四）协助维护社会治安;（五）协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作;（六）向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见，要求和提出建议。”该法第六条规定：“居民委员会根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，一般在一百户至七百户的范围内设立。居民委员会的设立、撤销、规模调整，由不设区的市、市辖区的人民政府决定。”第十七条规定：“居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付。”不难看出，居委会的主要任务是协助政府各项管理工作，其所具有的自主能动性是十分有限的，从居委会产生条件及工作经费保障方面来讲，实际上明确了行政权对于基层自治组织的直接“领导”，地方政府决定着居民委员会的实际存在。

第二，作为组织法的程序设计存在缺陷。该法第八条至第十一条，虽然涉及到选举、居民会议、议事原则，也体现了民主选举、民主管理、民主监督的理念，但是未明确具体的法定程序，特别在对居民委员会的选举、居民会议召开流程、居民会议议事规则等方面存在缺失，法律规定过于笼统，只有原则性表述，不具备现实操作性，影响了居委会制度的实际运行。

第三，该法未规定居委会运行的强制保障和居民权利救济措施。有权利就意味着应当有救济，《居委会组织法》只是对居民委员会有一个授权的过程，全文二十三条只是对居民委员会的任务、组成及管理范围进行原则性规定，一是没有规定居委会在依法开展自主管理的强制力保障，二是没有规定居民权利在居委会行使权力时受到侵害如何救济。类似缺陷会导致在实际操作过程中有诸多不确定因素，且很难杜绝居委会在行使权力的过程中失信于居民。除此之外，与之相关的地方性法规多为柔性法律，应然的法律条文在具体执行过程中缺少刚性约束，以至于组织法中的规定在实践中难以落地，2018年该法的修改也只是涉及到居民委员会的任期，未做其它补充。综上，《居委会组织法》体现出显著的“管理论”特征，并未真正适应构建法治社会的实际要求，以居民委员会为辐射的社区自治体系难以发挥有效作用，随着社区治理多元主体的参与，主体之间存在的权利义务关系也趋于复杂，立法尚未形成相对统一的治理依据，客观上对我国基层社会治理法治化形成制约。

（二）居民“共建共治共享”理念欠缺

“社区法治”离不开社区居民的广泛参与。党的十九大报告中提出打造“共建共治共享”的社会治理格局，旨在强调以人民为中心的发展思想，突出人民群众在推进社会治理现代化中的主体地位。“社区法治”不仅要求思考问题需要法治思维，解决问题需要法治方式，更重要的是社区居民应当具有权利意识和公共利益观念，主动协调好与居委会、物业管理企业、业主委员会等主体之间的关系，在社区治理过程中充分表达对合法权益的诉求。“社区自治是建立在具有共同意志能力的居民對公共利益的追求上。”长期以来，基层群众处于一种被管理、要服从的状态，对于“共建共治共享”缺乏理性认识，维护切身利益的路径也大不相同，不能形成良好的共同体，就直接导致了社区治理的参与性不高。正如亚里士多德所说，“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有而忽视着公共的事务;对公共的一切，他至少只留心到其中对他个人多少有些相关的事务。”[6]基于我国基层社会治理现实，广大居民的社会保障并不依赖于社区，社区能够提供给居民的社会服务也十分有限，因此，我国居民对于参与社区治理的主动性会长期处于低沉状态，活跃于社区事务中的居民以老年人群体为主，而由于年龄问题以及精力的有限性，该群体对于社区治理的参与仅限于一些公益性活动或社区劝导，对于发挥居民自我管理、自我教育、自我服务优势的作用是有限的。另外，居民参与缺乏保障和激励机制也成为提高参与积极性的瓶颈。居民参与社区治理需要有一定的仪式感，法律上存在程序设计，而社区自身也没有形成很好的条件保障，例如，难以有相对固定的地点召开居民会议，没有建立社区事务交流共享平台，社区事务的公开性不够，甚至连形式上的公众参与都难以实现。总体来说，我国社会治理体系从中央延伸至城市社区和农村，形成了纵向治理层级和横向管理网格，体现了我国强大的体制优势。但是，行政权力进入纵深发展，会使基层群众对于政府的依赖越来越强，也会给政府带来不少的压力与负担。全面深化改革以来，政府一直致力于简政放权，通过“放管服”改革构建服务型政府，而无论从法律制度还是习惯，社区行政化的概念依然深刻影响着基层群众，使得居民的自主参与很难得到体现，成为社区治理面临的困境。

三、推进“社区法治”之对策与关键环节

（一）遵循政府管理与社区治理的内在逻辑

实现社会治理的现代化，“社区法治”是基础，是必须要实现完成的目标。基于学科研究的特殊性，构建城市社区治理法治化从法律学科的角度就是在法律的层面划分清治理主体之间的权力与权利，责任与义务之间的关系，为各方主体之间交流、合作提供一个法律的指引。“社区法治”的路径的探寻，不可忽略的一个问题是政府的职能角色问题，自2013年《国务院机构改革和职能转变方案》提出“简政放权”以来，政府在转变职能，做“有限政府”方面不断地积极努力。

纵观国际，无论是新加坡的“政府主导模式”，还是日本的“混合模式”，或是美国的“社区自治模式”都没有排除政府对社区指导作用，更不可能完全脱离。就像麦迪逊所说，“如果人都是天使，就不需要任何政府了……”在推进“社区法治”的过程中不可能脱离政府的有效指导，因此，我们需要讨论的是在现代化治理中政府和社区各自应当扮演什么样的角色，其职责与功能如何更好区分。以日本的社区治理模式为例，“町内会”成为社区治理结构中的重要组织和载体。日本的“町内会”类似于我国的居民委员会，该组织旨在将居住在同一社区内的所有家庭和企业组织起来，共同处理社区中发生的各种问题，它能够代表社区全体居民，是居民参与社区管理的自治性组织，兼具辅助行政工作与居民自治的两大功能。日本的社区治理相对发达，原因在于社区行政职能和自治职能的划分清晰、规定具体。比如，日本的“町内会”明确承担部分行政辅助职能，包括传达行政指令、协助进行本社区的人口调查、协助红十字募捐等工作，而社区自治功能主要体现在维护公共设施、开展社区文化建设、举办居民联谊活动、参与环境保护等方面。[7]政府十分清楚与“町内会”之间的关系，通常只干预社区所承担的行政辅助工作，对其他社区自治活动极少参与，是典型的“混合模式”。

值得一提的是，2018年上海市青浦区发布《关于规范管理本区村委会和居委会协助行政事务的实施意见》（以下简称《意见》），该文件的重要内容就是理顺政府与基层社区工作的关系，并以附件形式列出了《村委会和居委会协助行政事务参考清单》，明确了村委会和居委会协助政府完成的工作和相关要求，依据该清單，居委会、村委会需要协助的行政事务分别为37项和46项。其中，社区主要协助社会救助、劳动就业等社区公共服务工作，人口管理、环境卫生等社区公共管理工作，社区治安、疫情防治等社区公共安全工作，未成年人保护、残疾人和老年人保护等群益保障工作。[8]《意见》明确指出，属于政府和市场主体职责范围的事项，不得随意转嫁给居委会、村委会。对于市场主体、社会组织可以承接的事项，可以探索通过政府购买服务等方式解决，支持社区社会组织和社会工作专业人才参与社区公共事务和公益事业，减轻居委会、村委会的行政负担。目前，该项制度并未在全国范围内推行，但它将社区协助的行政事务以列举的方式明细化，有助于厘清政府与社区之间的关系，推动社区治理更加科学高效。

除了明确职责界限，政府还应努力引导社区提升治理技术水平。尽管出现多元参与的现象，但是政府需要探索新的治理途径，锻造更加有效的治理方法。例如，探索监管社区发展、规制社区自治行为的技术与方法，从以往的“直接指导”转变到“间接指导”，从政策引导、人才培养、财力物力等维度创新提升，让政府既实现对社区治理的指导，又能实现尊重社区治理的自主性，充分激活基层社会的活力。

（二）推进完善“社区法治”的法律制度体系

在我国语境下，“法治”的实现通常须从立法、执法、司法、守法四个维度共同发力。面对当前我国社区治理的困境，应优先检视相关法律制度保障是否到位，必须考量现行法律对于推进“社区法治”能否发挥有效作用。如前文所讲，尽管从国家到个人层面都形成了以法治思维与方式推进社区治理现代化的共识，但我国在社区治理方面的立法保障还存在不足，特别是现行法律规范与实际情况不能完全适应。因此，今后的修法与立法要特别注重弥补过去的不足。

第一，加大现行法律的修改力度。目前，我国尚未制定一部专门规范社区治理的《社区法》，社区治理的最主要法律依据是《居委会组织法》，而该法所调整的对象仅包括居民委员会、居民委员会内人员和政府之间的关系，对社区其他居民似乎不存在效力。如果继续以该法为社区治理的“基本法”，则首先要重新梳理和明确社区治理过程中所包含的各类主体及其法律地位，并将主体之间可能产生的关系纳入该法的调整范围，实现社区治理参与主体的全覆盖。例如，居民会议的性质与职责在该法中尚未明确，此需要明文规定。其次，应制定居委会组织与选举办法，为居委会组成人员设定必要条件，明确居委会的职责与权限范围，还应详细规定居民会议的产生办法、召集程序及议事规则，保障居民会议的议事作用得到发挥。再次，要增强法律的适应性。例如，《居委会组织法》第六条规定，“居民委员会根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，一般在一百户至七百户的范围内设立。”现实中常常存在一些规模较大的社区，远远超出原先的法定范围，这就需要根据实际进行调整。最后，应明确社区治理参与主体的权利义务，亟需理顺居委会、居民会议以及居民个人之间的关系进行，在明确组织权力、职责的过程的同时不能忽视居民个人权利的救济途径，这样才能鼓励居民积极参与社区法治化进程。

第二，强化法律规范之间的有效衔接。而从目前的立法现状来看，《居委会组织法》《物业管理条例》《业主大会和业主委员会指导规则》建立起社区治理的基本法律框架，这就需要三者间的统筹兼顾、相互协调，形成制度合力。一是进行合法性审查，符合有关政策要求。必须重新逐条梳理三部法规，对与《宪法》和其他上位法存在抵触的规定要按照上位法规定及时修改。同时，要与《关于加强和完善城乡社区治理的意见》等相关文件精神相适应，保证中央关于社区治理的政策落地落实。二是厘清现有法规之间的关系。作为支撑“社区法治”基本法律框架的三部法规，它们之间存在抵触或交叉重复的问题要加以修正，对社会治理参与主体的相关规定有差别的要结合现实统筹修改，保证三者之间“不打架”，各自发挥有效作用。三是强化与其他法律的衔接。社区治理涉及社区建设、社区组织、婚姻家庭、社区服务、物业管理、社会治安综合治理、社区精神文明建设、信访与人民调解等方面。涉及到上述事项的，如果已有法律明确规定的，应将具体法律规定纳入社区治理法律体系中;如果没有明确规定，则需要在后续的立法修法中做好补充，并兼顾与现行法律之间的衔接问题，提高社区治理法律体系的完整性。

（三）推动政府管理、社区治理与社会参与的良性互动

社会治理是国家治理的重要组成部分，而“社区法治”又是社会治理的重要抓手，但在此过程中，仅依靠社区自身是远远不够的，需要政府和社区的共同参与，这是对国家治理体系和治理能力的综合性考量。首先，需要借助政府宏观调整手段引导和培育“社区法治”的认知能力和实践能力，需要政府发挥财政、人才、基础设施保障等方面的优势加大对社区的支持力度，并与社区建立沟通协调机制，一方面倾听来自社区居民的声音，另一方面也有助于居民在政府指导下有序参与社区治理，实现“善治”。[9]政府可以依托相关活动从法理、情理等角度对居民开展广泛宣传，营造积极“共建共治共享”的氛围，提高居民自主参与的积极性，并形成行动自觉。其次，社区自身要发挥主动。在法治轨道内充分利用社区内部群策群力，互助协作的优势，主动接受来自居民或社会的意见建议，凝聚更多居民参与社区治理的共识，让居民的参与具有法律保障。要依托社区居民的专业所长，形成具有特色的治理方式与治理成果，加大与政府的信息共享，扩大社区治理经验的推广。社区要积极开展社区活动，提高社区基础设施的服务能力的建设，提升居民对社区文化的认同感和归属感，推动形成社区治理和发展的利益共同体。最后，要注重社区内外的沟通合作，特别是超出社区服务能力的领域，要多借助社区力量或通过依法购买社会服务形成补充。例如，“社区法治”建设过程中，需要对居民开展法律知识普及宣传，对社区工作人员要开展法治教育，甚至在维护社区或居民的切身利益时需要法律援助，都需要依赖执法部门、司法机关、高等院校、律所等社会法律力量的参与，通过不同形式的法律资源来满足社区治理的法治化需求，共同营造社区法治氛围。综上，在信息服务资源高度共享的今天，从“社区治理”到“社区法治”需要多元力量的配合，法治也不能被片面理解为仅靠法律，而是要在法治轨道上借助综合治理的手段，正是通过各方的良性互动，才能促成社区治理的秩序和规则，当这种习惯深入人心并得以践行之时，“社区法治”的价值目标也必将实现。

四、结语

基层社会治理是一项系统性工程，在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，社区治理成效也被视为社会治理的集中反映。尽管“社区法治”不是新鲜概念，但对于实现这个目标所具备的理论依据和现实条件，需要我们深入分析论证，既要吸取已有的宝贵经验，又需审视治理差异，准确把握制约社区法治化发展的瓶颈，寻找破解困境的有效切入点。要在利用法治思维、法治方式的前提下，以社会学视角形成对社区治理的综合考量，理清逻辑、抓住实质，从政府、社会与社区的合力中获得有效路径，推动实现依法治理社区的价值目标。

参考文献：

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[2] 季金华.当代中国法律本质理论的历史逻辑[M].北京：法律出版社，2008.

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责任编辑：杨伟民