税银互动多元目标机制的实证检视与路径优化

曾 远

（西南政法大学 经济法学院，重庆 401120）

一、问题的提出：税银互动多元目标是否均衡

商业银行与税务机关通过对小微企业的信息共享和服务平台共享帮助小微企业将纳税信用转化为融资信用的“税银互动”，旨在缓解小微企业融资难题，提高小微企业的税法遵从，降低商业银行普惠金融业务的市场风险。为此，国家税务总局与原银监会在2015 年7 月联合发布《关于开展“税银互动”助力小微企业发展活动的通知》（税总发〔2015〕96号）、《国家税务总局关于进一步拓展“税银互动”活动的意见》（税总发〔2015〕156 号）、《国家税务总局、中国银行业监督管理委员会关于进一步推动“税银互动”工作的通知》（税总发〔2017〕56 号）等文件，力推税银互动。实践层面，据国税总局统计，从2015年开展至2019 年9 月底，全国银行业金融机构累计向诚信纳税的小微企业发放税银互动类贷款160.9万笔，共1.57 万亿元。仅2019 年前三季度，已向诚信纳税的小微企业发放税银互动类贷款3939 亿元①国家税务总局：《税务总局纳税服务司、银保监会普惠金融部有关负责人答记者问》，http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810724/c5139222/content.html，2020年2与1日访问。，但其逾期违约风险事件数量和金额也逐步高企（见图1），暴露出一些易被忽略的问题。在税银互动开展四年后，国税总局、银保监会又联合发文《关于深化和规范“税银互动”工作的通知》（税总发〔2019〕113 号），强调要规范税银互动制度的运行，降低小微企业融资的制度成本。因此，在“解困境、促遵从、降风险”的三重目标背景下的税银互动机制需要明确其互动的逻辑，对税银互动机制的不足之处予以完善。

图1 基于税银互动的银企信贷违约案件统计

从既有的研究来看，税银互动的问题主要表征为以下两个方面的局限：一是侧重于税银互动的普惠目标政策类型构建，小微企业信贷市场发展很大程度上仰赖于制度推动；二是模糊银行信用评级和纳税信用评级的价值差异性，致使税银互动的市场风险由商业银行独力承担。本文致力于税银互动多元目标机制的协调与完善，反思税银信息混合披露与信用评级互换机制为税银互动行为逻辑起点的建构方案，发现并解释了以下现象与问题：第一，税银互动的多元目标交织，虽然缓解了普惠金融市场的供给不足，但加大了制度之间的冲突可能和协调成本，如何降低其制度冲突与协调成本；第二，税银互动的信息混合披露与信用评级互换机制的价值衡量标准是什么，在降低商业银行风险前提下，如何确定其衡量标准。

二、税银互动的制度逻辑

（一）税银互动秩序经验：经济干预的实质

税银互动是普惠金融体系的重要组成部分，也是建设社会信用体系的有机组成，自其出现以来一直由银保监会、国税总局等行政机构联合主导。我国普惠金融市场和社会信用体系的发展决定了：较强经济干预的背景下税银互动是典型的正式制度变迁的结果。2015 年税银互动业务首先在中国银行、建设银行等国有四大行与银保监会、国税总局之间展开，随后逐步拓展到各类城市、村镇或农村商业银行与当地银保监局、税务机关的合作中。

税银互动以小微企业信贷业务为媒介，但小微企业信贷关系较一般商业银行信贷业务而言，蕴藏着更大的风险和更多的不确定性。银行对小微企业有着严格和明确的制度要求，如信息披露义务、主体评级、抵押担保等制度。但税银互动一般在不提供抵押担保的前提下，只要申请人的纳税信用评级等资格条件经过审核通过后，即可获得贷款（下面简称“以税定贷”策略）。缘何基于税银互动的银企信贷关系一般无担保要求？

对该问题的解答，不妨回顾以下有关保证在银企关系中的作用机制研究。“根据民法原理，瑕疵担保责任属于‘避开信息问题进行制度创新’来解决信息不对称的方法。但瑕疵担保责任延伸到金融法领域之中后，由于信息内生于金融商品的品质之中，因此金融法无法再避开信息问题了，而是要求相关主体对信息进行担保（邢会强，2018）。”[1]一些学者实证研究结果也证实了：小微企业的偿付能力和银行抵押要求之间不存在直接的因果关系（孙雪娇、翟淑萍、于苏，2019）[2]。从以上理论预设与经验研究结合的角度来观察，商业银行与小微企业的信贷关系是一种典型的博弈关系。在无外部因素干扰下，此种博弈结果只能是以小微企业偿付能力的信息质量高低为前提，形成典型的信贷市场均衡结果。因此，在税银互动的银企信贷关系中能够起到保证作用的因素主要是社会约束、制度约束等外部条件（Howorth C,Moro A.，2010）[3]。

实现企业社会责任，发展普惠金融是税银互动的社会约束。在社会责任视角下，企业应该履行社会责任成为学术界和企业界的共识。商业银行等作为金融市场的主体，在促进经济持续健康发展与社会进步过程中发挥着不可替代的作用。从银行业社会责任和利益相关者角度来看，银行利益相关者既包括股东，也有政府部门、开展业务合作的同业机构、提供借贷融资的大中小客户，以及提供金融服务的普通金融消费者和其他利益主体。因此，商业银行尤其是国有商业银行的业务经营，应以实现“回归金融本源，服务实体经济”为旨归。银行业的健康发展，既是实现自身稳健经营、利润增长、风险控制的过程，更是服务实体经济、实现利益共享、落实社会责任的具体体现。

行政机构间签订的税银互动协议是税银互动的制度约束。我国商业银行进入普惠金融领域的驱动是来自国家对市场的经济干预。“这种来自行政机关的经济干预使我国银行与国外银行在参与普惠金融活动的动因上存在显著差异（李焰、施佳宏，2018）。”[4]按照信息经济学的观点，税银互动的制度约束能解决互动诸方的信息不对称，有效的制度必须解决信息问题。但解决不同的信息不对称问题所需要的方案各不相同，有的靠价格能够解决，有的要靠企业、政府或其他的制度安排来解决。在我国目前征信体系不健全的背景下，商业银行普遍要求企业投入抵押物，以尽可能地降低贷款风险。因此，在税银互动有效制度约束下，税、银、企各方需要做出有效的信息交换制度安排，缓解信息不对称，降低信息传递的难度和信息成本，降低各方的风险。

（二）价值互换：税银评级转换机制

所谓评级转换机制是基于小微企业的社会信用信息，利用评级工具的监管功能与激励功能，在纳税信用评级机制与商业银行信用评级机制之间对小微企业进行税银互动的评级转换机制（罗培新，2018）[5]。商业银行使用经验模型来确定借款人的财务困难。它强调了经济和银行体系放松管制的过程，同时也指出了实施这一过程的条件的不稳定性。最古老和最流行的经验模型被称为z 评分模型。所有经验模型的起源都是由Edvard Altmant 设计的z评分模型（Neogradi S，2017）[6]。如中国建设银行“税银贷”项目中对单户贷款额度核定的税银评级转换机制，是依据企业近两年内年平均纳税额、纳税信用等级、评定结果及其在建设银行开户情况对企业贷款额度建立经验模型进行核定的。在法律形式上，税银互动评级转换机制的结果既可视为国税总局、银保监会等行政机关进行经济行政指导的依据，也可视为守信联合激励措施的前提。其实质是将税务行政机关对小微企业既往纳税行为表现的行政评级转换为金融机构等对小微企业的商事评级。因此，在制度经济学的理论框架中，税银互动评级转换机制具有正式制度的特征与提升融资主体社会信用评级的能力。但税银互动评级转换机制又处于信息供给的次级地位，囿于信贷活动自身的规律性，为获得充分的信息，理性的商业银行会保持其经营地位的独立性，减少政府对市场的干预程度。因此，商业银行通常仅将纳税信用评级作为信贷的参考条件，而不是信贷的决定条件。

（三）各取所需：信息披露与互换的理性

税银互动信任机制的基础是信息相互披露。从披露的动因来看，纳税信用评级与评级转换机制共同构成了税银互动信息混合披露制度，并为彼此提供了提高信息质量与降低信息成本的渠道。税银互动的信息披露制度是自愿性信息披露制度与强制性信息披露制度的“有机嫁接”。在传统信贷市场交易理论中，银企双方达成契约的制度基础是自愿披露信息制度。自愿披露制度将信息获取权赋予商业银行，将信息披露义务课加于企业主体。在自愿信息披露制度下，每家企业都必须按照契约要求向商业银行披露财务会计信息，不仅增加企业披露信息成本，商业银行对企业一一进行信息审核的成本也是高昂的。而且“企业财务会计信息对商业银行而言，其相关性具有假定性。因为财务会计信息效用是无法计量和验证的，只能假定其对信息使用者有用，至于对谁有用或到底有多大用处却是不可知的（董盈厚、侯铁建，2010）”[7]。在不考虑恶意骗贷的情况下，因企业自愿披露达成契约的风险往往由商业银行通过利率市场化加以控制。强制性信息披露制度是《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）将涉税信息披露义务附加于纳税人及相关第三方的法定义务。“税收公开传统上是指将纳税申报信息公开记录，以保证税法的公平管理。然而，这种类型的宣传会产生强烈的敌意，因为纳税人认为这是对他们隐私的巨大侵犯（Bilicka K和Fuest C，2014）。”[8]对于商业银行而言，在依法合规、企业授权的前提下，税务机关通过涉税信息强制性披露制度获得的小微企业涉税信息经由税银互动信息相互披露渠道（见表1）传递给商业银行等金融机构，由商业银行向诚信纳税的小微企业提供信贷支持，不仅避免了纳税人的厌恶情绪，也有效降低了前述高昂的交易成本。同时，商业银行等金融机构也履行了《税收征管法》所赋予的第三方协税义务，拓宽了税务机关对小微企业非涉税信息获取渠道，提高了税务机关的税收征管能力，更进一步促使小微企业诚信纳税。

表1 税银互动信息共享机制

（四）失信规制是税银互动的外部震慑机制

税银互动的互信机制是基于有效的失信惩戒机制。商业银行可通过信用降级、利率惩罚、中止贷款等途径来实现对违约的内部规制。但学界并未完全认可内部风险规制能彻底化解信息不对称所带来的逆向选择和道德风险问题。因此，在本文的框架中，除了银行内部的风控机制外，联合惩戒等外部的失信规制方式是税银互动信任机制的基础实施制度。通过这种外部联合惩戒机制，可以对企业产生强大的威慑作用，从而提高整个税银互动信任机制的信用水平。

三、税银互动多重目标创新机制的反思：基于司法实践的分析

税银互动创新改革实施近五年，从实践效果看，其规模不断扩大，并从“深化”与“规范”两方面进行完善。可见，税银互动的制度创新须从制度实践中，反思税银互动“解困境，促遵从、降风险”多重目标实施机制是否协调。笔者以北大法宝、威科先行、中国裁判文书网为数据库，搜集、整理2016年1月—2020年1 月全部可得基于税银互动的银企借款合同纠纷案件共1155起，作为本文的研究样本。

（一）税银信息混合披露与互换机制的功能盲区

在统计了基于税银互动的银企信贷借款合同纠纷案件有效样本中，有927 起案件的被告被列入最高人民法院失信名单，占比80.26%，有效百分比80.26%（见表2），表明信息混合披露与互换机制的作用机制仍有缺陷。

表2 税银互动信贷贷款人是否被列入失信名单

整体而言，税银互动的“以税定贷”策略凸显了强烈的政策干预信号，但商业银行的知情权是确保其做出理性决策的基础，是减少逆向选择与道德风险的前提。因此，“以税定贷”策略虽然会一定程度干扰商业银行经营的独立性，但信息混合披露与互换制度的积极意义和基础地位是不应否定的。信息混合披露制度与互换制度至少蕴含着国家对市场间接干预的态度，从而减少了政府不当干预。从短期看，“以税定贷”策略的确具备刺激普惠信贷市场发展的功效。但“以税定贷”策略应充分估量信息过载、融资主体的非理性等不特定风险。

1.信息过载

在法律经济学看来，商业银行获取信息是存在边界的，当信息获取的边际成本等于商业银行的边际收益时，信息的获取活动就会停止。由于监管部门适用激励信息披露的机制，尤其在大数据、云计算等技术手段的支持下，小微企业的信息源源不断地被披露出来。大部分商业银行不仅利用信息披露制度获取融资主体的财务报表信息，还通过外部渠道利用网络爬虫等技术搜集其他信息，再加上税银互动渠道获得的涉税信息，由此从多渠道搜集对融资主体的信息①包括：行业信息、征信信息、成立年限、关联企业信息、工商信息、法院信息、环保信息、海关信息、民间借贷信息、银行负债率、其他互联网核查信息等。。若商业银行以人工形式处理这些信息往往“消化不良”，使其不知所从。银行业监管部门虽然重视信息的加总技术，采取自动化方式来处理信息噪声②《中国银行保险监督管理委员会关于印发银行业金融机构数据治理指引的通知》，银保监发〔2018〕22号。，但同样不能完全避免小微企业违约事件的发生。

2.未虑及参与方的非理性

行为经济学的研究表明，面对信息过载，理性的市场主体并非都能做出正确决策，更妄论市场主体的非理性。笔者始终对“披露更多信息”的功效持观望态度，理论界也存有质疑强制披露制度真实功效的声音。换言之，“披露更多”不会根本改变“铁杆违约者”行为偏好，更无法彻底阻止违约事件的发生。在1155 起基于税银互动的银企信贷借款合同纠纷案件中，有762 名被告同时与其他商业银行发生了借贷纠纷，占比65.97%（见表3）。笔者通过最高人民法院失信名单系统查询，发现下表中的762 起与其他商业银行存在合同纠纷的融资主体中，有485个企业或自然人主体属于前述927 名被最高人民法院列入失信名单之列。再借助天眼查等工具进一步查询其被列入失信名单的缘由：（1）恶意骗贷16 名；（2）经营不善，导致丧失还款能力115 名；（3）具备还款能力，拒不还款354 名。这意味着：虽然理论上可通过人工智能等技术有效处理海量信息，过滤信息噪声，但实际案例验证了融资主体的非理性问题。

表3 税银互动信贷贷款人是否同时与其他银行存在借款纠纷

那么，针对这种“只求流动性，不问风险”申贷的现象，为什么没有形成有效的应对机制呢？这是因为，对于缺乏流动性的普通小微企业主而言，税银互动的“以税定贷”策略无疑是一个极大的利好信号。在商业银行对借款人信誉度的评估受到政策约束的条件下，若要真正理解评估自身风险承担水平，则须深入了解法律和金融的知识（Hanic'A, Zunic'E,Dzelihodzic'A，2013）[9]。因此，在面对如此高昂的信息成本时，小微企业主们会理性地选择解决关系其生存的流动性问题，而将对可能发生违约或受到惩戒的后果采取回避、推迟，甚至自我屏蔽的姿态。

（二）税、银评级体系的“价值通约困境”

表4 税银互动信贷贷款人是否有担保

有效样本中有325 起案件的融资主体既需要提供抵押担保，也需要提供纳税信用评级占比28.13%，有效百分比28.13%（见表4）。值得注意的是，325起案件的抵押担保人全部在前述927名失信名单和762 名与其他银行存在纠纷名单中。进一步梳理这325 起案件，会发现税银互动的税银评级转换机制并没有完全起到价值转换的作用，商业银行依旧存在要求融资主体提供抵押担保的情况，纳税信用评级仅仅起到确定贷款额度基数的作用。

纳税信用评级背后的国家税收利益和银行征信评级背后的商业利益之间存在异性价值转换的难题。梁上上认为，理论上有些价值性质相同，有些价值性质不同，不但存在同质价值的衡量，也存在异质价值的衡量。若价值之间缺少特定的基本标尺来测量选项之间的具体价值，就可能导致利益冲突的负效应溢出[10]。虽然税银评级体系都是对小微企业诚信表现的评价，但在各自价值评价的过程中，则面临本质各异的价值类型，所得出结论有可能是完全不同的。一方面，纳税信用评级是税务行政机构将融资主体的纳税监管信息、纳税监管评价与纳税监管措施整合在一起，对其既往纳税行为进行的行政评级，具有鲜明的价值判断意涵。纳税信用评级具有简化和优化纳税监管过程、促进融资主体遵从税法的功能，虽然其本身并无授益或侵益行为，但行政评级结果的分殊能够对融资主体的财产权产生重大影响。它对小微企业的申贷行为设置了“准入门槛”，只要是B 级以下的小微企业便无从获得信贷资格。另一方面，商业银行等金融机构对税银互动融资主体的征信评级仅仅关注：企业及关联企业负面信息、企业及企业主对外担保、企业股权变动，实际控制人等反映小微企业偿付能力的信息，而不是小微企业的纳税信用评级。经笔者进一步查询发现，这325名被告在申请贷款时，近三年纳税信用评级全部是A 级，可以说是诚信纳税的典范。在贷款逾期后，有225 名被告具备还款能力拒不还款，相应的担保人也拒绝履行担保义务。但基于两种不同的评级体系，有187 名被告的纳税信用评级依然保持在B 级以上，但其被列入失信名单行列。此外，另38 名失信人中也仅有两人的纳税信用评级因欠缴城建税被降为C级，其余的纳税信用评级仍然在B级以上。

可见，税银互动较好地实现了“解困境、促遵从”的目标，但对于“降风险”而言，仍是税银信息混合披露与互换机制功能盲区所产生的直接后果。可见，这其中既是法律行为与市场两分的制度因素，更是税银评级体系的“价值通约困境”形成的结果。

（三）税银互动风险承担与社会责任的不均衡分担

商业银行参与税银互动的初衷，是利用其供给功能，践行“普惠金融”的政策要求。但在我国个人信用制度不完备的条件下，银行业普惠金融功能超出边界属于常态，银行风险承担也时常处于“不稳定”态（李佳、王晓、邓修英，2019）。也就是说以普惠功能为主要目标的税银互动的风险承担是以商业银行独立承担市场风险为基础。其对金融稳定的产生影响，即风险承担的变化将会产生“溢出效应”，最终将体现在金融稳定的变化上。

在政策压力、企业责任与利率市场化三重因素叠加影响下，税银互动的“以税定贷”普惠信贷业务在创新的同时也伴随着诸多的不确定性。银保监会指出：引导银行业金融机构加强对普惠金融重点领域的支持，聚焦小微企业中的相对薄弱群体。而商业银行因承担社会责任所产生的效益并不能在短期内得到体现，反而因为短期内投资增加而导致风险提高。与此同时，央行也放开了对中小型银行利率管制力度。由于不良贷款率的高低是衡量商业银行经营水平的一个重要指标，而为小微企业贷款所产生的不确定性使得商业银行不良贷款的可能性将比为大企业贷款要大得多（李天德、武春桃，2015）[11]。如，江苏银行2016—2017 年可查的基于税银互动的银企信贷“税E 宝”纠纷涉案金额达到了5911 万元，而根据该银行2016—2017 年度的金融资产的信贷质量分析报告，该行两年内发放贷款中已逾期、已减值分别达到2 638 964元与2 295 035元；发放贷款中已逾期、未减值分别达到5 664 683 元与3 584 873元。因此，基于税银互动机制产生的信贷纠纷违约对中小型商业银行的风险影响是不能忽视的。

笔者将所统计的基于税银互动的银企信贷借款合同纠纷案件通过风险析出法，按照金融风险传染路径模型对税银互动的风险进行结构化构造。在实践中，越来越多的商业银行将公司治理系统（CGS）相关的机制纳入风险评估（Louizi A, Kammoun R，2016）[12]。据此，笔者将贷款供需、融资可及性、流动性、同业竞争、法治环境、税银合作、不可抗力等因素列为税银互动的风险系统构成因素（Fracassi C,Petry S,Tate G，2016）[13]。根据系统风险的构造结构理论，从税银互动机制影响因素触发风险的敏感性，笔者将上述风险分列为核心风险与外围风险（见图2）。核心风险范围由影响税银互动启动的关键因素决定，包括贷款需求、融资可及性、流动性风险。外围风险范围由影响税银互动实施程度的相关因素决定，包括同业竞争、法治环境、税银合作、不可抗力等因素。核心风险与外围风险之间的关系分为驱动和依赖，驱动是指贷款需求、融资可及性、流动性风险会主动地影响其同业竞争等外围风险的程度，依赖是指税银合作程度是被动地接受小微企业贷款需求的影响。图2 是税银互动机制各风险之间相互影响层次图，可以直观地反映税银互动风险系统内部各风险要素的关联。从社会信用共治视角来看，税银互动的风险之间不是独立的，因此由商业银行单方治理税银互动的违约风险的制度逻辑也是片面错误的。税银互动风险系统的构造为税银互动多重目标的协调提供了风险防范依据，也提出了税银互动的社会共治应是分层治理的行为逻辑。

图2 税银互动机制各风险之间相互影响层次图

四、税银互动多重目标机制的协调与完善

（一）明确税银评级转换机制的理念与制度基础

1.税银评级存在共通的伦理认知

税银互动风险治理需求是税银信息披露和评级互换体系的伦理基础。首先，在税银互动社会性基础上构建政府、商业银行和市场主体之间的风险关系。税银互动的风险承担首先需要遵守“等价交换”的市场道德，还需要遵守公共领域的伦理标准：个人权利、集体福利、自由表达等内容（约瑟夫·拉兹，2013）[14]。其次，消弭公共领域和私人领域的伦理界限，使风险分配更加合理与公平。信息时代中的金融风险具有公共性和私人性的复合特点，在互联网作为信息传播媒介作用下，金融风险的扩散效应更加剧了政府治理金融风险的困境。因此，需要打破风险治理公私两分体系，构建整体性的金融风险治理框架。

2.税银评级存在共通的制度桥梁

税银评级转换的价值衡量应当建立在评级转换的制度桥梁之上。评级转换的制度桥梁是在评级转换制度搭建过程中，不同的价值观点通过沟通、协商与博弈过程，形成较稳定的利益分配体系，成为各方主体所共同承认的制度基础。在税银评级体系中过分强调价值共通性，存在异化税银评级体系原初的价值衡量标准的可能性。因此，在通约性理论中，税银评级转换的制度设计首先要重视信用事实上的衡量，但也不能轻视税银评级转换制度背后价值基础的比较。事实上，价值比较并不只对信用事实进行量化处理与比较，只有制度价值才是价值衡量的基础。制度价值可由具体层面上的制度价值转换成抽象意义的理论价值。如税银评级转换制度基本价值是市场秩序，这是其制度设计赖以存在的基础，是税银评级价值衡量的原点。相反，税银评级转换的诚信、效率是具体层面上的制度价值。税银评级制度既要体现出诚信、效率，又要通过具体的制度构建市场秩序。此时，市场秩序这一抽象价值已经深深地隐藏在这一制度的背后，让位于具体的诚信、效率等制度利益。所以，税银评级转换机制的价值衡量需要的是制度共识。

（二）完善基于数字科技的社会信用共治机制

税银互动多重目标的实现有赖于完善的社会信用共治机制，但如果缺乏与之相匹配的基础设施，即使最完善的治理机制也难以落地。因此，税务机关、银保监会与银行金融机构应积极提高基于数字科技的税银互动机制的执行能力建设，这不仅是解决银行等金融机构因信息过载出现的“处理超负荷”问题，也是小微企业主体的非理性行为发生的必要。

事实上，银行业信息处理能力参差不齐的表现早已受到央行的关注。央行早在2012 年发布的《银行业标准体系》就对银行类金融机构的信息处理能力提出具体建设要求，其后，央行在2016 年《金融业标准化体系建设发展规划（2016—2020 年）》中，进一步针对产品、基础设施、统计和监管风控重点实行标准化体系建设。2017 年，央行成立金融科技委员会，明确提到强化利用区块链技术推动金融科技与监管科技的应用实践,并在2020 年公开实施金融科技试点监管中将中国农业银行的基于税银互动的“快捷贷”产品纳入其中。基于此，央行应积极帮助银行类金融机构增强标准执行能力，强化金融科技、监管科技在税、银等信用评级领域拓展研究与应用。应从税、银双方考虑小微企业信息流向技术发展的路径、方法与效用。具体而言，一是应以国税总局、银保监会联合出台规范性文件的形式建立税务机关、银保监会、商业银行和普通小微企业等互动参与方多种交叉组态。各方可在共享信息平台上，利用分布式系统和终端提出各自的需求与对价，促成税银互动的信用关系网络规则系统。二是基于区块链技术的信用共治模式反映责任主体的权责与业务需求，系统设计现代数字信用体系的架构，形成区块链技术的信用共治模式的逻辑框架。

（三）建立税银互动的风险分担机制

1.完善税银互动风险分担的顶层设计

税银互动风险的分担需要从“顶层设计”完善税银互动风险分担的规则和程序。首先，要完善基于税银互动的信贷项目的审计制度。从主体的选择、市场秩序、伦理标准、公共绩效考核等事项完善税银互动风险分担的公共审计制度。其次，改善税银互动信贷项目风险分担的风险传播机制。在税银互动的信贷项目的风险传染网中，担保机制、小微企业破产机制能够有效阻止风险的扩散，应从市场运行角度建立合理的税银互动责任制度。再次，将税银互动风险分担纳入社会信用共建的风险机制中。信息互换、信用互认是税银互动风险治理和纳税失信治理之间相互联系的重要纽带。合同机制也是公共部门和市场主体之间风险分配的机制之一，可以通过引入合同机制克服税银互动价值互换存在的局限性。因此需要促进风险契约与市场机制、行政管理、法治环境等因素相结合，促进风险契约与税银互动机制的融合，为税银互动的善治效应提供自治基础。

2.构建税银互动风险的分担机制

税银互动的风险由各种风险构成，不同的风险在各地的税银互动治理中的重要性不同。贷款供需、融资可及性和资金流动性等是金融风险的关键指标，关涉银行类金融机构的运营稳定与融资主体的核心利益，需要深度挖掘其风险治理的价值。首先，通过融资可及性的科学安排推动普惠金融的渐进式发展。在基于税银互动的信贷项目中，税务机关与商业银行有着各自的比较优势，应当在上述主体中做出合理制度安排。其次，通过资金流动性的稳妥借贷保持税银互动信贷双方的理性。若税银互动信贷借款合同因融资主体经营能力导致违约，除了传统风险存款准备金制度外，还可以通过建立银保基金与风险自留机制等渠道分散资金流动性风险，以规避其带来的负面溢出效应。

五、余论

税银互动的发展进程向我们表露了普惠金融的发展离不开政府干预市场形式的变化。政府将对普惠金融的单一干预发展为利益诱导、信用规制与联合惩戒的多种内容相结合的多干预模式。此种干预模式是建立我国较成熟的经济法律规制的基础上的典型法律功能规制逻辑表现形式，但容易忽视规制工具背后所内含的原初制度价值，形成规制工具的功能盲区，将其演变为“纯功能型”规制模式。因此，研究税银互动等此类多形式多功能的规制工具需要从理论上强化其框架结构与法律基础。