推进党内问责工作落细落实

“权责一致”是现代政治制度的基本原则，也是权力配置的基本要求，没有无权力的责任，也没有无责任的权力。党内问责作为保证权责一致的重要制度，历经多年的实践探索，已基本形成实施有效的运行机制，成为党和国家监督体系的重要一环，但随着经济社会不断发展和全面从严治党纵深推进，仍存在不协调不适应的地方，亟待加以改进完善。

一、加强党内问责的江苏实践

党的十八大以来，江苏深入贯彻落实中央关于加强党内问责的有关决策部署，坚持把加强党内问责作为深化全面从严治党的重要内容，作为促进干部履职尽责的重要抓手，作为推动经济社会发展的重要保障，着力构建扎实有效的工作体系，积极探索江苏实践的有效路径。

注重压力传导，强化“有权必有责”的履职擔当。一是突出知责明责。《中国共产党问责条例》 （以下简称《问责条例》）出台后，江苏省委修订完善了《关于落实全面从严治党党委主体责任、纪委监督责任的意见》，明确党委主体责任、纪委监督责任、党组织主要负责人和班子成员领导责任共21项正面清单，结合实际研究制定了贯彻实施的具体办法，形成落实“两个责任”的负面清单，做到履责有依、问责有据。南京市结合实际做了深化拓展，将“两个责任”清单细化为主体责任、监督责任、领导责任、问题、整改“五项清单”，实现一级一清单、一人一清单，让各级党组织和党员领导干部知道“做什么”“怎么做”“不做会怎样”。二是突出尽责负责。江苏省委在全省推广实施“书记项目”，压紧压实各级党组织书记管党治党责任。各级党组织书记坚持从自身做起，在统筹协调、组织推动、监督检查上做在先、走在前，不当“老好人”，不怕得罪人，做到真管真严、敢管敢严、长管长严，同时强化班子成员和党委各相关部门责任，层层传导压力、传递动力，推动全省各级党组织坚持以对党负责的赤诚之心种好管党治党“责任田”。三是突出考责问责。建立上级党委听取下级党组织书记抓全面从严治党主体责任述职制度，省委常委会每年专题听取设区市市委和部分省级机关党（工）委履行主体责任情况述职，由省委常委、党员副省长带队进行党风廉政建设责任制检查。发挥考核的“指挥棒”作用和问责的倒逼作用，把履行主体责任情况作为地方部门年度综合考核的重要内容，通过乘数效应增加权重，对管党治党不力、党内问题突出的严肃问责。《问责条例》实施以来，全省开展党内问责6846起，问责党组织1949个、领导干部6728人，问责已成为压实“两个责任”、推动全面从严治党的利器。

严格程序规范，强化“问责必精准”的实践指向。一是规范问责程序。针对职责不清、权限不明、程序倒置等问题，先后制定《关于进一步规范问责工作的意见》《问责事项告知流程图》《关于进一步规范办理党纪政务轻处分问责事项的规定》及四项配套制度，实行问责事项集中受理、分类梳理、组织实施、汇总分析的流程闭环管理。归纳总结六个方面问责事项来源，规范涉及市厅级党组织和省管干部、涉及县处级以下党组织和非省管干部、问责对象尚不明确三类问责事项办理流程，构建顺畅、高效、制衡的问责工作机制。加强业务培训指导，利用纪检监察干部业务培训班、问责工作推进会、季度设区市纪委书记座谈会和派驻机构片会等，组织纪检监察干部系统学习中央和省内政策规定，不断提高问责工作的规范化水平。二是严格会商会审。建立由纪委监委党风政风监督室牵头协调，案件管理、案件审理、监督检查、审查调查等部门既相互协作又相互制约的会商会审机制，具体工作中做到“四个一律不过”：即事实认定不清楚、问责对象不明晰、适用依据不准确、问责尺度不一致的一律不过。在办理上级督办、巡视移送、媒体曝光的问责事项及报审月度问责数据过程中，严格审核把关，坚决杜绝担心问题处理不到位挨批、将问责对象扩大化的“串联式”问责，担心问责领导面子不好看、只问下不问上的“背锅式”问责，担心问责工作成绩不明显、专项检查中不分青红皂白地“批发式”问责等问题。2018年以来，江苏省纪委、监委会商会审问责事项30起、问责省管干部42人;各设区市纪委监委共会商会审问责事项240起、问责市管干部227人。三是健全评估机制。按照“稳中求进，推动问责工作高质量发展”总体目标，遵循依规依纪、实事求是，失责必问、问责必严原则，制定了《问责工作质量评估办法》，重点关注问责工作总体情况，兼顾问责事项办件质量。问责工作总体情况重点评估“加强组织保障”“依规依纪问责”“聚焦关键少数”“推动问题整改”“坚持通报曝光”“定期盘点分析”六个指标，问责事项办件质量重点评估“查清主要事实”“找准问责对象”“精准分清责任”“准确定性量纪”“严格规范程序”“及时处理到位”六个指标，通过点面结合、量化评估，推动问责规范化、精准化和常态化。

聚焦重点领域，形成“失责必问责”的高压态势。一是聚焦打好“三大攻坚战”。精准脱贫方面，建设推广“阳光扶贫”监管系统，督促地方及职能部门细化脱贫标准、开展精准核查，确保脱贫结果真实可靠。污染防治方面，探索实施“嵌入式”监督机制，既坚决查处环境问题背后的吃拿卡要、乱收乱罚等违纪违法行为，又重点纠正贯彻中央环保决策部署表态多调门高、行动少落实差，相关部门履职推诿扯皮、敷衍塞责等不作为、慢作为问题。2018年，针对中央环保督察“回头看”突出环境问题整改不力情况，共对1260件1316人实施问责，有力推动了污染防治政治责任和整改责任落实。防范化解重大风险方面，探索建立风险研判、决策风险评估、风险防控协同等机制，对在风险隐患、突发事件面前站位不高、处置不力、担当不够的，严肃追责问责，督促相关职能部门履职尽责，坚决守住不发生重大风险的底线。二是聚焦解决重点民生问题。积极回应群众关切，持续推进重点民生领域专项治理工作，有效解决群众反映强烈的难点、堵点、痛点问题。集中整治中小学教师有偿补课、义务教育学校考试入学等乱象，保障群众在教育方面的切实利益。督促推进医疗卫生领域高值医用耗材集中采购，有效遏制商业贿赂和职务违法犯罪行为发生。推动构建农村集体“三资”监管平台，督促职能部门深化农村产权交易市场建设，有效遏制农村集体资产处置暗箱操作等问题。强化对扫黑除恶专项工作的监督执纪问责，聚焦党员干部充当“保护伞”、推动专项斗争不力等问题，细化工作措施，精准监督执纪。2018年全省共查处涉黑涉恶腐败和充当黑恶势力“保护伞”的党员干部和其他公职人员224人。三是聚焦推动全面从严治党。严明党的政治纪律和政治规矩，及时发现、坚决纠正上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止等行为，推动重大决策部署落地落实，2018年全省各级纪检监察机关问责查处存在违反政治纪律行为案件303件。坚决贯彻落实习近平总书记关于作风建设的重要指示批示精神，积极开展形式主义、官僚主义集中整治，持续保持暗访、查处、追责、曝光“四管齐下”查纠“四风”的高压态势，对发现的问题线索严格实行“一案双查”，不仅追究当事人责任，还追究单位主要负责人责任，切实维护党规党纪的严肃性和权威性。2018年全省共查处违反中央八项规定精神问题3104起、处理4945人、党纪政务处分3439人，同比分别增长43%、42.7%、36.2%。

坚持以点带面，放大“问责必见效”的综合效果。一是强化问责的警示教育效应。用好问责通报曝光制度，分级建立问责案例库和通报曝光媒体平台，对违反中央八项规定精神、严重违纪被立案审查开除党籍、严重失职失责被问责，以及发生在群众身边、影响恶劣的不正之风和腐败问题，及时在媒体平台上点名道姓通报曝光，持续释放问责必严的强烈信号。每年召开警示教育大会，剖析违纪违法典型案例，引导各级干部知敬畏、明底线、受警醒。督促被问责干部在单位民主生活会、组织生活会或其他党的会议上做出深刻检查，真正起到问责一人、教育一片、警示一方的效果。二是强化问责的组织震慑效应。把问责与干部选拔任用、评先评优结合起来，问责决定做出后，有關党组织应将问责情况通报组织部门，组织部门应将有关问责决定材料归入被问责对象个人档案，并报上一级组织部门备案，涉及组织调整或者组织处理的，应在一个月内办理完毕相应手续。受到问责的党组织和领导干部，取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格。受到诫勉的领导干部，六个月内不得提拔或者重用，调整职务的一年内不得提拔，降职处理的两年内不得提拔，使问责更具冲击力和震慑力，更能引起干部思想上的重视和行动上的警觉。三是强化问责的改进工作效应。认真做好问责“后半篇文章”，既立足当前推动解决问题，又着眼长远深入查找体制机制方面的漏洞和监管薄弱环节，督促相关地区和部门健全制度规定，推进源头治理，坚决防止为了问责而问责、以问责代替整改。探索建立政治生态分析研判机制，针对腐败问题易发多发的部门单位，既严肃追究责任，又将其纳入政治生态重点监测范围，及时提出纪律检查建议和监察建议，推动解决存在的突出问题，不断净化政治生态。

突出严管厚爱，营造“有责必担当”的浓厚氛围。一是建立健全正向激励机制激发干部干事热情。全面推行设区市、省级机关单位年度综合考核，根据考核结果确定等次，让能干事、会干事、干成事的干部得褒奖、有实惠、受重用。配套出台《江苏省年度综合考核工作规定（试行）》，明确规定连续三年年度综合考核为第一等次的设区市和省级机关单位，在干部选拔任用上优先考虑;评定为优秀县（市、区）党政正职的，或干部年度考核连续三年评定为“优秀”等次的，优先提拔使用;在同等条件下，对近期考核中被评定为“优秀”等次的领导干部，优先作为考察人选。2019年4月，江苏省委召开高质量发展总结表彰大会，根据2018年度综合考核结果，表彰了年度考核优秀的5个设区市、38个省级机关单位，以及20个推进高质量发展先进县（市、区）、16名推进高质量发展优秀县（市、区）委书记，在全省形成了比学赶超、你追我赶的良好态势。二是建立健全容错纠错机制保护担当作为干部。对在改革创新、担当作为中出现一些偏差失误的干部，只要不违反党的纪律和国家法律法规，勤勉尽责、未谋私利，能及时纠错改正，都不做负面评价，免除相关责任或从轻减轻处理，积极关心和保护锐意改革、勇于创新的干部，同时把握好政策界限，强化调查核实和科学认定，历史、客观、全面地评价干部，对该容的大胆容错，不该容的坚决不容。截至目前，省级层面累计推出4批39个典型案例，充分激发了干部的干事担当热情。三是建立健全能上能下机制惩治懈怠无为干部。重点解决领导干部“能下”问题，建立健全不适应担任现职的领导干部调整退出机制，推动“优者上、庸者下、劣者汰”成为常态。对调整下来的干部，有针对性地加强教育管理，给予关心帮助，加强跟踪了解，支持和鼓励他们放下包袱、奋发作为。干部调整影响期满后，对德才表现和工作实绩突出，因工作需要且经考察符合任职条件的，可以按有关规定程序提拔任职。

二、党内问责存在的突出问题

随着《问责条例》的深入实施，各级党组织的问责质效持续提升，失责必问、问责必严已经成为广泛共识和管党常态。但在新形势新任务下，一些制度机制还不够顺畅，离成熟定型的要求还有一定差距，许多方面都需要随着实践的深化不断完善。

实施主体存在单一化现象。《问责条例》规定党组织是问责决定的主体，党的工作部门也有权采取相应方式实施问责。但实践中发现，一些党组织和领导干部对此思想上还存在误区、行动上出现偏差。有的存在思维惯性，片面认为问责就是纪检机关的事，这种情况越到基层越普遍，不少地方反映，发生问题需要问责时，当地党委都习惯性地交给纪委来办理，有的纪检监察干部无奈表示纪委“一把快刀什么都要砍”，在问责工作上“包打天下”。有的甘当“老好人”，搞一团和气、不愿得罪人，对职责范围内的事不管不问、听之任之。一些党委（党组）以及党的工作部门落实问责工作缺位、失位问题比较突出，尚未形成整体合力。

问责范围存在扩大化趋势。《问责条例》对问责对象、问责事项做了明确规定，但在实践中，一些地方把不该采取问责方式的对象、不适用党内问责条例的一般性工作问题纳入问责范围，导致问责工作出现泛化、简单化、滥用现象。有的搞“凑数式”问责，为了完成年度问责指标，把问责数量视作管党治党的成效，靠“走量”来彰显作为。一些地方反映，现在问责有“下指标”“重增幅”倾向，上级定调子、定标准，下级只能硬着头皮找人“背锅”，有基层纪检干部反映，一年被要求办五个案子，但街道层面几乎查不出“大问题”，只好到处翻腾“小线索”。有的搞“选择性”问责，少数部门和领导干部在实施问责过程中避重就轻，对真正的问题退避三舍，以“捏软柿子”的心态“以大压小”，“一有错就问责，一问责就动纪”，拿基层干部“开刀”。有的搞“一刀切”问责，不分青红皂白、不论具体是非，眉毛胡子一把抓，“一竿子打翻一船人”。

程序执行存在随意化问题。从基层实践看，个别党组织和党员干部在程序执行上随意性比较大。有的不讲程序，少数党组织对党员干部进行问责时，仅凭领导一句话就做出党纪政务处分，“以言代法”，缺乏必要的程序性调查。有的程序倒置，少数党组织面对突发事件，考虑到社会影响、缓解舆情，在纪检监察机关、组织人事部门未办理问责处理手续情况下就从速从重问责干部，先行公开通报，之后再补办相关问责手续。有的程序缺失，少数党组织在问责启动、问责决定时没有集体研究，有的纪检监察机关在工作中以纪律审查程序代替问责程序，有的问责结果没有及时通报相关部门，有的没有及时归档，这些都容易导致问责效力“打折扣”。

责任区分存在单边化倾向。问责工作必须坚持“权责对等”原则，不管是党组织还是党的领导干部，有多大的权力就有多大的责任，就得有多大的担当，否则就要被追究相应的责任。从基层实践看，问责时存在“手电筒”“灯下黑”现象，除重大社会事件外，问责的板子往往“只对基层打、不向自己敲”“只问执行者、不问监管者”，对这种现象，有的基层干部总结为“三多三少”：问责科级以下干部较多、县处级以上领导干部较少，问责班子成员较多、主要领导较少，问责直接责任较多、领导责任较少;也有的干部说成是“三重三轻”：在党委政府、不同层级、正副职之间，出了问题，往往追究政府的责任重，追究党委的责任轻;追究下一层级的责任重，追究上一层级的责任轻;追究副职的责任重，追究主职的责任轻。

上述情况，既有长期存在的老问题，也有伴随发展出现的新情况，既有基础条件等客观原因，更有思想认识不到位、工作标准不够高等主观因素。党的问责工作是严肃的政治任务，实事求是是党内问责一贯坚持的原则，只有在启动、调查、决定、申诉、执行等各个环节都坚持“实”字当头，切实筑牢抵御形式主义、官僚主义的“防火墙”，才能有效杜绝用假成绩糊弄上级、用假把式糊弄群众、用假反省糊弄组织，真正捍卫党纪的严肃性和权威性。

三、加强和改进党内问责工作的思考建议

新修订的《问责条例》对问责实践中出现的问题进行了一一回应和解决，就问责内容、对象、事项、主体、程序、方式等进一步予以制度化、规范化，下一步要在操作运行过程中予以落细落实。

把握好“四性要求”。一要突出政治性。问责工作问的是政治责任和政治意识，必须把“两个维护”作为首要政治任务，把维护政治纪律和政治规矩作为重点，从政治立场、政治担当、政治能力、政治风险等方面查纠偏差。二要体现权威性。制度的生命力在于执行，只有做到失责必问、问责必严，才能使各项纪律规矩真正成为“带电的高压线”，才能充分发挥问责作为全面从严治党的利器作用。三要务求精准性。问责之剑不仅在于锋刃之利，更在于斩落精准，必须坚持以事实为依据、以法纪为准绳，严格程序规定，把问责问到“点”上、问到“位”上，达到直击“七寸”的目的。四要确保实效性。问责是手段不是目的，要坚持效果导向，注重政策效果、法纪效果和社会效果的有机统一，不断浓厚干事创业的良好风气，积极推动党员干部履职尽责，确保中央决策部署落到实处。

处理好“四个关系”。一是处理好问责监督与鼓励激励的关系。追责问责与激励鼓励出发点虽不同，但共同的目的是一致的，实施问责就是要督促党组织和领导干部强化责任意识，激发担当精神，更好履职尽责，而不是束缚干部手脚。要从整体上把握，推动问责机制与激励机制配套衔接，通过正向激励和反向约束，树立起“能者上、庸者下、劣者汰”的鲜明导向。二是处理好问责监督与容错纠错的关系。问责既要讲规则、有力度，也要讲艺术、有温度。要坚持宽严适度、容纠并举，把容错纠错作为严格问责的有益补充，为担当作为者解除包袱，激发干事创业的积极性。三是处理好问责监督与教育引导的关系。问责是外在的纪律约束，教育引导是以春风化雨的方式激发内生动力。激励干部担当作为，要在强化外在约束的基础上，更加注重加强思想教育，增强党员干部履职尽责的内在自觉。四是处理好问责监督与其他监督的关系。问责是对权力越轨后的纠偏，属于“事后”监督，不能以问责代替日常监督，更不能把问责当成包治百病的“灵丹妙药”。要加强“事前”“事中”监督，抓在平常、严在日常，把问责监督与执纪监督、巡视监督贯通起来，把党内监督与司法监督、舆论监督等贯通起来，把苗头性、倾向性问题消灭在萌芽状态，使党员干部在履职尽责中尽量少犯错、不犯错。

着力实现“五个更加”。一是拧紧责任链条，推动问责主体更加多元。针对“实施主体存在单一化现象”，采取有力措施，督促各级党委（党组）、纪委（纪检组）和党的工作部门落实责任，各司其职、各负其责，形成责任闭环，真正做到不缺位、不越位、不替代。在党内监督体系中，按照“谁主管、谁问责”原则，党的工作部门履行监督职责，对本机关、本系统、本领域的失职失责行为，明确以党的相关职能部门问责为主，提出具体处理建议，纪检部门积极配合，提出政策指导意见，建立完善会商会办、联合执行机制，推动问责多元主体落实落地，有效破解不愿问责、不会问责、不敢问责等问题。各级党组织主要负责人必须发挥好问责主体责任的关键作用，对问责的实施和效果全程指导、严格把关，确保主体责任落到实处。实施“双向”问责机制，对有责不问、问责失当的党组织，上级党组织要责令其履行责任、及时改正，确保主体责任“不落空”“不错位”。实行问责情况定期报告制度，建立健全问责统筹协调、问责情况定期分析研判和通报等机制，把问责工作纳入党的建设总体考核，明确纪检部门归口管理问责工作，负责党内问责工作的综合协调和信息汇总，真正把责任压力传递到位。二是始终依规依纪，推动问责工作更加严肃。针对问责中存在泛化、简单化等不严肃问题，一方面要严格执行党的纪律、规定和法律法规，做到有权必有责、有责要担当、失责必追究，把该打的板子坚决打下去;另一方面要依据事实，严格依规依纪，把握程序要求和政策，决不能随意、任性。具体实践中，要强化问责的政治性，围绕增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，聚焦党的政治建设不实、思想建设缺失、组织建设薄弱、作风建设松懈、纪律建设不严及推进党风廉政建设和反腐败斗争不坚决不扎实等11大类问题，紧扣党的领导作用发挥好不好、党的建设强不强、贯彻党的路线方针政策坚决不坚决等方面来考量，从政治纪律查起，从政治责任问起，从根本上解决问题;强化问责的震慑力，深化落实问责通报曝光制度，分级建立问责案例库和通报曝光媒体平台，对违反中央八项规定精神等不正之风和腐败问题及时在媒体平台上点名道姓通报曝光;强化问责的公信力，对诬告陷害等行为，必须进行追责问责，对乱问责、错问责、问错责现象要强化责任追究，确保问责工作的严肃性和权威性。三是优化机制流程，推动问责程序更加规范。针对“程序执行存在随意化问题”，要本着于法周延、于事有效的原则，进一步完善启动立案、调查审理、审批报备、决定执行、申诉救济、免责实施、成果运用、问责归档等整套问责流程，做到事实清楚、证据确凿、依据充分、责任分明、程序合规、处理恰当，确保体现科学性、维护公正性。重点把好“五关”：启动关。对发现或收到的问责线索，进行集中研判，书面提出是否符合问责情形的意见及理由和依据，报有管理权限的党组织主要负责人审批，确保问责不滥用;调查关。全面核实并收集整理完整的证据链材料，正确区分问题性质，进行立案调查，从程序上明确所有问责案件卷宗材料在调查结束后，移送纪检部门审理室进行审核，及时排除风险点和不规范问题;见面关。在问责案件调查工作结束、正式移送审理前，必须与调查对象见面，听取当事人说明情况、申诉陈辩，并做好记录;事实材料需要调查对象签署意见，对签署不同意见或者拒不签署意见的，调查组应当做出说明或者注明情况;处理关。整个调查工作结束后，形成调查报告，列明基本情况、调查过程、问责事实、认识态度、处理意见等，召开会议进行集体讨论研究，做出处理决定或提出处理建议，最后根据《问责条例》规定上报批准;执行关。强化督促执行，将党内问责情况主动向纪检和组织部门通报，并与绩效考核、晋升机制挂钩，所有问责材料纳入个人档案，实现党内问责与党纪政务处分的有效衔接;要求被问责对象做出书面检讨和深刻检查。四是坚持实事求是，推动问責事项更加精准。针对问责中出现的“一刀切”“责任区分存在单边化倾向”等问题，要牢牢把握实事求是这条底线和红线，做到不枉不纵、不偏不倚、应问必问。责任界定要精准。厘清权限责任，对职权重叠或空白的部分，要制定责任清单并动态更新，明确主体、监督、全面领导、主要领导、重要领导等责任，形成清晰的责任边界;问责对象要精准，抓住各级党组织、领导干部特别是主要负责人这个“关键少数”，瞄准问责靶心，对于不适用《问责条例》的普通党员干部，因履职不力、工作失职造成后果的，可以交由纪检机关依党纪处分条例等给予纪律处分;问题定性要精准。善于从政治上看问题，透过现象看本质，查找管党治党政治责任、党的路线方针政策落实情况，同时不随意放大或缩小问责情形、不擅自抬高或降低问责标杆，特别是对党员干部不作为、慢作为、乱作为，不在问责范围内但又需要督促提醒的一般性工作问题，可以制定具体实施细则，做好与其他党纪党规的衔接配套;量纪尺度要精准。着重审视问题产生的根源，综合考虑动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响、挽回损失、认错态度等要素，准确使用从轻问责、从重问责、终身问责等情形，让问责更加有的放矢。五是强化担当导向，推动问责实施更加审慎。针对一些地方问责定指标、搞排名等问题，要切实加以纠偏整改，更好发挥以问责唤醒担当的作用，达到“惩前毖后、治病救人”目的。把强化问责与监督执纪结合起来，深化运用监督执纪“四种形态”，综合运用批评教育、诫勉谈话、组织处理和纪律处分等方式，以非纪律处分问责为大多数、纪律问责为极少数，尤其要经常运用谈心谈话、批评与自我批评，加强“事前”“事中”的监督考核，早提醒、早发现、早处置，避免党员干部出现更大失误，要坚决防止和纠正用问责推动工作落实、以问责代替整改的倾向。把强化问责与激励担当统一起来，认真落实“三个区分开来”要求，合理区分容误界限，完善容错纠错机制，发布典型案例，通过正面案例和反面案例相结合，抓好示范带动和警示教育，建立完善严格问责、容错纠错和澄清保护的协同机制。对受到问责的干部，加强思想政治工作，开展谈心谈话，明确问责时限、跟踪回访、重新启用等细则，既让他们心服口服，又帮助他们放下包袱、轻装上阵，避免问责工作“重惩处、轻转化”“一问了之”，确保实现政治效果、纪法效果、社会效果有机融合。

（课题组成员：宋广智、邹伟贤、蒋少华、匡磊）

责任编辑：高 莉