分类管理对民办学校的影响研究

祁东丽

摘 要：对河南省民办教育进行调查分析，河南省民办教育经过几十年的发展历程，在办学规模、人才培养及师资队伍建设取得了一定的成绩，但是存在营利性和非营利性问题。研究分类管理对河南省民办教育的影响，并且参考先进国家和地区的相关管理经验，从环境适应性的角度，为营利性与非营利性民办学校分类管理设计合理的路径，对于分类管理中的关键问题，其对民办学校产生影响提出解决方案，为下一步的决策提供科学合理的参考，从而推动民办学校进一步走向积极、有序和健康发展。

关键词：河南省;民办学校;分类管理

一、引言

近年来分类管理成为民办教育改革的主题，民办学校营利性和非营利性问题日益突出，2016年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法（修正案）》确立了营利性和非营利性法人类型，2017年新的《民办教育促进法》正式实施，民办学校实施分类管理，并将民办学校明确归类为营利性和非营利性，它为民办教育的资本运作奠定了法律基础。河南省为了深入贯彻落实“科教兴豫”、“人才强省”战略和《民办教育促进法》，河南省先后制定了相关的法律，2018年河南省人民政府发布《关于鼓励社会力量兴办教育进一步促进民办教育健康发展的实施意见》，其中明确指出，将河南省民办学校实施分类管理，创新非营利性和营利性民办学校分类管理制度，不仅可以完善我国民办教育发展的整体结构，而且非营利性民办学校对社会产生的正外部效应，政府可以构建差别化的扶持政策来补偿，这表明分类管理对民办学校日后的规范化管理至关重要。

二、国内外研究现状

国内外学者对民办学校分类管理的研究，主要集中民办学校分类管理的标准、必要性、政策、模式等方面，在分类管理认识方面;学术界对民办学校进行划分为营利性还是非营利性，目前还没有形成一致的意见，相关学者通过研究认为对民办学校实施分类管理有助于理清产权关系、规避风险和规范管理（蔺海沣和赵敏，2016;Frank Newman，2004）;也有相关学者对民办学校实施分类管理持迟疑态度，认为对民办学校实施分类管理存在法律障碍和政策风险（吴华，2015）。在分类管理模式方面，相关学者研究指出营利性民办学校和非营利性民办学校应该有与之相匹配的政策和法律支持作为依据（阙海宝和雷承波，2016;Richard Ruch，2006）。在分类管理政策方面，相关学者研究指出，民办学校在发展的过程中，其规模不断扩大，办学质量不断提升，但是民办学校目前还是存在产权不清晰、分类标准不规范、税收优惠不明确等问题，还有学者从公共性角度来研究通过立法的方式更好地规范民办学校的发展（周朝成，2016;余雅风，2018;王帅等，2019），还有相关学者选择两个关键时间点：分类前选择和分类后选择，研究影响民办教育分类管理执行的影响因素（袁利平和陆川南，2018）。

三、河南省民办教育分类管理面类的问题分析

（一）民办高校现行归属性质与分类管理实际要求相冲突

按照《中华人民共和国民法总则》相关规定，对于设立具有法人条件，而且设立是以公益为目的，经过合法登记获得捐助法人的身份，捐助法人也被称之为财团法人，国内的财团法人的设立目的是为公益事业做贡献，并且经过国内相关行政部门许可后登记成立，财团法人的内部治理机构具有设立的董事会和监事会，但是没有权力机构，所以内部执行事务的时候，只能经过主管机关进行。河南省大部分民办高校的办学形式都是以投资办学作为主体，并且最初办理登记是以民办非企业单位，但是随着相关条例的修订，又将民办非企业单位改为社会服务机构，又将以捐助资产而设立的社会服务机构定义为财团法人，财团法人的办学基础是以投资助学作为主体，这和河南省民办学校投资办学的实际情况不相符。河南省对于民办学校的分类管理的工作截止到2022年底前全部完成，但是现行的政策法规让各民办学校还没有登记前就已经默认为非营利性机构。

（二）合法财产权受限

目前相关法律对于民办高校财产归属问题还是存在界定不明等现象，并且还缺少制度规范，以及实际操作時也存在偏差，所以对于民办高校投资者来说，没有得到更好地的投资保障。

《民办教育促进法》对投资者投入民办学校的资产进行了规定，规定投资者享有法人财产权，也就意味着投资者对自己投入的资产具有所有权、使用权、收益权和处置权，并且他人不得对投入的资产进行非法干预。但是民办高校在实际办学的过程中，其法人财产权并没有得到完全的保障，因为民办高校投资者在实际投资后，对于其投入的相关资产权利受到限制，不能将资产进行收回、抵押、租赁和转让，甚至法律对于投资者投入的资产的收益权也不能进行保障，所以这种情况确实在很大程度上打消了投资者的投资热情，另一方面对于已经投资的投资者来说，为了维护其权益，将学校实际的控民办制权或者学校的重要职位亲自掌握，以此来达到对民办学校合法财产权的独立行使。河南省民办高校财产权受限问题在很大程度上会导致投资者在投资过程中的投机行为。

（三）政策法规与实际执行存在偏差

在制度保障方面，《中华人民共和国民办教育促进法》对民办学校和公办学校的法律地位作出了规定两者在法律上享有同等的法律地位，并且河南省也响应号召，出台了许多关于民办学校的法律和法规，但是至今还是没有完全实现两者法律地位的同等，设置对于民办学校和公办学校的一些规定还出现了不衔接的现象，甚至还有相互矛盾的情况，所以这些都导致了相关政策不能满足河南省民办学校分类管理的要求。在教育经费筹措方面，河南省民办学校的经费来源虽然多元化，但是来源渠道还是比较单一，其中最主要的来源是事业收入里面的学杂费，产生这种现象既有政府方面的原因，也有民办学校的原因，一方面从政府方面来说，对其扶持力度较小，特别是财政性教育经费较少，河南省民办高校为了能够弥补办学成本，所以只能够提高学费收入;另一方面从学校方面来说，河南省民办学校在社会上的影响力度较小，而学校影响力度的提升主要取决于学校对外公益性捐助状况，因为河南省民办学校的收入在弥补相关办学成本后，没有太多的资金对外捐助以提高自身的影响力。最后是河南省民办学校产业创收难，民办学校将科技成果转化为生产力的能力较低，因为民办学校自身在人才和技术条件方面相比于名牌院校来说还是比较薄弱，没有更多的实力将技术产业化以实现创收的目的。在师资队伍方面，目前民办学校和公办学校对于教师的薪资待遇上还是存在很大的差别，民办学校的教师薪酬比公办学校要低，而且有的民办学校在招聘的时候承诺的各种津贴，随着其博硕士教职工的增多，以往承诺的津贴可能就会取消。还有教师职称评定的问题，由于民办学校经费来源的有限性，所以对于教师职称评定不是很积极，因为教师职称越高，其相应的工资也会升高，就会导致民办学校成本费用的提高，以上种种现象都会引起民办学校教师的归属感较差，导致教师的教学热情降低，进而影响到后期的教学工作。

四、河南省民办教育分类管理国内外经验借鉴

（一）国内经验借鉴

温州市作为全国民办教育改革的试点城市之一，其在改革的过程中不断进行探索，其关键的改革措施是法人分类，对于民办学校的分类管理在登记和政府扶持方面得以体现。在登记方面，非营利性民办学校登记属于民办事业单位法人，应该到民政部门进行登记，而营利性民办学校登记属于企业法人，应该到工商部门进行登记;在扶持力度方面，通过对民办学校的分类管理，温州市政府将扶持的重点放在了非营利性，并且是全日制非营利性民办学校上来，其他类型的民办学校扶持力度则较小，并且具体通过在财政支持力度、土地和税收、学校收费定价等方面来对非营利性和营利性民办学校的扶持产生差异。在政府财政力度方面，温州市政府专门设立了专项资金来扶持非营利性民办教育的发展;在土地和税收方面，政府规定非营利性民办学校可以通过政府划拨的方式取得土地，并且后期可以通过置换方式进行利用土地，而且在税收上给予非营利性民办学校和公办学校同等的税收优惠政策;在民办学校收费定价方面，对于非营利性民办学校来说可以在不超过当地年平均教育费用的三倍以内自主设定收费标准，而对于营利性民办学校则不受其限制。

（二）国外经验借鉴

国外私立学校分类管理的实践和经验可以给我们国家民办教育分类管理提供启示和借鉴，因为目前他们已经形成一整套自己的机制，国外私立学校分类管理已经从模糊走向清晰，已经建立完全覆盖非营利性和营利性学校的支持政策，并且在政府购买服务和学校质量保障方面也具有借鉴意义。美国作为国际上公认的教育大国，其中美国的私立学校为美国教育的发展起着至关重要的作用，美国私立大学能够得以繁荣发展，主要在于美国一方面对私立大学实行分类管理，并且具有完善的私立教育机制;另一方面美国对私立大学的营利性和非营利性具有严格的界定，并且对不同类型的私立学校发展，采取不同的机制进行管理;最后美国私立大学资金来源比较广泛，而且还具有高度的自主性，美国政府对私立大学的影响很小，私立大学通过董事会实现自治管理。日本的私立大学也经过了一百多年的发展，私立大学也是作为日本教育的重要组成部分，为了保障日本私立大学的发展，日本政府通过立法的形式保护其权益和地位，具备完善的政策法规保障体系，并且日本还坚持教育公益性，积极鼓励社会捐资办学，这样一方面对政府来说，能够减轻一定的经济压力，另一方面能够促进教育的多元化发展。

五、河南省民办教育分类管理对策分析

（一）健全分类管理制度

一是需要完善民办教育法律法规;2017年新《中华人民共和国民办教育促进法》颁布实施，标志着我国民办教育事业真正进入分类管理时代，但是这部法律中的相关条款，基本都是针对民办教育的原则性和共性问题，地方在进行落实实施的时候，需要在相关条款的范围内，进一步细化国家执行的法律，制定适合本区域的法律和法规，希望河南省人民政府依照《中华人民共和国民办教育促进法》制定《河南省民办教育促进法》。二是建立健全民办教育监督机制，一方面河南省财政厅改进经费管理机制，河南省财政厅应该改进民办学校的经费管理机制，建立科学合理的经费运行机制，避免有限的教育经费在分配和再分配的过程中导致流失和浪费;另一方面河南省审计厅加强经费监督工作，河南省审计厅应该按照《中华人民共和国审计法》的相关规定，对河南省民办学校的相关资金以及经费使用情况进行审计和监督，以防止民办高校擅自挪用经费;最后河南省税务部门依法合理征税，河南省税务部门可以通过制定相关的税收优惠政策来激励民办学校的办学，对于非营利性民办学校，财政部和国家税务总局已经发布了《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》，非营利性民办学校只要符合相关的申报条件，就可以申请免税资格认定，进而享受税收优惠，对于营利性民办学校来说，要是完全按照《公司法》的规定征收税费，这样就会增加营利性民办学校的成本负担，并且营利性民办学校具有一定的公益性，所以征收税收的过程中让它完全等同于企业，其存在一定的不合理之处，为了减少营利性民办学校的办学负担，可以参照针对“小微企业”和“高新技术企业”的减税标准进行执行。

（二）明确法人地位和管理规范

根据目前河南省民办高校的发展现状来说，应该将河南省民办高校定义为社团法人，社团法人具有较强的适应能力，因为是建立在一批人的基础之上，可以满足河南省民办学校不同类型模式的发展要求，由于对于河南省民办学校相关的法律法规不健全，采用社团法人的形式，能够促进法人治理制度和法人财产权制度的建立，所以在一定程度上能够瓦解河南省民办学校家族式管理模式。将河南省民办高校进行分类管理，划分为营利性和非营利性，对于营利性民办学校来说，对其的管理应该遵照《企业法》和《公司法》，对于相关的投资者类似于公司的股东，并且享有利润分配权和剩余财产索取权等，在享有权利的基础上还应该履行信息披露和依法纳税等方面的义务。对于非营利性民办学校来说，应该赋予其财政支持以及税收和土地等方面的税收优惠，另一方面也应该承担规定的相关义务。

（三）完善产权制度

对于明细河南省民办学校产权制度方面，一方面应该将河南省民办学校不同属性的资源进行分配给不同的实体，明确其利益，并且要合理规划和重组资产的所有权、处分权、收入权和使用权，以保持其完整性，并且保证各个资源要素能够独立发挥作用。为了更好地明确河南省民办学校的产权制度，应该建立相应的保障制度以确保能够更好的落实，不仅要建立健全内部监督体系，例如监事会对董事会进行监督，而且还要建立健全外部监督体系，又如河南省人民政府相关管理部门应该肩负起对民办学校的监督。最后要完善民办学校退出机制，为了加强保护河南省民办学校投资者、学生和教职工的权益，河南省人民政府应该制定相关的实施意见和配套措施，以完善河南省民办学校的退出机制。

（四）加大公共财政支持

河南省民辦学校经过几十年的发展，基本已经完成资本积累，并且从学校土地、学校校舍和学校教学设备来说，可以说已经达到了一定的水平，并且能够满足教育教学的基本需求。但是从目前公共财政对其的支持方面主要集中在普通学历教育阶段。为了更好地促进民办学校的发展，公共财政可以考虑从以下方面进行提升对其支持的力度，一是完善相关法律法规视角方面，应该明确规定河南省民办学校享有的税收优惠政策，对于营利性民办学校以《公司法》的相关规定来进行征缴税款，对于非营利性民办学校应该和公办学校享受相同得到税收政策;保障社会公平的视角，对于在民办学校认知的老师和工作人员来说，应该享受和其他同等水平人员相同的工资福利和待遇;三是保障教育公平的视角，即民办学校和公办学校的学生享有同等的权益，所以对河南省民办学校运用财政手段去管理十分必要。

[参考文献]

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[3]蔺海沣，赵敏.深水区改革背景下“公校办民校”分类管理研究[J].首都师范大学学报（社会科学版），2016（01）：138-144.

[4]周朝成.促进民办教育的可持续发展——谈《民办教育促进法》修订中的分类管理问题[J].复旦教育论坛，2016，14（03）：60-65.

【基金项目】本文属河南省民办教育协会项目《分类管理对民办学校的影响研究》（编号：HMXL-201906004）

（作者单位：郑州科技学院财经学院，河南 郑州 450000）