新时代库区高质量发展的新难题和破解路径

朱光福　 周超　赵军峰

摘要：新时代中国库区面临高质量发展的新难题和新机遇，需要探索新的发展路径。三峡库区作为当前世界上最大的水电库区，其发展难题的探讨和破解对于其他库区而言有较强的借鉴意义。新时代三峡重庆库区发展面临承接国家战略任务的能力受限、百万移民安稳致富难及脱贫攻坚更难、地质灾害防治难等现实制约因素。本文以高质量发展为引领，对接国家发展战略和区域新定位新目标，提出三个方面的发展新路径：建设三峡水陆新通道，突破长江经济带的通行瓶颈，出台三峡库区治理行政法规，高质量对接国家战略;借力外部科技、人才、资金之力突破产业空心化之困，助推库区绿色产业高质量发展;统筹协调长江上、中、下游全流域协同三峡地区生态环境保护，解库区生态脆弱、环境狭窄之围。

关键词：新时代;库区高质量发展;新难题;路径

中图分类号：F127文献标志码：A文章编号：1674-8131（2020）01-0090-10

一、引言

党的十九大报告提出中国特色社会主义进入了新时代。新时代是人与自然和谐共生的时代。新时代我国社会主要矛盾表现为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。新时代中国库区发展也进入了新阶段，即大多数库区已处于建成之后的后续发展阶段。在国家整体经济转型升级背景下，已建成库区均面临着生态环境保护、经济社会发展等影响高质量发展的特殊难题。三峡工程是我国有史以来建设的最大规模的水电工程，除了投资规模巨大以外，其修建时间也长达17年。因三峡工程的修建，大量重庆和湖北的城市、乡镇被淹没，超过百万的人口被迁移。虽然自1992年党中央、国务院作出开展全国对口支援三峡库区移民工作的重大决策以来，三峡库区的经济发展水平和城市建设都取得了长足的进步，但在新时代三峡工程的高质量发展仍然面临城乡收入改善缓慢，生态环境压力突出等多方面的疑难问题。鉴于三峡工程的巨大投资以及影响范围，其在新时代中国库区进入新阶段的大背景下所体现出的发展难题对于其他库区而言具有较为典型的代表性。按地域划分，三峡库区淹没区及移民迁建的主体在重庆，重庆库区占三峡库区区域面积的80%、移民总量的85%。因此，本文将主要以三峡重庆库区作为研究对象，进而为新时代背景下实现库区的高质量发展作出一定的理论贡献。

在三峡工程2009年全面竣工后，三峡库区进入了一個新的时期，即“后三峡时期”。三峡工程虽然在防洪、发电等方面取得了卓越的成效，但是仍然存在一些亟待解决的问题，比如移民安稳致富、生态环境保护，以及对中下游地区在航运、灌溉、供水等方面尚存的负面影响。从当前学者的研究来看，主要问题大致可以分为经济社会和生态环境两个方面。在经济社会方面，詹培民（2005）认为三峡库区在经历了大迁建之后，整个库区存在严重的产业空心化问题，并具体从产业衰退、产业结构弹性不足、移民迁建三个方面对具体的机理进行了阐述。孙元明（2011）认为在进入“后移民时期”后，三峡库区“移民‘返流”“群体性规模集访”等区域性社会问题不断出现。张志勇（2015）认为移民安稳致富问题是当前以及未来三峡重庆库区农村发展面临的一大难题，他研究指出农村发展的动力不足是制约移民安稳致富的主要因素。周超和黄志亮（2017）研究认为三峡重庆库区小城镇的基本公共服务设施总体水平仍处于较低阶段，且区域之间的差异幅度过大，进而制约了整个区域的发展。

在生态环境方面，众多学者认为由于三峡库区自身的脆弱性加之经济社会发展的压力，当前三峡库区的生态压力较大。根据翟羽佳等（2015）的研究，三峡库区的生态承载压力较大，总体状况令人担忧。其中重庆库区的生态承载压力最大。其次，三峡库区存在水质破坏严重和农村面源污染严重等问题。马骏等（2015）研究认为三峡重庆库区的生态脆弱性整体处于中度脆弱，并且呈现出西高东低的格局特征。文传浩等（2017）研究认为在“后三峡时期”，三峡库区的总体生态压力较大，特别是水环境方面的安全压力尤为突出。熊杰等（2018）对三峡库区的土地覆被变化及驱动力进行了分析，2015年三峡库区土地覆被以森林和耕地为主。总体而言，三峡库区的生态环境处于不断改善过程之中，但是经济建设、移民安置等导致了三峡库区建成区面积的扩张。就造成三峡库区生态环境污染的主要原因而言，张智奎和肖新成（2012）研究认为虽然长期内经济增长对于农业面源污染具有减缓的作用，但是短期内却加速恶化了整个区域的污染状况。王树文等（2015）分析了三峡工程对于库区生态环境与生态系统的影响。他们认为三峡工程的兴建，将造成泥沙淤积、水污染和地质灾害等不利影响。

在推动落后区域发展的路径研究方面，谢秀军（2013）指出要充分发挥公共财政在促进贫困地区脱贫致富和经济社会发展方面的重要作用，特别是公共财政对教育、社保、医疗等领域的影响。张蓓（2017）提出要以新思想， 新策略和新方法来推动落后地区的发展，要将注重扶贫同扶志， 扶智相结合，激发落后区域内生动力的方法作为主要策略。李俊杰、耿新（2018）则认为区域协调发展战略、更大的扶贫资金投入、相应的政策支持以及内生动力培育是推动民族贫困地区发展的关键所在。李文静等（2017）研究认为患病、劳动能力弱和失地是导致三峡库区移民陷入贫困的三大主要原因。因此，他们提出要重视移民充满正能量、积极进取的心理资本存量的集聚，开展劳动力技能培训，提高库区移民人力资本水平。赵旭等（2018）分析了三峡库区移民的介入型贫困问题。在基于对影响三峡库区移民贫困问题的研究以后，他们认为需要对就业培训、产业扶持、社会保障等后期扶持措施进行一定程度的调整。

虽然学者们分析了三峡重庆库区在经济发展、产业结构和生态环境等方面所面临的难题，但是部分研究过于片面，缺乏对三峡重庆库区在新时代背景下的系统研究。另外，多数分析是采用理论阐述的方法，缺乏具体的数据支撑。基于此，本文以重庆市统计局和原重庆市移民局发布的《三峡工程重庆库区经济社会监测报告》《三峡工程重庆库区移民工作阶段性总结研究报告》等资料为分析基础，对三峡重庆库区的发展成就进行了详细梳理，并在此基础上，就三峡重庆库区在新时代面临的新难题进行了系统阐述，提出了解决这些难题的新路径，以期为三峡重庆库区的长远发展和高质量发展作出理论和实际贡献。

二、三峡重庆库区发展取得的成就

三峡重庆库区的发展，经历了移民搬迁安置和后续工作两个阶段。两个阶段均取得举世瞩目的成就。

1.三峡移民搬迁安置阶段（1994—2010年）取得的成就

三峡工程项目先后按期完成了四期移民搬迁任务。根据《三峡工程重庆库区移民工作阶段性总结研究报告》的数据，三峡重庆库区累计搬迁安置移民111.96万人，占规划任务的103.9%;复建各类房屋4292.06万平米，占规划任务的114.35%，完成迁建城市2座、县城7座、集镇94座，搬迁工矿企业1400家，完成移民工程1.83万个。同期三峡重庆库区累计引入对口支援省市的各类对口支援资金864亿元，促进了库区经济社会发展。在此阶段，取得的成就主要有四个方面：经济发展和社会事业全面提升、移民生活水平显著改善、库区面貌发生历史性深刻变化和生态环境质量明显改善。本文列举了经济发展和居民收入水平六项核心指标，详见表1的列（3）和（4）。

一是经济发展和社会事业全面提升。三峡重庆库区三次产业比重由1992年的42∶35∶33调整到2011年的10∶60∶30，逐步形成了以柑橘、畜牧、榨菜等为支柱的特色农业产业体系，以食品、机械、轻纺、化工等为支柱的工业产业体系，集生态、休闲、观光于一体的旅游产业和运输、包装、流通加工、配送等为主的复合型物流产业。三峡重庆库区地区生产总值2011年4000亿元，人均GDP为3.08万元，均是1992年的15倍左右。同时，代表居民实际收入水平的城镇居民人均可支配收入也从1992年的1523元上升到2011年的18939元，上升幅度为12倍;而农村居民人均可支配收入也分别为572和6547元，增长幅度同样为12倍左右。

二是移民生活水平显著改善。通过搬迁安置，移民住房条件明显改善，2011年农村、集镇、县城（城市）移民人均住房面积分别比1992年增加15、16、18平米。移民收入水平明显增加，2011年农村移民人均纯收入7208元，较1992年增长12倍，高于全市农村人均纯收入，接近全国同期平均水平;城镇移民人均可支配收入11207元，较1992年增长7倍。库区“两基”人口覆盖率、适龄儿童入学率和完学率接近100%，初中毕业生升入高中阶段学校比例96.3%，高于全国平均水平。

三是庫区面貌发生历史性深刻变化。通过移民工程建设，库区城镇实现跨越式发展，一座座布局合理、功能齐全、配套完善、风貌现代、环境优美的新城镇拔地而起。截至2011年，9座迁建县城（城市）建成区面积258平方公里，比搬迁前扩大近7倍;常住人口260余万人，是搬迁前的近4倍;集镇迁建建成区面试比搬迁前扩大1倍以上。城镇化率由1992年的11%提高到2011年的50%。农村人居环境显著改善。基础设施明显提档升级，长江干流航道等级从III级提升到I级，万吨级船队可直达重庆。

四是生态环境质量明显改善。截至2011年，三峡重庆库区县城和城市实现污水、垃圾处理能力全覆盖，生活污水集中处理率达到85%以上，生活垃圾集中处理率达95%以上;长江两岸森林覆盖率由1996年的21.9%提高到48.2%;长江干流水质总体满足II—III类标准，达到水环境功能区要求;县城（城市）和I类集镇主要集中饮用水源地良好，达标率99%。

2.三峡后续工作阶段（2011—2020年）取得的阶段性成就

根据《三峡后续工作报告》 数据来源：http：//www.wz.gov.cn/main/xxgk/jhbg/64_11322/default.shtml。 ，截至2017年底，中央政府累计批复重庆市实施三峡后续项目2812个，到位资金430亿元。在国家的大力支持下，三峡重庆库区在经济发展、生态环境等方面都取得了较为显著的成就。2011年和2017年经济发展和居民收入水平六项核心指标具体见表1的列（4）和（5）。

一是库区经济发展步伐加快。2011—2017年，三峡重庆库区15个区县地区生产总值从4000亿元增长至7756亿元，年均增长10%左右;库区城镇常住居民人均可支配收入由1.89万元增长到3.26万元，年均增长10%左右;农村常住居民人均可支配收入由0.66万元增长到1.27万元，年均增长10%左右。此外，在这一时期内，三峡重庆库区的产业结构也发生了重大的变化。一、二、三产业比重从2011年的10∶60∶30调整为9∶49∶42。脱贫攻坚成效显著。截至2017年末，三峡重庆库区共有95.6万农村贫困人口实现脱贫，贫困发生率由2014年建档立卡时的9.9%降为1.2%，5个贫困县（含两个市级贫困县）实现脱贫摘帽。

二是库区生态环境和地质灾害防治处理成效较为显著。在生态环境的治理和改善方面，以森林覆盖率和水质为例，三峡重庆库区全域森林覆盖率由2011年的23.78%提高到2017年的38%，长江干流水质总体为优。在地质灾害防治处理方面，截至2017年12月，三峡库区地质灾害治理完成工程治理项目133个、正在实施53个，开展群测群防地灾点3943处，完成投资19.3亿元，连续13年实现“零伤亡”目标。此外，三峡水库蓄退水安全监测与防范也得到了显著的强化，未发生一起因试验性蓄水造成的人员伤亡事件，保障了库区群众的生命财产安全。

三是支撑融入“一带一路”和长江经济带建设的功能得以提升。截至2017年，陆续启动实施了万州周家坝至开州浦里公路快速通道、云阳南溪至黄石公路快速通道、开州渠口镇临港工业园等牵动性强的重大项目51个，万州牌楼长江大桥、涪陵龙头港一期工程等重大基础设施项目加快建设，库区交通基础设施承载能力和服务能力得到提升。

三、三峡重庆库区发展的难题及现实制约因素

自三峡工程上马以来，三峡库区在经济社会等各方面取得卓著成就，使库区的发展旧貌换新颜。新时代三峡库区面对新的发展环境和需求，一些新的发展难题，成为三峡重庆库区走高质量发展之路的现实制约因素。正确认识成就和破解难题是实现三峡重庆库区高质量长远发展的重要前提。本文将着重从移民搬迁安置阶段尚存的历史遗留问题和后续工作较为突出的发展难题来进行分析。

1.移民搬迁安置（1994—2010年）阶段

（1）搬迁过程中城乡移民增收难

三峽重庆库区搬迁移民人数占整个三峡库区的86.3%，其中农村移民47.36万人、城镇移民64.6万人。尤其是城镇移民需要继续加大帮扶力度，部分进城农村移民失去土地，转移就业能力较弱、融入城镇发展十分困难。不同群体在搬迁过程中形成并拉大了发展差距。农村移民人多地少基础性矛盾突出，搬迁后人均耕地少0.58亩，不足0.3亩有2.8万人，且淹没线上土地瘠薄，增收能力不足;城镇纯居民原有积蓄大多用于改善住房条件上，这两类移民成为库区相对弱势的群体。根据《三峡工程重庆库区经济社会监测报告》，2015年三峡重庆库区城镇移民人均可支配收入占当地城镇居民人均可支配收入的比例仅为80%左右。

（2）土地、能源和人才要素存在显著制约

因三峡工程水库淹没、城镇搬迁等建设用地、水土流失、自然灾害毁损等，使库区人多地少的基础性矛盾比三峡工程建设前更加突出，为使三峡后续建设项目落地，根据重庆市水利局（原重庆市移民局）的初步估算还需土地75平方公里。尽管库区内天然气资源丰富，坐拥三峡电站，但库区内工业项目用气和工业企业用电指标仍然趋紧，制约了库区重大招商项目引进和工业企业发展。库区人才资源总量不足，分布不尽合理，高层次、高技能人才短缺，与当地经济社会发展的要求还有较大差距。例如涪陵区现有各类人才占全区总人口的10%，高级职称人员只占专业技术人员的9.6%，高技能人才仅占技能劳动者的9%。

2.后续工作（2011—2020年）阶段

（1）三峡（重庆）库区承接国家战略任务的能力十分有限

三峡（重庆）库区是长江经济带的重要组成部分，同时也是实现习近平总书记对重庆提出的“两点”定位的重要腹地、是达到“两地”“两高”目标的薄弱之处。由于三峡库区发展历史欠账太多，库区基础设施依然薄弱，尤其是骨干交通基础设施滞后，在国家区域发展和对外开放格局中难以发挥应有作用。具体表现为以下两个方面：

一是长江黄金水道作用未充分发挥，难以担当“一带一路"建设与长江经济带战略的联结点作用。自2003年6月三峡水库蓄水以来，重庆至三峡大坝600余公里的库区航道条件得到显著改善，万吨轮船可直达重庆港;三峡船闸通过量年均增速高达12%，2011年首次突破一亿吨，三峡船闸提前19年达到设计通过能力，2017年高达1.38亿吨，并呈现持续增长态势。随着过闸运输需求的持续增长，船闸拥堵日益严重，三峡船闸已连续6年超负荷运行，船舶的平均待闸时间从2007年的数小时迅速增至2017年的106小时，有时甚至长达10～15天。如遇船闸停航检修期间单向运行等情况，积压船舶数量更会迅速增加，最高一次曾达到数百艘。

二是内畅外联能力不强，难以支撑内陆开放高地建设和三峡库区经济社会发展。三峡（重庆）库区与周边省会城市还没有直达高速铁路连通，郑（州）万（州）高铁、渝（重庆）西（西安）高铁尚在建设中。开州、巫溪、巫山等区县之间还没有县际直达高速公路，绕行较多。公路技术等级相对较低，三峡重庆库区二级及以上公路占比只有4.8%。农村公路通畅通达深度不够，撤并村公路通达率只有42%，村民小组公路通达率只有70%，库区部分地方群众出行困难。

（2）三峡重庆库区仍然是重庆市区域经济社会发展的明显“短板”，百万移民安稳致富难，脱贫攻坚难上难

三峡重庆库区融大农村、大山区、大库区为一体，是集中连片特困地区，经济社会发展困难多、矛盾大。主要表现在：

一是三峡重庆库区发展仍然滞后。三峡重庆库区地理位置受限，资源（自然、土地、人才）较为匮乏，产业支撑不足，城镇化水平不高，基础设施特别是农村基础设施落后。2017年，三峡重庆库区15个区县地区生产总值7756亿元，只占重庆全市地区生产总值1.95万亿元的39.8%，而这15个区县人口占重庆市的43%，三峡重庆库区仍然是沿江地区比较贫困落后的地区。

二是三峡百万移民安稳致富难。三峡重庆库区搬迁移民人数占整个三峡库区的86.3%，其中农村移民47.36万人、城镇移民64.6万人。尤其是城镇移民需要继续加大帮扶力度，部分进城农村移民失去土地，转移就业能力较弱、融入城镇发展十分困难。根据《三峡工程重庆库区经济社会监测报告》，2015年三峡重庆库区城镇移民人均可支配收入占当地城镇居民人均可支配收入的比例仅为80%左右。

三是三峡重庆库区脱贫攻坚难度大。三峡重庆库区地处秦巴山、武陵山集中连片特困地区，重庆市内的15个库区区县中有国贫县9个、市贫县2个。截至2017年，三峡重庆库区还有贫困村42个，占全市的43.3%，还有12.1万人尚未脱贫，占重庆全市未脱贫人口的53.8%。截至2015年，三峡重庆库区农村移民的人均可支配收入已经超过了重庆全市的平均水平，而城镇移民的人均可支配收入仍然显著低于重庆全市的平均水平。

在库区发展仍然滞后和移民安稳致富难的双重约束下，库区脱贫攻坚更是难上加难。最显而易见的是，靠三峡重庆库区自身的财力解决发展滞后，移民致富、脱贫攻坚三个难题就严重不足。从2011-2017年，库区15个区县人均地区财政收入仅由3469元上升到3581元，扣除物价上涨因素，人均财政收入实际上为负增长。

（3）三峡重庆库区生态环境建设与保护任务艰巨，三峡重庆库区地质灾害防治压力较大

三峡库区是地质灾害多发区、水环境敏感区、水土流失重点防治区，生态环境比较脆弱。水污染防治能力不足，尤其是三峡库区乡镇污水处理设施由于地方财政困难缺乏运营经费保障，设备运行负荷较低，操作人员的专业技术水平不够;农村居民点的生活污水、生活垃圾、畜禽粪便、农药化肥等面源污染控制量大;次级河流及少数支流水体富营养化程度日趋严重;生态屏障建设与管理有待加强。三峡水库目前处在试验性蓄水运行期，消落区生态系统结构和功能不完整，生态自我修复和调控能力低，直接影响水库生态安全。库区生态环境安全问题时有发生，尤其是极端天气可能带来的影响。例如，2003年涪陵“6.19”特大水上交通事故、2004年开县（现开州区）“9.4”特大暴雨、2006年渝东南部和偏南地区12个区县遭受暴雨洪灾、2009年初重庆全市温度异常偏高、2010年“5.6”垫江和梁平大风冰雹等。

随着经济社会的发展，三峡重庆库区人口密度与日俱增，并可能给生态环境带来前所未有的压力和影响。截至2017年，三峽重庆库区人口密度已达每平方公里354人，是全国平均水平的2.1倍，是同类型山地丘陵地区的4倍以上，而城镇人口密度尤为突出。例如，巫山新县城人口密度为每平方公里1.8万人，云阳新县城人口密度为每平方公里2.29万人，忠县新城人口密度为每平方公里5万人，丰都新县城人口密度为每平方公里3.71万人。汶川大地震之前该地区人口密度为每平方公里13人，舟曲泥石流之前该地区人口密度为每平方公里47人。三峡重庆库区一旦遇到震级较大的地震等特大地质灾害，后果将不堪设想。

三峡重庆库区历来是地质灾害多发区，重庆库区纳入三峡后续工作规划需防治的地质灾害点多达4740处，其中需治理的崩滑体和库岸413处、群策群防监测点4327处，涉及影响的人数约89万人。三峡水库蓄水运行后，水位抬升，涨落频率和幅度加大，改变了水库岸坡的水文地质条件，库区面临着一个较长时期的库岸再造过程。自三峡水库2008年175米试验性蓄水以来，共发生地质灾害641起，转移群众1.9万人。

总体而言，无论是在经济发展、移民安稳致富以及环境保护等方面，三峡重庆库区都还面临着一系列难题。三峡重庆库区的发展问题是跨地域、跨系统的综合性难题，其根源在于：从内因看，上述系列难题是三峡地区客观存在的自然环境险峻、人居空间狭窄、生态资源脆弱，以及新中国成立后因待建三峡工程控规发展，历年积累的地方经济社会发展相对缓慢等叠加的结果;也是20多年百万移民迁建任务艰巨、基础建设和扶贫攻坚任务繁重，追赶全国及长江中下游人民的小康步伐难度巨大，生态功能区保护和发展的矛盾极为尖锐等因素叠加作用的结果。从外因看，解决上述系列难题的外部环境和力度亦要受到国家整体处于社会主义初级阶段而经济实力相对较弱，实施西部大开发战略的时间不长，对国家连片贫困地区的投入相对不足等因素叠加的制约;还受长江经济带十一省市一直处于爬坡上坎、自身发展任务艰巨而繁重，从而对三峡地区发展支持力度有限等因素的影响。可见，要实现新时代三峡库区的高质量发展，必须针对以上难题进行突破和分解，进而在“共抓大保护，不搞大开发”的基本前提下寻求推动区域发展的新路径和新举措。

四、新时代三峡重庆库区高质量发展的新路径

党的十九大报告指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。”从区域经济学的角度来看，高质量发展与高速发展有着显著的差异。高质量发展有着更为丰富的理论内涵（金碚，2018）。高质量发展不仅仅包括经济发展的有效性、协调性、创新性、持续性、分享性等方面，更囊括人口的质量与结构、资源环境的质量等诸多层面（任保平和文丰安，2018）。

三峡重庆库区15个区县的土地面积为4.2万平方公里，占重庆市总面积的53.4%。区域内常住人口在2017年达到了1340.51万人，占重庆全市总人口的43.59%。新时代重庆需要立足“两点”、建设“两地”、实现“两高”、发挥“三个作用”，三峡重庆库区将扮演至关重要的角色。

首先，新时代推进西部大开发的重要使命就是推动落后地区发展，决胜精准脱贫。三峡重庆库区承中启西，在经济社会发展方面短板的有效解决，直接影响重庆推进新时代西部大开发重要战略支点作用的发挥和精准脱贫的成效。

其次，推进共建“一带一路”，互联互通要先行。重庆作为“一带一路”和长江经济带的重要联接点，长江航道、陆海新通道、中欧国际特路通道的高效顺畅运行尤为关键。三峡重庆坝区航路是否畅通，直接影响长江经济带区域贸易和物流的成本和效率，关系推进共建“一带一路”带动作用的发挥。

最后，重庆要建成山清水秀美丽之地，推进长江经济带绿色发展，搞好生态环境保护是根本。三峡重庆库区是长江上游的重要生态屏障，其影响范围覆盖长江中下游地区，其生态环境建设与保护的成效，直接影响重庆推进长江经济带绿色发展范作用的发挥。

基于前述论述，本文认为在我国进入新时代之际，按照高质量发展的新要求，三峡重庆库区在后续发展阶段遇到的新难题，也是重庆在新时代高质量发展方面遇到的新难题。相关难题的破解，事关重庆在推进国家战略中“三个作用”的发挥。

发挥重庆在新时代西部大开发中的支撑作用、在“一带一路”建设中的带动作用、在长江经济带绿色发展中的示范作用，三峡重庆库区经济社会发展成为突出短板。实现三峡重庆库区在新时代的高质量发展，既要作战略布局上的安排，又要有战术上的具体行动，更要有解决问题的新路径。中央政府对三峡库区在新时代高质量发展的中观区域管理思路，应该从单纯的“库区管理”向跳出库区的“全流域管理”转变，三峡库区的地方政府在新时代高质量发展中破解难题的思路要从“被动等待”向“积极突围”的根本性转变。

具体新路径新举措包括以下三个方面：

1.顺势而为，建设三峡水陆新通道，突破长江黄金水道的通行瓶颈，出台三峡库区治理行政法规，高质量对接国家战略

（1）打通三峡水陆新通道，突破制约长江经济带发展的物流运输难题

从区位看，三峡水运通道处于长江黄金水道的咽喉之处。三峡大坝“更立西江石壁”，犹如一道屏障“截断巫山云雨”，船闸是船舶通行三峡大坝的调节器。当前三峡船闸通过能力已趋于饱和，挖潜空间十分有限，过闸需求仍将持续增长，三峡枢纽通过能力缺口还将逐步扩大，而翻坝转运和分流运输均不能替代直达水运，大量船舶待闸成本巨大且安全稳定风险很高，一定程度上抵消了水运低成本的优势，削弱了长江黄金水道的物流运输功能。据航运专家测算，现有船闸挖潜上限为1 500亿千克左右的年过闸能力，而2017年三峡船闸年通过量已经接近1 400亿千克。随着长江上游地区经济社会发展加快和“一带一路”国际大通道与长江黄金水道互联互通成效的显现，长江货运需求将持续增长。如果现行过闸能力得不到提升，预计2020年左右三峡船闸通航可能就会出现较为严重的拥堵。解决三峡船闸通过能力不足，提升长江航运有效供给能力已迫在眉睫。建设三峡枢纽水运新通道将从根本上打通三峡枢纽通航瓶颈，可显著提升长江“黄金水道”功能，降低长江流域物流成本和减少污染物排放，促进长江经济带绿色运输和绿色发展，并分担陆路运输的压力。

建设以沿江高铁和沿江高速公路为支撑的长江经济带陆运通道，纵贯三峡库区全流域，将与水运通道形成三足鼎立态势，互为补充，共促三峡库区深入融入长江经济带的大发展。

（2）出台三峡库区治理行政法规，为新时代三峡库区高质量发展提供制度保障

三峡水库是我国重要的战略性淡水资源库，既要保证长江中下游广大地区的生产生活需要，又要为南水北调工程提供水源，即将由试验性蓄水转为正常运行。三峡水库地跨重庆、湖北两个省市、20多个区县，影响长江上中下游多个省市，同时水库管理涉及环保、国土、交通、水利等多个部门。2018年国务院机构改革，负责三峡工程建设、管理与后期安置工作的国务院三峡办也并入水利部。随着国家“一带一路”倡议和长江经济带战略的深入推进，以三峡水库为核心的三峡库区，将成为新时代长江流域畅通发展、高质量发展的瓶颈地带，其重要并独特的“战略支点”和“联接点”作用将更加凸显。基于上述背景，迫切需要出台一部规范三峡水库治理的专门法规《三峡水库管理条例》，明确三峡水库归口管理部门的职责权限，进一步规范三峡水库管理和库区治理，明确加强库区生态环境建设与保护、库区地质灾害防治、库区生态补偿等具体举措，让三峡水库管理有法可依，有关工作有章可循，库区治理有责可担。

2.借力突围，主动借外部科技、人才、资金之力突破产业空心化之困，助推库区绿色产业高质量发展

（1）加快推动三峡重庆库区经济社会发展，优化库区绿色产业布局

一是合理布局库区产业，出台科学的考核奖惩办法。坚持生态优先、绿色发展，科学规划合理布局，克服产业重复。在生态农业方面，在巫山、万州发展脆李，在奉节、忠县发展柑橘，在涪陵发展龙眼、榨菜，在奉节、石柱发展中药材，等等。在生态工业方面，重点发展万州、涪陵、长寿、江津生态工业园区，其余区县的开工率和利用率较低的工业园区，可以考虑转型或缩减规模，腾出园区用地建设湿地公园或市民休闲游乐场所，提升当地的人居质量;加快“万开云”板块经济联动发展，打造渝东北经济发展引擎。生态旅游方面，在巫山、奉节、石柱、涪陵、武隆等区县率先实施全域旅游，其余区县重点发展都市旅游和乡村旅游，打通奉节、巫山、巫溪“金三角”旅游高速环线，丰都、涪陵、武隆“银三角”旅游高速环线。在商贸物流方面，重点发展“互联网+”以及万州新田港、涪陵龙头港等重点港区物流、电商物流和农产品物流。对地方和产业的考核，凸显绿色发展，淡化GDP指标。二是抓好扶贫攻坚和乡村振兴。三是加大招商引资力度，营造良好的投资软环境。四是在项目和资金安排上给予倾斜。

（2）积极引入高端智力和人工智能技术，破“等靠要”之惑，培育库区发展内生动力

出台特殊的人才和技术引进政策，不求所有，但求所用。引入高端智力和人工智能等技术，从根本上转变库区尚存在的“等靠要”思想，增强库区发展的造血功能，为三峡库区高质量发展提供强劲的内生动力。当前三峡重庆库区的发展依然在很大程度上依赖于国家专项支持等外部资源的输入。以2011年国务院通过的《三峡后续工作规划》为例，中央财政在2011年至2020年对三峡库区投资预算1238亿元，其中对三峡重庆库区的投资金额为800亿元左右 数据来源：重庆市人民代表大会官方网站http：//www.ccpc.cq.cn/Home/Index/more/id/193940.html。除了财政支持外，政府在土地、产业以及生态环境等方面也给予了三峡库区较大的支持。到2020年三峡后续工作规划期结束以后，三峡重庆库区的发展则更多需要依靠自身产业升级、科技创新等内生动力来推动高质量发展，增强造血功能。针对依赖性较强、自我谋生动力且能力不强的部分移民和自我发展动力不足的部分地区，需通过精准培训、精准帮扶、社区融入等扶智措施，来根本转变 “等靠要”的思想和行为。

3.全域解围，统筹协调长江上、中、下游全流域协同三峡地区生态环境保护，解库区生态脆弱、环境狭窄之围

（1）建立健全三峡库区生态保护补偿长效机制，构建库区高质量生态环境

三峽库区是全国重要生态功能区、三峡水库是国家战略性淡水资源库。保护好“一江碧水、两岸青山”，需要大量的资金和人力、物力投入，单靠库区自身及地方政府难以可持续发展。设立三峡库区生态保护补偿基金是一种较为可行的选择。其主要资金来源为中央财政转移支付、三峡集团总公司发电收益、长江流域中下游受益地区生态保护补偿。筹集的资金主要用于两个方面：一是解决库区生态环保资金投入不足的问题;二是支持三峡库区开展生态保护补偿试点，包括把三峡库区纳入国家推动的省（市）际间流域上下游横向补偿试点、重庆纳入长江经济带沿江省市城镇污水垃圾处理设施建设运营试点。需要同步建立生态账户，引入市场机制，落实对口帮扶，科学核定对口补偿标准，落实对口补偿责任。三是扶持库区发展生态产业，弥补库区发展传统产业受限带来的机会损失，增加库区收入。

（2）优化三峡水库水位调度，从源头上减轻库区地灾压力

三峡水库建成后，三峡水库的防洪库容为221.5亿立方米，正常蓄水位175米与防洪限制水位145米之间形成每年周期性的30米消落带。近二十年来，随着长江上游大型水库的兴建，三峡水库防洪态势和来水来沙条件发生较大改变，原设计的调度方式给三峡库区地质灾害防治、消落区治理、长江航运等带来巨大压力。目前，长江上游地区兴建了溪洛渡、向家坝等大型水库21座、防洪库容为140亿立方米，到2028年还将建成乌东德、白鹤滩等大型水库，将再增加防洪库容约l50亿立方米。随着长江上游水库建成等客观防洪态势的变化和水雨情科学预报能力的提高，三峡水库调度方案有进一步优化空间，可论证将汛期三峡水库清库的限制水位由145米提高到155米，视运行情况逐步提高到160米。据测算，三峡水库145～l75米水位之间221.5亿立方米的防洪库容，其中：145～160米水位之间的库容为90.5亿立方米。如提高汛限水位至160米，防洪库容减少90.5亿立方米，还余131亿立方米，仍可抵御荆江百年一遇的特大洪水，加上长江上游修建的多座水库发挥的拦洪调节作用，提高三峡水库的防洪限制水位切实可行。

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Abstract： Reservoir areas of China are faced with new difficulties and new opportunities at the new era and have to explore new development path. The reservoir area of Three Gorges， as the biggest hydroelectric power reservoir in the world， has development difficulties， and the discussion on the difficulties and development path will be of strong reference significance to other reservoir areas. At the new era， the development of Three Gorges Reservoir Area faces many restricting factors such as capacity limitation for accepting national strategic task， the difficulty in relocation and resettlement of a million immigrants and more difficulty in poverty alleviation and poverty removal， and the difficulty in the prevention and control of geological hazards. Based on the high-quality development and the new objective for answering national development strategy and the new regional position， this paper proposes the new path for the development in such three aspects as building new channel in the Area of Three Gorges to break through the pass bottleneck of the Yangtze River waterway， promulgating administrative laws and regulations for the management of the Reservoir Area to accept the national strategy by high-quality， using external science and technology， talents and capital to break the difficulty in industrial evacuation and to promote the high-quality development of green industry， and overall coordinating the all basins of the upper， the middle and the lower reaches of the Yangtze River to protect the ecology of the Reservoir Area for solving the problem in its vulnerable ecology and its narrow environment.

Key words： new era; high-quality development of the Reservoir Area; new problem; path

CLC number：F127Document code： AArticle ID：  1674-8131（2020）01-0090-10

（編辑：莫远明）