农村土地流转过程中农民权益的有效保护

董红 王有强

摘 要：当前在农村土地流转过程中农民权益得不到有效保护，主要表现为：流转价格偏低，固定不变;流转收益分配不合理;土地的农业用途被改变;农民的知情权、参与权、决策权被侵犯等。其原因主要为：农村土地产权不明晰，所有权主体虚位;农民权益保护相关制度不完善;基层政府对土地流转的不当干预;土地流转市场服务体系不健全等。为了加强对土地流转过程中农民的权益的保护，需要明晰农村土地产权，明确规定农村集体土地归行政村一级农民集体所有，并完善相关制度;减少乡镇府的不当干预，强化乡镇政府对土地流转的指导与监管;培育县、乡两级土地流转市场化服务环境等。

关键词：农村土地流转;农民权益保护;集体土地所有权;土地流转收益

土地是农业生产最基本的要素，土地问题是“三农”问题的核心。近年来，随着工业化、城镇化进程的推进，农村土地流转日益活跃。中央先后出台了一系列的政策和法规，强调在现有农村土地承包关系长期稳定不变的基础上，引导农民以转包、互换、出租、转让等多种方式流转土地。这对保障农村土地规范、有序流转，促进农村产业结构调整，提高农民收入和土地资源配置效率等发挥了积极作用。但在农村土地流转过程中，一个突出问题是农民的合法权益得不到有效保护，这已经严重阻碍了农村土地流转的深入发展。研究农村土地流转过程中农民权益保护问题，探究加强农民权益保护的对策措施具有重要意义。

一、土地流转过程中农民权益受损的状况

近年来，农村土地流转深入开展，取得了一定的成效，有力地促进了农村产业结构的调整和规模化经营的发展，提高了农民收入，加快了农村劳动力的转移和城镇化进程。但由于农村土地流转基本上还处于探索阶段，加上受各种因素的影响，农民的合法权益得不到有效保护。主要表现为：

（一）流转价格偏低，而且固定不变

从整体上来看，农村土地流转价格偏低。调查（在2018年6-9月，课题组在陕西的咸阳、渭南、汉中三市就农村土地流转过程中农民权益保护问题进行了调研，共调查了12个村，调查对象为360个农民。调查采取问卷调查和访谈相结合的方式。文章中调查显示的数据和资料都来自课题组的调研）显示，农村土地流转价格平均为每亩400～600元，一些偏远地区的流转价格为每亩100～300元，个别经济比较发达地区的流转价格为每亩700～1 000元。关于土地流转价格的满意度，76.2%的农民表示不满意;11.4%的农民表示很不满意，两项合计为87.6%。可见，大部分农民对土地流转价格不满意。这直接影响了农民流转土地的积极性和土地流转的持续性。另外，土地流转价格是静态的，在签订流转合同时确定后，基本上不作改变，流转期间不再调整，使得农民流转土地的收益没有随着经济发展水平的提高得到相应提高，必然影响农民的长远利益。

（二）流转收益分配不合理

土地流转收益分配不合理是农村土地流转过程中农民权益被侵犯的一个重要表现。土地经营权流转是农民的权利，土地流转收益应当归流出土地的农民所有，村集体或者基层政府等无权参与土地流转收益的分配。以调查的某镇为例，镇政府为了促进镇经济的发展，由镇政府集中把农民的土地流转过来，再出租给外来的种植大户或者农业企业种植蔬菜或者葡萄、樱桃等果树。镇政府在流转农民的土地时，给农民的流转费为每亩每年500元，而把土地出租给种植大户或者农业企业时，收取的租金为每亩每年1 000元。又如，江苏省某市规定，农村土地流转实行年租制的，流转收益原则上按照政府20%、村集体40%、农民40%的比例分配[1]。可见，基层政府等在土地流转过程中与农民争利，参与土地流轉收益的分配。这显然侵犯了农民的经济权益，将本来属于农民的流转收益非法占有。

（三）土地的农业用途被改变

有些种植户或者农业企业在流转农民的土地后，对流转土地进行非农化利用，或者擅自在土地上建造永久性建筑物或者办工厂[2]。调查显示，19.2%的农民表示在土地流转过程中存在改变土地农业用途的现象。擅自改变流转土地的农业用途，不仅违反了土地流转法律和政策，而且对流转土地的自然条件造成严重破坏。在流转期限届满时，农民恢复土地农业用途需要花费大量的人力、物力和财力。有的土地非农化利用后受到的损害是永久性的，根本无法恢复。农民即使恢复了土地的农业用途，但利用该土地从事农业生产的成本将大幅度提高，从而导致农民土地流转收益减少[3]。可见，流入方对流转土地进行非农化利用，间接损害了农民的经济利益。

（四）知情权、参与权、决策权被侵犯

知情权、参与权、决策权是农民在土地流转过程中享有的一项十分重要的权利。根据《土地管理法》《农村土地承包法》等法律的规定，农民对农村土地享有承包经营权，有权按照自己的意愿决定是否流转土地及流转的方式等。在农村土地流转过程中，农民享有知情权、参与权和决策权等权利。例如，在农村土地流转过程中，农民有权真实了解土地流转的相关信息，真正参与到土地流转活动中，对流转土地及流转形式等有决策权等。但在实践中，农民的这些权益经常被侵犯。例如，有些乡镇政府没有经过农民同意，就将农民的土地流转给其他经营主体，或者直接充当土地流转主体，或者违背农民意愿强制流转土地。调查显示，42.1%的农民表示对土地流转不知情，32.4%的农民表示在土地流转过程中没有行使决策权，45.3%的农民表示没有参与土地流转。这表明在农村土地流转过程中，农民的知情权、参与权、决策权等权利不同程度受到侵犯或者被忽视。

二、农村土地流转过程中农民权益受损的原因

在农村土地流转过程中，农民权益被侵犯或者被忽视，其原因是多方面的。既有制度方面的原因，又有政府不当干预的原因，还有市场化服务方面的原因。

（一）农村土地产权不明确，所有权主体虚位

虽然现行《宪法》《农业法》《物权法》和最新的《土地管理法》等法律对农村土地所有权作了相应规定，确立了农村土地归农民集体所有制度，但这些法律对农民集体的范围规定模糊不清。在我国，农民集体包括小组农民集体、村农民集体和乡镇农民集体三级。农村集体土地属于哪一级农民集体所有，法律没有作出明确规定，从而导致农村集体土地所有权被虚置，使农村土地农民集体所有制成为名义上的所有制，是没有实际内容的空壳。（1）农民集体作为所有者，对农村集体所有土地享有的占有、使用、收益和处分权很有限[4]，农村集体所有土地的最终处分权始终掌握在国家（主要由乡镇政府代表国家来行使）手中。（2）村民委员会、乡镇政府、集体经济组织等事实上更多地是对农村集体土地进行经营管理。农村集体土地产权不明确，所有权主体虚位，为乡镇政府等组织支配农村集体土地、干预农村土地流转活动等提供了可乘之机。实践中，乡镇政府等组织正是基于农村集体土地代表者的身份对农村集体土地行使所有权，不当干预农村土地流转活动，如强迫农民流转土地、越俎代庖非法流转农民土地、参与土地流转收益的分配等，从而成为农村集体土地的实际支配者和最大受益者，使农民合法权益被侵犯。

（二）相关制度不健全

近年来，国家为了促进农村土地流转规范进行，出台了《农村土地承包法》《物权法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规和《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》等政策性文件，还在多个中央一号文件中对农村土地流转作了规定。这些法律法规和政策性文件有力地促进了农村土地流转的发展，但在保护农民权益方面存在不足。（1）对有关问题的规定比较概括。现行法律法规和政策性文件对农村土地流转有关问题规定的比较概括，尤其是没有对土地流转的程序、流转收益的分配、流转双方的权利与义务等问题作出具体而明确的规定，为基层政府等非法干预农村土地流转提供了可乘之机，导致在土地流转过程中出现暗箱操作、侵占农民利益等现象发生。（2）缺乏流入方经营能力评估制度和经营风险保证金制度。现行法律没有规定在土地流转前，要对流入方的农业经营能力进行评估，也没有规定流入方要交纳经营风险保证金[5]。土地流转后，如果流入方在经营方面出现失误，不能履行合同，必然给流转土地的农民造成很大损失。造成损失后，又缺少有效的补偿办法。这加大了农民流转土地的风险，使农民的合法权益得不到有效保障。（3）缺乏流转收益增长机制[6]。在现行的制度框架下，农村土地流转实行收益固定不变制度，没有建立流转收益增长机制，流转价格在签订流转合同时一旦确定基本不变，流转期间内也不再调整，农民获得的土地流转收益没有随着经济发展水平的提高而相应提高。这显然不能保障农民流转土地的长远收益。

（三）基层政府的不当干预

按照《土地管理法》《农村土地承包法》等法律的规定，农村土地归农民集体所有，农民对承包地享有承包经营权。农民的承包经营权具有物权属性，属于用益物权，国家保护农民土地承包经营权长期不变。农民对承包的土地进行流转是法律赋予的权利，土地流转坚持“自愿、合法、有偿”的原则。对于农民来说，是否流转土地、流转的面积、流转的方式及流转价格等由自己决定，任何人不得干涉。但从农村土地流转的实践来看，农民在土地流转过程中的合法权益被不法侵犯。

第一，通过行政手段间接干预土地流转。在这种模式下，政府并不直接干预土地流转，而是通过制定各种形式的规划，例如设施农业发展规划、现代农业科技园区规划等，把农民的承包地纳入规划区范围内，让农民按照政府的意愿流转土地[7]。以笔者调查的某镇为例，该镇政府制定了“发展千亩设施农业”规划，然后以统一服从政府的千亩设施农业规划为名，要求农民把土地流转给有经营能力的农户（主要是外地种植大户）和农业公司。面对居于强势地位的政府，农民们不能抗拒，只好被动接受，按照政府的意愿被迫流转自己的承包地。

第二，直接参与土地流转。农村土地流转是一种民事行为，其主体是流出方（农民）和流入方（主要是从事农业生产经营的种植大户或者农业公司），二者之间是一种平等主体之间的民事法律关系。政府参与农村土地流转，但不是土地流转的主体。在农村土地流转过程中，政府的角色是服务者和监督者，其主要职能是制定区域农业发展规划和土地流转政策，提供土地流转信息，为流出方与流入方提供服务，优化土地流转市场环境，对流转土地的用途进行监管等。但从土地流转实践来看，有些地方政府出于“政绩”的需要或者急于发展地方经济以及提高农民收入的考虑，以流入方的身份参与土地流转。笔者在调查中发现，某县在实施千亩蔬菜水果大棚示范项目时，县农业局以流入方的身份，通过租赁的方式从农民手中流入承包地，与农民签订土地流转合同。县农业局建成大棚后，再将大棚出租或者承包给有实力的种植大户或者农业公司。这显然违背了农村土地流转法律和政策的规定，导致农村土地在违背农民意愿的情況下进行流转。

（四）土地流转市场服务体系不健全

农村土地流转需要成熟的市场服务体系。成熟的市场服务体系不仅能够为农村土地流转提供良好的市场环境，使土地流转规范、有序进行，而且有利于保护农民的合法权益。从实践来看，完善的农村土地流转市场服务体系还没有形成，不能满足土地流转的需要，农民在土地流转过程中的合法权益无法得到有效保护。

第一，缺乏规范的流转中介组织。土地流转的专业性比较强，需要完善的流转中介组织提供专业化服务。目前，大部分地区土地流转比较分散，流转中介服务组织很少，没有形成成熟的土地流转市场服务体系。由于缺少土地流转中介服务组织，导致土地流转信息传播渠道不畅，难以在流转双方之间发挥牵线搭桥的作用，经常出现农户有流转意愿却找不到合适的流入方，或者需要土地的流入方找不到流出方的情形，土地流转难以实现。即使实现了土地流转，主要也是在村内、组内或者亲戚之间进行[5]。这严重制约了农村土地流转的程度、规模和效率，影响了农村土地流转的区域范围，使土地资源的效益不能实现最大化。

第二，缺乏流转价格形成机制。土地流转的价格主要受土地市场供求关系的影响。确定土地流转价格，不仅要考虑土地的自然因素，而且要考虑土地的经济社会因素如土地的区位、土地的增值等。目前，大多数地方缺乏土地流转价格评估机构，没有形成市场化的土地流转价格形成机制，土地流转价格的确定带有很强的主观性和随意性[8]。这种土地流转价格机制对农民很不利。因为，在土地流转过程中，农民一方缺乏土地流转知识，加上与流入方在信息和力量等方面处于不对称地位，其土地流转收益难以得到有效保护。

三、保障农村土地流转过程中农民权益的对策建议

加强农民权益保护是农村土地流转过程中刻不容缓的一项重要任务。只有加强农民权益保护，才能促进农村土地流转健康、有序、快速发展。今后，应当从农村土地流转的现状出发，在借鉴土地流转过程中农民权益保护有益经验的基础上，有针对性采取一些必要措施。重点从以下几个方面进行：

（一）明晰农村土地产权

明晰农村土地产权是解决农村土地流转过程中农民权益保护问题的关键。考虑到农村土地流转过程中因土地产权不清晰，导致农民在土地流转过程中合法权益得不到有效保护这一现实，有必要从立法上明晰农村土地产权。（1）明确规定农村集体土地归村级农民集体所有。理由如下：乡镇农民集体范围过大，监督管理的成本比较高，不宜成为农村集体土地所有者。村民小组组织不健全，管理比较涣散，职权比较模糊，无法承担起农村集体土地所有者的职责，基本上已经被从农村集体土地所有者范围中予以排除。村级组织范围大小比较合适，有健全的农村基层组织——村民委员会，能够代表农民意愿独立行使职权，适合充当农村集体土地所有者。建议修改相关法律，确立农村集体土地归村级农民集体所有制度。（2）明确农民不仅对农村集体土地享有承包经营权，而且对农村集体土地享有所有权。土地集体所有意味着农村集体土地归农村集体经济组织成员共同所有，集体经济组织的每一个成员都对集体所有土地享有平等的所有权。考虑到我国的实际情况，可以通过建立土地股份合作社的方式实现农民对集体土地的所有权。具体规定为：以行政村为基本单元，把集体土地量化到集体经济组织每个成员名下，由持股农民组建土地股份合作社，通过土地股份合作社的形式使农民的集体土地所有权予以实现[1]。

（二）健全土地流转相关制度

健全土地流转相关制度是解决农村土地流转过程中农民权益保护问题的一个重要方面。考虑到农村土地流转实践中因流转相关制度不完善导致农民合法权益得不到保护的现实，需要从以下几个方面进行完善：（1）对农村土地流转的相关问题作出具体而明确的规定。在《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规和相关的政策性文件中对农村土地流转的程序、流转收益的分配、流转主体双方的权利与义务等问题作出具体而明确的规定，为农村土地流转提供可操作性的依据。（2）建立农村土地流转流入方经营能力评估制度和经营风险保证金制度。为了保证土地流入方有从事农业生产经营的能力，有必要建立土地流转流入方经营能力评估制度。具体规定为：在土地流转前，由县级自然资源部门对土地流入方的农业经营能力进行评估，评估合格的，才能从农民手中流入土地;如果评估不合格，不能流入土地。同时，规定土地流入方要向县级自然资源部门缴纳一定数量的经营风险保证金，以降低农民流转土地的风险，如果流入方从事农业生产经营出现失误，对农民造成的损失能够通过风险保证金进行赔偿，从而保护农民的合法权益。（3）建立土地流转收益增长机制。建议规定土地流转实行动态价格机制，流转价格在流转期内可以作相应调整，保证农民流转土地获得的收益能够随着经济发展水平的提高得到相应提高。

（三）减少不当干预，强化指导和监管

为了减少政府对土地流转的不当干预，确保土地流转体现农民的意愿，有必要规范基层政府的行为。（1）坚持土地流转必须尊重农民意愿原则。土地流转是农民的一项权利，任何人不得干涉或者侵犯，土地是否流转、怎样流转、流转多少及流转价格等应当由农民自己决定。政府不得以任何理由强迫农民流转或者阻碍农民依法自主流转土地，也不得代替农民作出流转土地的决定。（2）强化基层政府对土地流转的指导。基层政府应当明确自己在土地流转中的角色和地位，摆正与农民的关系，始终以服务者、指导者的身份参与土地流转，不能以流转主体的身份参与土地流转。（3）加大对流转土地用途的监管力度，防止土地流转后农业用途的改变。（4）明确法律责任，加大惩处力度。在法律中对政府不当干预土地流转的行为应当承担的法律责任作出明确规定，并加大惩处力度，以此来约束和控制政府不当干预土地流转行为的发生，使农村土地流转充分体现农民的意愿。

（四）培育土地流转市场化服务环境

在土地流转过程中，只有充分发挥市场机制的作用，才能有效实现土地资源效益的最大化。培育土地流转市场化环境不仅有利于为农村土地流转提供良好的市場环境，而且有利于保护农民在土地流转中的合法权益。（1）从农村土地流转对市场化服务的需求来看，需要搭建土地流转交易平台，建立土地流转中介服务体系，考虑到我国农村各地的实际情况，建议建立县乡相结合的两级土地流转服务体系，在县（县级市）设立土地流转服务中心，在乡镇设立土地流转服务所，为农民提供专业化的土地流转服务。土地流转服务机构是独立的社会中介服务机构，以第三方的身份参与土地流转，为流转双方提供流转信息、流转咨询与法律服务等[9]。（2）建立科学的土地流转价格形成和指导机制[10]。考虑到我国农村的实际情况，建议建立土地流转政府指导价格制度。政府根据土地的自然因素和社会经济发展因素等确定土地流转的参考价格，流转双方以政府确定的参考价格为基础，在此基础上对土地流转价格进行协商。这样，既能使农民在土地流转价格方面有一定的话语权，又能避免土地流转价格确定的随意性和主观性，从而保护了农民在土地流转过程中的合法权益。

参考文献：

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[6]陆道平，钟伟军.农村土地流转中农民权益保障[J].探索与争鸣，2013（9）：45-47.

[7]徐元明，刘远.农地流转的新特点及农民失权状况分析[J].南京社会科学，2010（10）：80-86.

[8]刘启营.新形势下健全农村土地流转市场的路径分析[J].农业经济，2009（4）：41-43.

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[10]彭新立.农村集体产权制度改革的思考与建议[J].农业经济，2014（8）：38-39.