上海与台北的政府投资工程招标投标制度对比研究

马 燕（上海市建设工程招标投标管理办公室， 上海200032）

0 引 言

2000年1月1日，《中华人民共和国招标投标法》的正式施行，标志着我国初步建立了建设工程招标投标制度。近20年来，国务院及其各部委、各地政府、各相关行政管理部门纷纷出台了一系列的行政法规、部门规章、地方性法规、政府规章和数量巨大的规范性文件，形成了较为完整但也非常繁复的建设工程招标投标法律法规体系。

作为中国改革试点的排头兵，上海的建设工程招标投标制度自1988年开始试行，至今已有30多年。这30多年也是上海各项建设事业稳定、持续、快速发展的年代。由于建设工程交易的标的金额巨大，其招标投标活动引起了招标人、投标人及其他利益相关人的高度重视，各方都力求本方在这活动中利益的最大化。在此过程中还混杂着一批“寻租者”，使得招标投标活动越来越成为媒体的焦点、社会的热点。

同时，每个国家及地区的工程招标投标制度在存在共性的同时，也存在着各自的个性，这与其社会经济制度及经济发展阶段、投资体制、信用体系、文化习俗和市场的具体情况密切相关。本文试图比较上海市和台北市的招标投标制度，通过对比借鉴，取其之长、补己之短，更好地完善上海市的工程招标投标制度。

1 上海市与台北市的招标投标制度对比分析

本文将从多角度深入研究招标投标制度，具体从法律制度、管理体制、招标代理、运行机制、标后管理机制5个方面，深入对比分析上海市与台北市的招标投标制度。

1.1 招标投标法律制度对比分析

《中华人民共和国招标投标法》于1999年8月30日颁布，2000年1月1日起施行，2017年12月27日修正。其主要适用于全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目以及大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购。

中国的工程采购适用于《中华人民共和国招标投标法》，政府的货物和服务采购适用于《中华人民共和国政府采购法》。《中华人民共和国招标投标法》适用的工程建设项目的范围从两个维度考量：从资金来源划分，除政府投资工程外，还包括了国有企业投资工程；从是否涉及公共利益、公共安全划分，将私民营投资中部分涉及公共利益、公共安全的工程纳入其中。

台湾地区所谓的“政府采购法”于1998年5月27日颁布，1999年5月27日起施行，历经6次修正。其主要适用于台湾地区行政管理机关、公立学校、公营事业单位，涵盖行政当局投资工程、委托服务、货物采购等内容，并有40多个配套的有关规定共同规范行政当局的采购行为。台湾地区所谓“政府采购法”的适用工程范围主要从资金来源划分，一般为行政当局投资的工程项目。

1.2 招标投标管理体制对比分析

上海市的建设工程立项及概算由发展改革部门负责审批；限额以上工程招标投标由建设行政管理部门负责监管，中小修缮、养护及限额以下的工程及服务类采购由政府财政部门设立的采购机构负责监管；合同履约和项目决算由财政、审计部门负责管理。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》规定，财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的政府采购政策执行情况实施监督。

台北市的工程采购由公共工程管理部门单一机构负责。公共工程管理部门为行政管理部门采购主管机关，并由行政管理部门人员兼任主任。职责包括：

（1）研究制定以及宣传行政管理部门采购的政策和制度；

（2）修正和解释行政管理部门采购法令；

（3）审定标准采购合同；

（4）收集、公布及统计行政管理部门采购信息；

（5）培训行政管理部门采购专业人员；

（6）协调、监督及考核各机关的采购活动；

（7）处理台湾地区行政管理机关采购项目申诉；

（8）其他有关行政管理部门采购的事项。

从管理体制角度分析。上海市的建设工程在整个项目周期内由多部门负责，各自管理目标存在差异，招投标与履约环节容易脱节。台北市工程采购由公共工程管理部门单一机构统一管理；工程招标投标政策及管理规则的制定、事前工程经费的审批，招标投标及后续的合同履行、项目验收、履约评价的行政监督均由其负责，享有所谓的“准司法权”“准立法权”“行政权”和“司法解释权”，目标统一，专业性强，办事效率高。

1.3 代理制度和从业人员管理对比分析

上海市已取消工程招标代理机构的资格认定管理。《中华人民共和国招标投标法实施条例》规定，招标代理机构应当拥有一定数量的具备编制招标文件、组织评标等相应能力的专业人员。目前上海市已经放开了招标代理机构和专业人员的准入，招标投标监管部门通过对招标代理的诚信行为进行记录、负面行为进行扣分的方式实施监管。上海市招标代理机构的资质和招标从业人员的资格被取消后，从业人员专业水平参差不齐，给确保政府采购质量带来了挑战。从代理制度和从业人员角度分析。

台北市的政府工程，招标人可以委托法人或团体代办采购，也可以委托其他具有专业能力的单位代办。对于不具有专业采购能力的招标人，上级部门可以要求其委托具有专业能力的单位代办。政府采购事宜应由采购专业人员负责。采购专业人员须持证上岗，采购专业人员的考试、培训及管理办法由公共工程管理部门会同相关部门确定。台北市的委托代理制度更强调专业性，特别是对专业采购人员的管理，采取持证上岗制度。

1.4 招标投标运行机制对比分析

对上海市与台北市招标投标运行机制主要从招标方式的类型、招标方式的使用范围、评标委员会的相关要求、评标办法的类型、明显低价的处理以及评标时的协商措施6个方面进行对比分析。

1.4.1招标方式的种类

上海市根据国家法律法规规定，工程招标方式分为2种：公开招标、邀请招标。公开招标一般在招标公告中预先设定一定的资格条件。上海市的建设工程缺少限制性招标方式。

台北市政府投资工程的招标方式分为3种：公开招标、选择性招标和限制性招标。公开招标指以公告方式邀请不特定投标人参加投标；选择性招标指以公告方式预先根据一定资格条件对投标人进行资格审查，再邀请符合资格的投标人投标；限制性招标指不经公告程序，邀请2家以上投标人比价或仅邀请1家投标人议价。台北市的招标方式更加多样一些，采购方式分类更符合 WTO《政府采购协定》（简称 GPA）规则，选择性招标类似上海市的邀请招标。

1.4.2 招标方式的适用范围

上海市根据《必须招标的工程项目规定》（国家发改委第16号令），对于使用国有资金占控股或者主导地位的项目达到以下规模的，采用公开招标。详见表1。

非国有投资的，但达到上述限额的下列类别的项目依据《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》（发改法规规 [2018]843号）采用邀请招标。详见表2。

台北市规定了一般项目采用公开招标方式，同时具体描述了适用选择性招标和限制性招标的项目类型。详见表3。

从招标方式的适用范围分析。上海市的招标方式适用情形从投资性质和规模的角度来描述，不对具体工程情况进行区分。台北市的采购方式适用情形描述多为列举式，对具体工程的不同情况予以区分和判别，具有很强的操作性和实用指导性。

表1 上海市依法必须公开招标的项目类报表

表2 上海市依法必须邀请招标的项目类报表

表3 台北市政府采购招标方式适用范围分类表

1.4.3 评标委员会的要求

从评标委员会的组成分析。上海市所有招标的工程均需要通过随机抽取的方式产生2/3的专家组成评标委员会。评标委员会组成方式更加注重廉政，体现公平公正，但也容易造成招标人的主体责任落实不到位。台北市的政府工程由招标人成立评审委员会，由招标人首长负责，只有涉及评选时才邀请专家学者参与，且邀请专家的方式为指定。台北市的评标委员会组成方式更关注采购工程的实际效果（详见表4）。

表4 上海市与台北市评标委员会要求对比表

1.4.4 评标办法

（1）上海市的评标办法（详见表5）。

（2）台北市的评标办法（详见表6）。

表5 上海市评标办法分析表

表6 台北市评标办法分析表

从评标办法分析。上海市的评标办法，由于后续的履约环节脱节，前期的承诺无法落实，市场诚信机制不健全等因素，无法采用最低价中标，权宜之计只能采用合理低价中标。以平均价为基准值来判断，造成围标、串标行为时有发生。台北市的评标办法更能体现在相同标准和确保质量工程的前提下，最低价中标即高性价比的单位更能中标。

1.4.5 明显低价处理

上海市根据法律法规规定，投标报价低于成本或者高于招标文件设定的最高投标限价的，评标委员应当否决其投标。但是对于什么情形属于低于成本没有明确的规定。

台北市的明显低价分为总价偏低和部分价格偏低2类情形（见表7）。对于招标人采用最低价决标的，若认为最低价厂商所报总价或部分价格偏低，明显不合理，存在降低品质、不能诚信履约可能等情形的，可以限期通知厂商提出说明和担保；未能提出合理说明和担保的，该厂商不能中标。

表7 台北市明显低价情形分类表

从对明显低价处理分析。上海市的相关法律规定原则性较强，在实际操作中受限于上海现有的价格形成机制，评标委员会无法认定低于成本。台北市对于价格偏低的认定既包含了评审或评选委员会的主观判断，也具有较为具体的客观衡量标准。

1.4.6 协商措施

上海市的招标投标及政府采购相关法律法规对于协商措施未有相关规定。上海市在政府规章中规定了定标复核澄清措施。在招标文件中规定采用复核澄清方式确定中标人的，招标人应当首先复核第一中标候选人的投标价是否能完成招标文件规定的所有工程内容；第一中标候选人拒绝澄清或者澄清后被证明无法完成招标文件规定的所有工程内容的，招标人可以取消其中标资格，并依序对其他中标候选人进行复核。

台北市的工程项目在招标环节出现下列情形，可以采取协商机制：（1）对于招标人采用最低价决标的采购项目，经上级机关核准并在招标文件内写明的，在供应商比减价格后仍不能决标的情况下，可采取协商措施；（2）采用最有利标决标的采购项目，评选结果无法获得机关首长或评选委员会半数通过的，可采取协商措施，再作综合评选，评定最有利标。

从协商措施分析。在上海市的评标过程中受限于国家相关法律的规定，不能进行谈判协商，在法律没有规定的情况下，在定标环节设计了复核澄清机制。台北市的政府采购制度允许采购人在评标过程中与供应商进行谈判，符合 GPA 参加方建立更为宽松的谈判制度的发展趋势。

1.5 标后管理机制对比分析

1.5.1 工程价格数据库

上海市建设工程造价管理部门目前正在统一造价数据标准，形成概算价、预算价、中标价、结算价的数据链。目前还没有形成政府投资工程价格数据库，单个政府工程造价体系各自为战，使得大量的历史数据无法得到有效使用。

台北市政府部门设立采购数据中心，依据公共工程细目编码规则建立工程价格数据库，并要求所有政府工程的中标价及预算价必须按编码规则录入数据库，并要求在政府工程编制预算价和底价时以该数据库为依据。通过建立工程价格数据库，台北市为政府工程招投标提供了可靠的造价信息参照系，有效保障了预算价和底价编制的准确度。

1.5.2 履约管理

上海市履约基本按概算额度考量，对于超概算的工程由投资管理部门进行概算调整，而未严格执行中标价及招标约定，设计变更把关不严，导致一些工程招标时图纸深度不足或者不全，给中标人索赔和变更提供了较大的空间。一些工程招标人与中标人另行约定通过设计变更来提高造价；还有一些工程招标人的工程管理能力较弱，在合同履约过程中被索赔增加造价。这些都造成了部分工程低价中标、高价决算的现象。同时，上海市还缺乏后续履约评价机制，也未建立清出机制，造成招标投标过程和项目实施过程的脱节。

台北市严格按照中标价履约，加强对现场设计变更的管束，建立了中标人违约的清出机制，并明确直接与招标时第二名议价的重新招标机制。同时通过履约评价建立了供应商的优胜劣汰体系。

以上从招标活动中选择5个重要方面对上海市与台北市的招标投标制度进行了简要的对比分析。事实上，在其他很多方面，比如否决投标处理、合同调解、投标人救济程序、法律责任等，上海市与台北市也都有一些不同的制度设计和规定。

2 目前上海市工程招标投标制度中存在问题的原因分析

通过比对上海市与台北市的招标投标制度发现，台北市建立了一套完善的招标投标制度，基本实现了工程高品质前提下的低价中标；而上海市的建设工程目前还无法一步到位实现这一目标。主要有以下几点原因。

2.1 政府各部门有各自管理目标，招标前期准备不充分

政府投资工程大多时间要求紧，特别是重大工程时间节点已经确定，使得招标人及部分政府部门更关注工程的工期、质量和安全，而不重点关注高性价比。这使得现阶段施工招标时图纸深度不够，项目方案的不确定性风险很高，项目实施的投资目标风险较大。

2.2 招标投标制度体系不完善，评标规则无法与国际接轨

因招标前期准备不充分，后续的履约与招标结果脱节，使得现有的招标投标制度设计无法与国际接轨，只能通过合理低价确定中标人。招标投标规则中综合考虑因素多，报价上可人为干扰空间较大，给串标、围标带来可乘之机。

2.3 对业主的考核指标单一，招标人缺乏实施招标投标的源动力

招标投标制度的本质是通过有效的市场竞争和优胜劣汰，选择满意的承包商签订合同，降低工程造价，提高工程质量，保障按期交付。而对于政府投资工程项目而言，用好纳税人的钱，是纳税人对政府及相关公共部门提出的必然要求。招标投标的本质正好契合了这一需求。因此，目前国际上普遍在政府及公共采购领域推行招标投标制度。

目前我国相关政府管理部门更注重对招标人工程进度及预算执行力的考核，预算执行力以概算额度为指标，使得招标人缺乏按中标价对工程进行投资控制的动力。部分业主由于按中标价履约，反而因决算金额低于概算额度比例较大，造成预算执行力差。同时，对招标人的主要负责人的考核也以项目竣工完成为目标，而市场信用机制的不健全，使得业主不愿意冒险选择自己不熟悉的施工企业，从而影响考核目标的完成。

2.4 招标人建设管理能力参差不齐，履约监管薄弱

由于招标人工程方面专业知识能力参差不齐，与承包商专业能力相差较大，在项目实施阶段往往处于劣势，无法严格执行以招投标结果为依据的变更签证。同时，履约担保等风险防控机制没有跟上，使得项目实施的工程质量控制和投资控制难以落实。而政府监管部门在招标阶段虽对招标文件、招标投标环节都实施严格监督，但是对合同订立、履约、实施阶段的监督措施还缺乏针对性、有效性，甚至存在监管的真空。

2.5 信用体系缺失，违约处理难度大，投标人有漏洞可钻

由于社会诚信体系尚未建立，投标人违约的成本很低，而招标人处理投标人违约的代价太大，一些投标人先以低价竞标，待中标后再想方设法变更和索赔，以致高价结算。一些招标人为了达到完成工程项目或者其他利益目的，甚至会协助中标人采用变更等方式，提高造价。

3 可借鉴的经验

通过初步研究台北市的招标投标经验和分析上海市招标投标制度中存在的问题，笔者认为上海市的招标投标制度可以从法律制度、管理体制、运作机制3个方面借鉴台北市在招标投标方面的一些经验。

3.1 法律制度上实现突破

要完善招标投标制度，首先要从法律法规制度着手，在现有的招标投标法律法规中寻求突破。

一是工程招标投标法律制度要与政府采购制度相衔接，并使现行的招标投标从仅关注招标投标过程的程序，拓展到包括项目前期预算计划、招标投标阶段及项目实施履约阶段的整个项目的全生命周期。

二是让现有的评标原则实现与国际的接轨。更多地体现灵活性，赋予业主更大的权责，探索建立类似台北市的底价、议价、减价等相关的评标配套规则。

三是对于投标人的违约行为，要建立便捷可靠的行政和法律上的违约处理机制，并制定合同终止后简便的项目重新启动机制。

3.2 管理体制上协同监管

调整和完善各政府部门的相关职能，通过发改、建设、财政、审计多部门联手，以严格履约为核心，建立预算编制、工程招标投标、合同履约、竣工决算及项目评价的协同机制，形成多部门从不同角度加强对工程全过程的协同监管体制，实现对整个工程建设环节的闭合管理。同时，设立政府工程采购数据中心，依据统一的公共工程细目编码规则建立工程价格数据库，并要求所有上海市的政府工程的中标价及预算价必须按编码规则录入数据库，积累大量的数据，供今后政府工程编制预算价参考。

3.3 运作机制上创新发展

3.3.1 完善评标决标机制

在建立和完善后续履约机制和诚信机制的前提下，可以尝试招标投标规则与国际的接轨。通用项目可以以最低价中标；技术复杂的项目可以采用技术标最有利前提下的议价体系，引入减价机制，既保证了工程质量，又实现了市场经济条件下的价格形成机制。

3.3.2 调整完善招标人考核机制

重新梳理和建立招标人考核机制。将对招标人的考核与履约挂钩，严格按照中标价履约，并科学均衡对投资、质量和工期的控制指标。通过考核机制引导招标人重视投资控制，并严格按合同约定的各项要求实施项目。

3.3.3 建立工程履约担保和履约评价体系

在工程建设项目中引入市场化的风险防控机制。全面推行履约担保，通过引入风险防控机制倒逼投标人严格按合同履行义务，同时为违约后的清出及重新招标提供保障。

建立科学的工程验收及评价体系，对中标人的履约行为进行评价，最终形成政府投资供应商的信用评价体系。该评价在后续政府投资项目的招标投标中，可作为对投标人的资格审查条件。履约差的企业在一定期限内不得再承接政府投资工程。通过优胜劣汰的机制引导投标人更关注工程的品质。