全过程工程咨询之工程总承包（EPC）模式投资控制重难点简析

舒艳华（浙江江南工程管理股份有限公司， 浙江 杭州310013）

1 工程总承包概述

1.1 工程总承包的含义

在《建设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市 [2003]30号）中，工程总承包是指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行（竣工验收）等实行全过程或若干阶段的承包。

1.2 工程总承包主要模式分类

1.2.1 工程总承包的主要模式

《建设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市 [2003]30号）中指出，工程总承包的主要模式有：设计—采购—施工（EPC）/交钥匙总承包模式，设计—施工总承包（D-B）模式，设计—采购总承包（E-P）模式，采购—施工总承包（P-C）模式。

1.2.2 工程总承包模式的其他分类

工程总承包模式的其他分类还有实施总承包 EPC（含EP、EPCT 等）、管理总承包 CM（含PMT、CM）、带资总承包 BOT（含 BT、PPP）等[1]。

1.3 我国工程总承包的发展历程

工程总承包作为国际通行的建设项目组织实施方式，在发达国家已有上百年的发展历史。国内发展大概经历了三个阶段[2]。

（1）第一阶段：学习探索阶段（1979年－1986年）。1982年6月，原化工部印发了《关于改革现行基本建设管理体制，实行以设计为主的工程总承包制的意见》。

（2）第二阶段：试点推广阶段（1987年－1999年）。1987年9月，国家计委、财政部、建设银行、国家物资局联合发出了《关于设计单位进行工程建设总承包试点有关问题》的通知。

（3）第三阶段：全面发展阶段（2000年－现在）。2000年后，特别是2014年后国家在工程总承包模式方面连续发文如《住房城乡建设部关于推进建筑业发展和改革的若干意见》（建市 [2014]92号）、《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市 [2016]93号）等，加大推动力度。

1.4 工程总承包模式的选用及招标阶段

工程总承包模式有多种实施方式，EPC 只是其中一种，具体采用何种，需建设单位根据项目实际情况确定。

《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市 [2016]93号）中提出，工程总承包发包阶段可以根据项目特点，在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后，按照确定的建设规模、建设标准、投资限额、工程质量和进度要求等进行工程总承包项目发包。

2 全过程工程咨询概述

2.1 “全过程工程咨询”的推进

2017年2月21日，国务院办公厅印发了《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发 [2017]19号），明确提出“培育全过程工程咨询”，主旨是完善工程建设组织模式。2017年5月2日，住建部下发了《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》（建市 [2017]101号），正式启动了全过程工程咨询试点工作。

2.2 “全过程工程咨询”的定义

《推进全过程工程咨询服务发展的指导意见（征求意见稿）》对“全过程工程咨询”的定义如下：全过程工程咨询是对工程建设项目前期研究和决策以及工程项目实施和运行（或称运营）的全生命周期提供包含设计和规划在内的涉及组织、管理、经济和技术等各有关方面的工程咨询服务。全过程工程咨询服务可采用多种组织方式，为项目决策、实施和运营持续提供局部或整体解决方案。

3 工程总承包（EPC）模式投资控制重难点

工程总承包、全过程工程咨询是对工程建设及管理模式的一种集合。工程总承包集合了设计、施工、采购，全过程工程咨询集合了项目决策、实施、运营阶段，此两种模式的结合，在进行工程咨询服务时，对投资控制提出来新的要求。

项目策划、项目实施、项目运营阶段的投资控制各有不同，下面从全过程工程咨询角度对在某项目实施阶段中所遇见的一些投资控制重难点进行简析。

3.1 某项目基本情况

项目采用工程总承包模式（EPC 模式）进行招标，含五个子项工程，分别为安置房项目（建筑面积12.9万 m2）、九年义务教育学校项目（建筑面积5.1万 m2）、3条市政道路（共15.8km）。项目承包模式为设计施工联合体模式（其中施工单位1家、设计单位2家），为费率招投标。

3.2 项目实施过程中投资控制所遇到的重难点

3.2.1 参建单位的思维模式尚未全面改变

目前在项目实施过程中，不少参建人员思维模式仍停留在传统的平行发包模式，如设计没有充分认识到设计错误、遗漏所应当承担的风险。在以往发包模式中，设计错误、遗漏等导致的风险大部分由建设单位先行承担，但在本项目的 EPC 模式中，风险承担由工程总承包单位（联合体）直接承担，如在本项目工程总承包合同中相关设计条款风险条款为“如承包人发现图纸有错误，应及时自费改正，承担相应修改的费用和工期损失，并及时通知发包人和监理人”。

3.2.2 项目实施阶段的前期策划工作不完善

这里的策划工作主要指项目实施阶段前期策划（而非项目策划决策阶段的策划），主要根据工程项目实际情况在工程总承包招标前完成如下主要策划事项：

（1）项目应达到的深度，如项目技术指标、经济指标的细化要求；

（2）工程总承包招标阶段的确定，是项目立项后、方案设计完成，还是初步设计完成；

（3）工程总承包主要合同条款的拟定，特别要结合现场情况考虑相应条款设置；

（4）工程总承包招标界面划分，相关配套任务主要包括项目的建议书编制（评估）、可行性研究编制（评估）、施工图审查、施工图预算编制（审核）、跟踪审计、沉降观测、第三方实验检测等，这些配套工作在招标时需明确是否委托工程总承包单位实施；

（5）若采用费率模式招标，需要明确在费率中综合考虑的具体清单；（6）投资控制目标策划，包括总目标及分项目标策划。策划工作对工程总承包项目的实施非常关键，策划是否完备，将对项目实施过程及合同履行有直接的影响。

3.2.3 合同主要条款存在不一致，导致对合同条款解释存在争议

如本项目关于弃土场地费用问题，合同条款有2处不一致：其一条款为“承包人自行解决弃土（或临时回填土方堆放场地）场地，费用已包含在承包人投标费率报价中综合考虑，包干使用”；而另一条款为“取土场、弃土场位置与状况，土方堆土、弃土场承包人自行解决，运距已全部包含在清单报价中”。其主要异议点为投标费率包含范围和施工图预算编制包含范围。与工程总承包单位的主要歧义为：建设单位对合同条款理解为，本项目采用费率报价，需要在费率中考虑的事项，在施工图预算编制时则无需列项计算，已经包括在费率中；工程总承包对合同条款理解为，在施工图预算中列项计算后再取投标费率。

正因为上述合同条款存在不一致，施工图预算编制时就存在较大争议，单就这一项费用，涉及费用约300万元每条道路。其他一些因合同条款不明确、不一致还有施工便道、临时设施等存在争议的，涉及费用均较大。

3.2.4施工图预算的编制、核对及确定

因目前国内工程总承包（EPC）大多采用固定费率招投标，而不是固定总价模式，因此在项目实施过程中需要编制和确定施工图预算。本项目采用建设单位委托2家预算编制单位、工程总承包单位委托1家预算编制单位各自进行编制，再进行核对，最后由项目跟踪审计进行审核。但在编制、审核过程中出现如下主要问题。

（1）编制、审核及最终确定时间过长。本项目中安置房项目从2017年10月27日开始编制，至2018年5月28日最终确定。其他子项也存在类似问题。

（2）无信息价材料、设备定价难。如安置房和学校项目的电梯，总数为26部，工程承包单位高层电梯（35层）报价2万元/层。根据当地招标中心类似项目数据，安置房项目高层电梯招标控制价约为1.5万元/层。价格相差悬殊。

（3）预算编制需要结合工程总承包单位编制的施工组织设计及施工方案。

上述问题主要焦点为无信息价材料、设备的定价。为解决定价问题，经过多次协商，对于电梯、交通工程等大型设备和专业工程采取招标定价。

3.2.5 施工组织设计及方案经济性审查不够重视

在传统监理工作模式中，对施工组织设计及施工方案审查，重点审查方案可实施性、安全性，对经济性审查主要由施工单位自行控制，但在工程总承包模式中，经济性审查也是方案审查的重点。

3.2.6设计方面投资控制

（1）存在高标准设计、低标准实施问题。因工程总承包模式设计施工一体，追求利润最大化是工程总承包单位最终目标，项目设计技术指标需在策划阶段明确和细化到位，如单方工程量、主要材料消耗量等，在项目实施过程中一是增加管理难度，二是增加投资额。因此在招标策划时需要明确具体设计技术指标，以便设计及设计审核中有据可依。

（2）明确各方设计风险承担。采用 EPC 模式，设计管理与传统设计管理存在一定差别，主要为设计风险承担。在本项目中，以图审合格为时间界限，图审合格后出现的图纸错误、遗漏，需工程总承包单位自行承担。

（3）设计符合性审查。设计阶段是投资控制的重点，所有设计完成后及图纸审前，最好委托进行设计符合性审查，如技术指标是否标过高、是否达到设计任务书的要求等。

（4）设计完成后流程管理要加强。在项目设计完成（图审结束）后，项目施工过程中，为加强设计方面投资控制，对设计修改和完善从流程上加强控制，杜绝设计的任意修改。根据项目实际情况，在本项目设计管理流程采用如下形式：联合体单位申请，项目监理部、项目管理部、项目跟踪审计、建设等单位进行联合审查确定。为了体现本项目联合体模式，在设计相关表格中第一项为联合体申请（见图1），改变以前设计管理流程。审核主要从技术方案可行性、投资变化、责任归属等方面进行，以确保每项设计变化均有据可查。

图1 设计修改/优化管理流程表（联合体申请）

3.2.7 费率投标综合考虑事项要明确

在招标策划时，需在招标文件中明确费率投标综合考虑事项，如三通一平、取弃场地等与项目密切相关事项。费率综合考虑事项是在施工图预算编制中不再列项计算费用，还是列项计算后取费率，需在招标文件中明确。

3.2.8 材料、设备推荐品牌

在本项目施工过程中，现场出现材料设备品牌多、杂，如钢筋品牌就选用了8个，不利于项目现场管理和投资控制，因此在招标策划时，可以在招标文件中列明常用材料设备的推荐品牌清单，利于项目施工图预算编制（如无信息材料设备询价）及项目现场管理。

3.2.9 供电、供水、燃气等专业配套工程设计及施工费用

供电、供水、燃气等专业配套工程带有明显的地域性质，因其可供选择范围较小，设计费用及施工费用等需在合同内明确计费方式。

4 结 语

综上所述，采用工程总承包（EPC）模式，在进行全过程工程咨询投资控制工作中，重点是要做好策划阶段的工作，如费率综合考虑清单、招标界面划分、合同条款细化、项目技术指标细化等。另外要做好项目实施过程中的总结工作，只有及时和科学的总结，才能不断完善全过程工程咨询，更好地适应行业的发展。