丽水：减缓相对贫困的浙江样本

南方周末记者 贺佳雯 南方周末实习生 彭思聪

西坑村民正在挖贝母，这是丽水市产业脱贫的其中一项措施。　受访者供图

★在低保户之外，丽水已在关注另一类人群：低保边缘户，其收入水平线是按低保户的1.5倍确定，一年是13860元——这是丽水认定相对贫困的第二条扶贫达标线。

95.2%的土地面积属于生态环保区，不能开发、不能动。只有4.8%的土地面积可以发展生态农工业。这座浙江西南部城市——丽水市，虽因山区而得“华东生态屏障”之美誉，却也因山区贫瘠而成为省内经济欠发达地区。

钟汉民的家正是坐落于这片山林之间。家里四口人，年收入约两万元，在2018年12月被认定为“低收入农户”，属于“相对贫困”。

5年前，浙江已经率全国之先，消除了人均年收入低于4600元（浙江标准）的绝对贫困现象，也同时进入减缓相对贫困现象的新阶段。

最近5年，丽水数次提高相对贫困的标准线，利用产业扶贫提升就业能力、异地搬迁让农民“从山上到山下”等多种渠道，积极探索减缓相对贫困。

2020年是脱贫攻坚战的收官之年，但之后，相对贫困依然存在。可以预见的是，丽水经验对全国减缓相对贫困现象具有重要的样本意义。

相对贫困的认定标准

像钟汉民这样被划定为低收入的农户，在丽水还有7.2万户。

“丽水在浙江省范围内的相对贫困程度在逐渐地缩小。”丽水市扶贫办副主任沈元东向南方周末记者列举了一组数据。原本，丽水市景宁畲族自治县是浙江省的3个国家级贫困县之一，而5个省级贫困县有2个正是在丽水。如今，丽水的相对贫困户数仅占浙江省的12.88%。

在丽水，相对贫困户的收入达标线正在逐年提高。此前，丽水以人均年收入8000元来认定相对贫困。随着物价上涨和农户生活水平提高，2020年，丽水最低生活保障的标准线是每人每月770元，一年就是9240元——这是丽水认定相对贫困的第一条扶贫达标线。

这一标准如何认定而来？　沈元东称，虽然目前国家尚未公布相对贫困的标准，实际上各地已经开始自行探索。很多地方会将“低收入农户”归属于“相对贫困户”。

早在2018年9月，浙江省制定实施《低收入农户高水平全面小康计划（2018-2022年）》，其中明确指出，对低收入农户的认定，以家庭人均可支配收入为主要依据。按照上年当地最低生活保障标准的1.5倍或不低于上年当地农民人均可支配收入的40%确定收入标准线。

实际上，丽水认定相对贫困标准更早。丽水市扶贫办在消除绝对贫困的第二年——2016年就做了一次调研，初步测算出当地低收入农户的年人均可支配收入已经达到了9550元。

因此，2017年丽水就提出了“引领丽水全域在巩固消除绝对贫困的基础上持续减缓相对贫困”的目标，要求农民收入增长率每年在10%以上。

在低保户之外，丽水已在关注另一类人群：低保边缘户（即低边户），其收入水平线是按低保户的1.5倍确定，一年是13860元——这是丽水认定相对贫困的第二条扶贫达标线。这类人群已引发学界和舆论的关切：其人均收入比低保户稍高，无法被最低生活保障制度覆盖，得不到优惠政策扶持和教育、医疗、住房等方面的救助，有些人实际生活比低保户还要困难。

2019年11月，浙江省发布《关于推进新时代民政事业高质量发展的意见》，其中明确要求，要推进低收入农户和低保边缘家庭经济状况认定标准“两线合一”，使农村低保、低保边缘家庭享受扶贫政策。

在扶贫实际工作中，丽水把年收入低于13860元的农户，也纳入低收入农户对象，作为缓解相对贫困的帮扶对象。

沈元东解释，相对贫困是一个相对概念。一般认为，按全民收入40%左右计算，是一个相对合理的标准。2019年，丽水市的全民收入水平是35450元，40%即为14180元。这与确定下来的第二条达标线13860元是基本一致的。

参与认定这一标准的丽水市扶贫工作专班成员、丽水救助管理站副站长沈绍春向南方周末记者回忆，曾有人质疑这条达标线设定太高可能“养懒汉”。沈绍春解释，770元是有杠杆衡量的，采用的是“补差额”的方式。先计算出相对贫困户已有的收入，不足770元的部分再由政府补差，而不是全额补贴。另一方面，根据丽水物价水平来考量，一人每月770元也只够基本生活。

“跟着政府”找出路

有了认定标准后，丽水市扶贫办发现，丽水市的相对贫困群体有着“三高两缺”的特点。第一高在于老年人占比高，60岁以上老年人约占一半。其次是因病因残比例高，因病致贫48.95%，因残致贫19.83%，二者加起来占68.78%。再者，相对贫困群体要求救助比例高。调查显示，高达84.74%的低收入农户，要求通过救助解难措施来帮扶。

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最后，这一群体缺劳动力、缺能力。缺少劳动力、缺生产技能，是因病因残之外，导致相对贫困的重要原因。

钟汉民的妻子患有精神疾病，儿子在外务工，但夫妇俩还要供一个女儿读大学。虽然钟汉民具有劳动力，但不得不常年在家照顾妻子。每年给妻子看病还要花费不少，仅药费每月就得花400元。

54岁的钟汉民的情况属于“低边户”。被认定为相对贫困后，他“跟着政府”找出路。

“九山半水半分田”是丽水的生态资源禀赋。钟汉民所在的青田县巨浦乡西坑村有577亩耕地，大多数处于丘陵地区，农业生产效益差，导致很多农田抛荒。

2019年春天，为减缓相对贫困现象，村里聚焦于产业扶贫，开发推行“贝母＋稻鱼共生/旱粮”轮作种养的“西坑模式”，为村民增收。

钟汉民也入了股，在家门口干活。如今这时节，他天天忙着挖贝母——一种可供药用的草本植物。

“一块土地，充分利用。贝母从11月长到5月底就收获了，6月初种下水稻，正好10月份收成，这期间还能养鱼，效益最大化。”巨浦乡党委书记黄晓彬对南方周末记者说。

青田稻田养鱼有1300多年历史，青田先民利用田地种植水稻，同时养殖鲤鱼，培育了极具地方特色的鱼种“青田田鱼”。青田稻鱼共生系统在2005年6月被联合国粮农组织列为首批全球重要农业文化遗产（GIAHS），也是中国的第一个GI-AHS。

如今，这一系统用于产业扶贫，外部性的成本支出如种子、种苗等由政府埋单，低收入农户只要出人出力，销路也由政府来解决。

黄晓彬坦承，一开始找销路确实是个难题，后来县政府也帮忙想办法。稻鱼米采取订制模式，由县里一家公司提要求，按要求种植，公司全部收购。正在丰收的贝母，也联系上了一家公司收购，且收购价有保底。如果市场价高于保底价，那么按照市场价收购；如果市场价低于保底价的，那就按照保底价收购。

钟汉民掰着手指头算了下，2019年一年包括开荒劳动收入和其他劳务收入、合作社稻鱼米及旱粮种植收入、政策补助收入加起来有五万元了，比往年增加了两三万元。

沈元东说，这些年，丽水给相对贫困户想的路子包括产业扶贫、下山搬迁多达十来条。连续多年，丽水低收入农户收入增长率均在10%以上，2019年实际增长率高达14.5%。

设立专班两线合一

沈元东所在的扶贫办和沈绍春所在的民政部门最近刚完成的一件事是“两线合一”。即“统一一个标准扶贫，合计一张扶贫对象名单”。

此前，国务院扶贫系统对低收入农户和浙江省民政系统对低保低边户是两套认定标准。到地方上，两套标准认定出来的扶贫对象就会不一样。

2020年春节后，丽水市政府着手成立了扶贫工作专班，首先重点落实“两线合一”。专班成员单位不仅有扶贫、民政两大系统，还将教育局、医保局、残联等凡是涉及扶贫工作的单位都纳入。

这种“合力”在当地是前所未有的。沈元东说，相比于中西部地区，浙江投入扶贫工作的队伍和力量相对比较少。现在能把“局内人”和“局外人”组合起来，力量肯定更强大了。

“两线合一”后，标准以民政系统制定的为准。“因为我们是找最困难的那一批人。”沈绍春解释，“与其力量分散到不同的部门，还不如就大家一起成立一个专班，集中政策集中优势，扶好那一批人。”

信息不通畅，是扶贫工作专班要解决的第二大难题。

用沈绍春的话来说，第一次专班成员聚在一起开会，大家都有很多“惊讶”。主要原因在于，之前各单位都是各自埋头苦干，并不了解其他单位可能也在做同一件和扶贫相关的工作。

沈绍春举了一个例子，他身处民政部门，民政部门又是社会救助联席会议牵头单位。虽然之前也知道教育部门也有救助工作，但等到大家坐下来开会时，他才知道残联对残疾儿童也有教育救助，救助比例比教育部门还高。

“唉！　你们这里还有这么一个政策的，这个政策跟我好像有重复。”沈绍春回忆，当大家各自介绍扶贫工作的时候，互相之间都有一种重新认识彼此的感觉。

联系最紧密的还是沈绍春和沈元东。“扶贫办有扶贫开发领导小组，社会救助有联席会议成员单位。扶贫工作中也有很多共通点。”沈绍春说，“现在我们到基层调研，都是一起的。”

而残联可能是和各成员单位重复政策最多的一家单位。因为只要涉及保障残疾人利益的方面，残联都有政策。

政策重复可能带来的一个问题是，有些人叠加享受了政策，可能变保障为福利。

现在，专班成员单位正在把各自的扶贫对象都捋一遍，扶贫理由相同的尽量统计到“一张名单上来”。

在此基础上，丽水已经在思考2020年之后，如何建立减缓相对贫困现象的长效机制。沈元东认为，第一件事还是要全面排查扶贫对象。“标准线要依据实际情况有所提高。”