事业单位劳动合同人员建立年金的路径选择及政策突破

杨琪

摘   要：从事业单位编制内外人员养老保险发展的平衡性、充分性出发，通过对江苏省12家公立医院的调查发现：在编内人员强制建立职业年金的背景下，大多数劳动合同人员尚未建立起第二支柱的年金计划。劳动合同人员建立年金是促进编制内外人员养老保险协调发展、保障养老金权益、推动编制改革的现实需要，但是面临建立动力不足、单位缴费负担沉重、财政投入机制不健全等障碍。应基于编制内外协调发展、赋予政策柔性、落实财政责任等原则开展事业单位劳动合同人员建立企业年金的政策突破。

关  键  词：事业单位;劳动合同人员;企业年金;养老保险

中图分类号：F840.67       文献标识码：A       文章编号：2096-2517（2020）02-0054-08

DOI：10.16620/j.cnki.jrjy.2020.02.006

一、引言

党的十九大报告指出要“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。然而，针对“覆盖全民”这一目标，2015年推动的机关事业单位养老保险改革至今仍无法改变事业单位内因编制身份差异而引发的养老保险差别对待。推动养老保险制度更加公平可持续的关键在于建立统一的养老保险制度，表现为制度结构、项目类别等方面的统一性以及养老保险待遇的趋同与公平[1]。养老保险改革虽在制度统一性上迈出了重要一步，职业年金的强制推行也为我国补充养老保险的发展探索积累了经验[2]，但结果却再次引发正处于编制改革的事业单位工作人员因编制差异面临养老收入不同的问题[3]。尤其是单位内部出现新的“双轨制”问题，编内外人员不仅分别纳入不同的基本养老保险制度，同时编制外人员难以建立起职业年金，再次造成新一轮不公[4]。作为养老保险体系的重要补充部分，我国年金发展的滞后使其不仅未能发挥应有作用，而且根本无法满足不同收入水平人群的多层次养老需求[5]，严重影响多层次养老保险体系的构建，导致我国养老保险三支柱架构发展很不协调，第二支柱发展极为缓慢[6-7]。

结合养老保险体系现有目标以及发展不平衡、不充分这一突出问题，事业单位不宜进一步割裂编制内、外人员，而应统筹考虑事业单位工作人员养老保险改革。 尽管事业单位存在多种用工形式，但是基于现行政策规定， 本文仅将与其签订劳动合同、由事业单位负直接养老保险参保责任与义务的编外人员作为研究对象， 并将其称为“劳动合同人员”①。在事业单位编内人员建立起职业年金的情况下，劳动合同人员是否应该同步建立年金？建立何种形式的年金计划？又该如何建立？本文将对此进行研究，以促进事业单位工作人员养老保险的协调发展。

二、 事业单位劳动合同人员参保现状

自2016年人社部提出“研究制定高校、公立医院不纳入编制管理后的人事管理衔接办法” 后，事业单位劳动合同人员占比进一步攀高。而在编制数量满额的情况下，超编运行逐渐成为这些事业单位工作的常态现象。其中，最具代表的事业单位就是公立医院， 近20余年公立医院普遍扩张发展进而对工作人员的需求激增， 在编内人员增幅不大的情况下， 劳动合同人员逐渐成为医院中的主力军。在机关事业单位养老保险改革的背景下，为充分了解事业单位编制内外人员的养老保险改革及参保的落实情况，且考虑到事业单位内劳动合同人员数量的规模性，2016年8月至2018年9月， 课题组以江苏省公立医院为调查对象，综合考虑经济发展水平和医院经营状况， 通过分层抽样原理选取了苏州、南京、徐州、启东为代表城市，并从中随机抽取了三级、二级、一级公立医院，共计12家。通过访谈法、问卷调查法、专家咨询法，对调查地区的卫建、人社等部門管理者进行了访谈， 并对所选取的12家样本医院进行了深入调研。 最终通过实地调查发现，受限于编制满额，近年来这些样本医院招聘员工的趋势逐渐以劳动合同人员为主，一些医院的劳动合同人员数量早已过半（见表1）。在参保方面，相较于编内人员，劳动合同人员显然不尽如人意。

首先，在调查的样本医院中，劳动合同人员已参加城镇企业职工基本养老保险， 其中10家医院的编内人员也早在2015年改革前参加了机关事业单位基本养老保险改革试点，仅两家三甲医院编内人员于2016年机关事业单位养老保险改革后开始参保。所有编内人员均建立起职业年金，劳动合同人员未建立年金计划。其次，在缴费基数上，区别于编内人员的实额缴纳，大多公立医院为降低人力成本普遍选择以社会平均工资的60%作为劳动合同人员的缴费基数，或大幅调低缴费基数，无法实现足额缴纳。这直接导致劳动合同人员个人账户的养老保险基金积累额普遍偏低，影响其未来社会统筹账户养老金的待遇计发。最后，缴费比例参差不齐，部分医院未按照统一的政策规定进行参保缴费， 存在单位缴费比例高低不一的现象。此外，编制内外人员仍存在较大待遇差，劳动合同人员的工资水平普遍偏低， 也会间接影响其个人账户基金积累，拉大与编内人员在养老保险待遇上的差距。

从表1可以看出，与编内人员相比，劳动合同人员不仅面临着基本养老保险缴费基数低而不实、个人账户基金积累少等问题，更无法实现与编内人员在养老保险结构上的统一， 即缺乏年金的补充，加大了与编内人员间的差距。值得强调的是，虽然调查结果反映的是公立医院内劳动合同人员与编内人员的养老保险参保情况，但是编制内外人员参保制度以及参保落实的差异却是大多数事业单位（如教育、文化等行业）存在的问题，尤其是那些财政支持不足， 但是同时提供着公益服务的教育、科技、文化、卫生等类的事业单位。

三、 事业单位劳动合同人员建立年金的必要性

（一）理论基础

追求社会公平是养老保险体系的价值诉求，机关事业单位养老保险制度改革本应凸显这一“公平”原则，但改革将事业单位内同一职业、不同身份的人群分属不同的养老保险制度，且在职业年金上产生“有”和“无”的差距，不仅加剧了养老保险制度的碎片化和人群分割，更违背了公平原则。按现有政策，《职业年金办法》仅适用于编内人员且具有强制性，就公立医院内部而言，编内人员与劳动合同人员在年金的参保起点上就难以实现公平。尽管作为第二支柱的补充养老保险更讲究的是“效率”，注重市场的作用，但也不可忽略其公平要义，失去公平的效率必然是无效的，当然绝对公平也是不现实的，在此强调的是差异性公平，即允许养老金存在差异，但这种差异基于个体绩效、能力等方面呈现的是相对公平状态。因而事业单位进行养老保险改革时， 需要承认效率的存在， 即个人缴费责任与收入不同，养老金待遇水平也会有所差异，但是需要强调养老保险权利一致性、 保障养老保险制度结构的统一性、促进待遇计发办法的一致性，促使单位内相同职业劳动者养老保险待遇上的趋同与公平。

从政策层面上看，养老保险制度可以说是一项经济政策，是纠正“市场失灵”下收入分配引发的不均，以减少贫困、缩小贫富差距为目的的政策选择，发挥的重要功能就是收入再分配。在我国，养老保险制度按照职业差异， 将人群划入三种不同的养老保险制度，制度间差异必然导致养老保险再分配调节收入差距的功能难以有效发挥。机关事业单位养老保险改革尽管在制度层面实现“并轨”，但是未能弥补现有养老保险制度的本质缺陷，反而容易造成逆向调节效应，事业单位编内人员作为强势群体分配到了更多的制度收益。改革前的工作年限认定为视同缴费年限且默认足额缴纳基本养老保险，反而是早就履行缴费义务的劳动合同人员却由于较低水平的缴纳， 其基本养老金待遇水平远低于编内人员。另外，由于劳动合同人员缺乏强制补充养老保险的制度安排， 进一步加大其第一支柱的压力，呈现出收入再分配的累退效应。对此，新时代下基于收入公平分配以及分享经济社会发展成果的需求， 理应在政策设计之初就坚持一体化的政策导向，考虑人群彼此间的统一性，一并将单位内的劳动合同人员强制建立补充养老保险作为改革中的重要方向， 通过政策的引致效应来扩大覆盖面，推动年金市场的发展和扩大，最终实现有效调节收入分配差距的目的。

（二）现实需要

1.促进编制内外工作人员养老保险协调发展

《人力资源社会保障部、财政部关于贯彻落实〈国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定〉的通知》（人社部发〔2015〕28号文件）指出“编制外人员应依法参加企业职工基本养老保险”，在政策落实中，各家公立医院均“严格”按照规定以编制为依据将工作人员分属不同的养老保险制度（见表1）。可见改革后公立医院员工因“身份”差异而面临养老保险“双轨制”的窘境仍未得到本质改变。尤其是在制度结构上，编内人员与劳动合同人员在年金上呈现“有”与“无”的反差，引发劳动合同人员的强烈不满，更违背了党的十九大提出的“保证全体人民在共建共享发展中有更多的获得感”的发展目标。因而事业单位有必要为劳动合同人员建立年金， 以提升他们的认同感与获得感，为编制内外工作人员养老保险的协调发展奠定政策基础。

2.保障劳动合同人员养老金权益，提高其工作积极性

根据国际经验， 若养老金替代率达到60%，人们就能维持基本生活水平。事业单位若不为劳动合同人员建立年金计划，那么这些人员退休后的养老金将仅由基本养老金组成，即养老金替代率等于城镇企业职工基本养老金替代率。如图1所示，当前我国城镇职工基本养老金的替代率正在逐年降低，近几年更是降至40%多，处于国际劳工组织公约划定的警戒线①之下，长此以往，劳动合同人员退休后基本生活终将难以为继。反观事业单位编内人员通过强制建立职业年金来保证“原有待遇水平不降低”，意味着其退休后的养老金替代率仍将维持在80%左右。职业年金的建立将使得机关事业单位职工养老金替代率不降反升[8]，与参加企业职工养老保险的总替代率差距甚大。

另外，较低的缴费基数使得劳动合同人员仅个人账户缴存上就远低于编内人员。 以徐州B医院在2018年6月养老保险缴费情况为例， 劳动合同人员的缴费基数约每月3000元（当地缴费基数下限），人均个人账户积累约每月200多元;而编内人员平均缴费基数达每月6000多元， 人均个人账户可每月积累500多元， 比劳动合同人员高出一倍多。在劳动合同人员与编内人员缴费基数差距悬殊的现实下，若无年金支撑，只会让双方未来养老金差距更为显著。为避免这种差距过大带来的矛盾和冲突，应同样为劳动合同人员建立年金以提高其養老金的替代率水平，激发其工作积极性。

3.推动事业单位编制改革需要

编制是事业单位岗位设置、核定收支和获得财政补助的重要依据。劳动合同人员虽不受限于国家编制管理，但也无法得到财政“庇佑”，始终无法享受“同岗同待遇”。依托编制进行的事业单位养老保险改革既与“淡化身份制”的人事改革目标不相符合，也加剧了编制改革的难度。对于公益二类的事业单位，如高校和医院，逐步取消事业单位编制已是大势所趋，公立医院劳动合同人员比重已不容小觑（见表1）。为推动编制改革顺利进行，需剥离附着在编制上的福利待遇，逐步缩小编制内外待遇差距，让所有员工平等享受同工同酬同待遇。劳动合同人员年金的建立，将会缩小与编内人员在养老保险上的差距，降低编制身份吸引力，减少事业单位编制改革的阻力。此外，为劳动合同人员建立起年金， 有利于消减新进人员对取消编制的担忧与不满，提高员工工作积极性和归属感。

四、 事业单位劳动合同人员建立年金的路径选择及阻碍

（一）路径选择——建立“企业年金”

2017年12月18日人力资源和社会保障部与财政部联合颁布的《企业年金办法》（第36号），从政策层面上降低了以往建立企业年金的高门槛，并指明“参加企业职工基本养老保险的其他用人单位及其职工建立补充养老保险的，参照本办法执行”，为事业单位劳动合同人员加入企业年金提供了可行路径。

（二）建立企业年金面临的阻碍

1.动力不足制约建立企业年金

《企业年金办法》第二条规定：“企业年金，是指企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自主建立的补充养老保险制度”， 因而建立企业年金属于事业单位自愿行为，并不具备与职业年金同等的政策效力。另一方面，企业年金由于缺乏“自动加入”机制，发展极为缓慢。不仅整体保障水平偏低，而且存在严重的“行业-地区”间发展不平衡，其执行力及保障能力必然难以企及职业年金[9]，事业单位建立企业年金的意愿普遍偏低。从投资收益上看，如图2所示，除2007年企业年金的收益率较高，达到41%，其他年份均未超过10%，2008年和2011年的收益率甚至低至负值，分别为-1.83%、-0.78%。与2015年相比，2016年3.03%的收益率降幅更为明显。综合来看，企业年金投资收益并不稳定， 并非是人们所期待的持续稳定的增长趋势。从保障水平上看，根据《中国养老金发展报告2016》，2015年企业年金待遇领取为260.57亿元，仅占养老金支出的0.9%，而基本养老保险基金占比高达97.02%， 可见企业年金在补充养老保障作用的发挥极为有限。 从参与率来看，截止到2018年底， 全国参与年金的企业数是8.74万， 企业年金覆盖率仅约为7‰，中小企业基本排除在外。

2.事业单位缴费负担沉重

各项社会保险费率居高不下正是事业单位负担沉重的关键性因素。根据相关政策规定，江苏省单位养老、医疗、工伤、失业、生育保险单位缴费比例分别为20%、6%、0.2%～1.9%、1%、0.5%，总计高达27%以上， 事业单位为其编内人员的缴费比例更是高于此。尤其是在改革后，事业单位按照单位20%， 个人8%的比例为编内人员缴纳基本养老保险，并按照单位8%，个人4%的比例强制建立职业年金。仅养老保险一项，公立医院单位及个人费率合计高达40%。调查还发现，以医院为代表的事业单位不仅养老保险费率偏高，其他险种费率也均处于较高水平，大多需缴纳医疗、生育、工伤、失业四险费率合计达10%以上。 在近年来工资渐涨的趋势下， 事业单位各类社会保险的费基必然上涨，缴费金额随之增高，单位缴费负担未来仍有持续加重趋势。此外，为留住及吸引人才，单位还会在其他方面增加员工福利，如住房津贴、公积金按照最高标准缴纳等。可见，在单位经济负担较重的现实下，为劳动合同人员建立年金计划仍存在巨大压力。

3.财政投入机制不健全

不同于全额供款的机关，事业单位存在财政全额、差额拨款以及自收自支三类，其中尤以差额拨款的事业单位居多，如高校、公立医院等公益二类单位。各地财政差额拨款大多分为定额补贴、按比例补贴、无直接补贴三种，但无论何种形式，均无法有效缓解医院较重的运营负担。究其原因，在于财政补贴额度并未随着人员、工资等方面的增加做出动态调整，多年维持不变;财政补贴缺乏针对性，难以做到专款专用;补贴力度较低，无法缓解医院支付压力等。最为关键的是养老保险制度中财政投入机制不完善[10]。在改革中，由于相关政策中并未明确单位缴费部分由谁来承担，不少地方政府未承担起相应责任，没有对事业单位养老保险的单位缴纳部分予以财政补贴，导致多数事业单位需自行承担养老保险改革的各项成本，对各单位本身造成极大的缴费压力。在编内人员单位缴费部分尚无补贴的情况下，劳动合同人员养老保险补贴更显“空白”，在此资金困难下，无疑加大建立年金计划难度。

五、 事业单位劳动合同人员建立企业年金的政策突破

考虑到事业单位的公益性以及劳动合同人员对“同保险”的需求，本文提出以下政策突破的原则和思路：

原则一：保证劳动合同人员与编内人员政策协调。长期以来，事业单位作为用人主体，普遍对编制内外人员采取了区别对待的方式，并未真正做到编制内外人员的同岗同酬，基本工资、奖金、绩效等初次分配范畴的待遇差距被延伸至再分配领域，编制内外人员养老保险及医疗保险等方面存在明显的制度差距。 事业单位为劳动合同人员建立企业年金，其根本目标在于弥合编制内外工作人员养老保险参保规则及待遇水平上的差距。因而，事业单位劳动合同人员企业年金政策制定与实施过程中均需以促进不同人群之间的养老保险制度平衡为出发点。结合当前事业单位编制内外人员养老保险参保情况，提出保证不同人群之间养老保险政策协调的政策思路：（1） 同步为事业单位劳动合同人员建立企业年金。根据《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号文件），自2014年10月1日起，事业单位编内人员参加职业年金，与此同时应同步为劳动合同人员建立企业年金，保持两类人群在养老保险制度体系上的形式趋同，形成“基本养老保险+年金”的统一架构。（2） 夯实事业单位劳动合同人员养老保险缴费基数。由于事业单位中劳动合同人员参加基本养老保险的实际缴费基数普遍偏低，与编内人员“按实缴纳”形成巨大反差，这将严重影响劳动合同人员的养老金待遇水平， 也会影响到年金待遇水平。因此，2014年10月1日后， 事业单位应统一编内人员与劳动合同人员的缴费基数结构，按时、足额缴纳养老保险费用。

原则二：赋予劳动合同人员企业年金政策一定柔性。根据《企业年金办法》（第36号），事业单位具有为劳动合同人员建立企业年金的政策通道，然而在实际执行中仍面临“自愿性”原则的制约，企业年金“自主建立”的政策规定不足以促使事业单位积极主动为劳动合同人员建立。同时，尽管部分事业单位的经营状况并不具备“相应的经济负担能力”，但由于事业单位的公益性、非营利性决定了其与企业存在本质区别，因而在《企业年金办法》政策框架下，单位为劳动合同人员建立企业年金，需要结合自身特性对企业年金相关政策进行柔性调整，政策思路如下：（1）以“应当”性原则取代“自主”性原则。由于以公立医院、高校为代表的事业单位并不以经济利益最大化为目标，且考虑到编内人员建立职业年金的强制性，事业单位在柔性化处理“相应的经济负担能力”门槛限定的同时，“应当”为劳动合同人员建立企业年金。此外，考虑到各家单位财务状况有别且财政补贴机制不健全，在建立企业年金的过程中可给予一定的过渡期，在建立初期适当降低缴费比例，随后逐步提高，最终实现与职业年金同等的缴费比例。（2）实行针对事业单位的“费优”政策。由于事业单位属于公益类事业单位，无需缴纳所得税，因而针对企业年金相关规定的税收优惠无法享受。对此，财政等相关政府部門可以研究确定合理途径，通过减免部分事业费用等方式降低其运营成本， 以提高事业单位建立企业年金的积极性。

原则三：明确与落实财政补助责任。事业单位自身财务能力的可行性是其应当为劳动合同人员建立企业年金所面临的重要制约。财政投入机制是否健全、财政补贴是否到位成为事业单位为劳动合同人员建立企业年金的重要影响因素。虽然公立医院这类的事业单位具有一定的创收能力，但在公益性的前提约束下，仍与盈利的企业单位存在本质区别，在改善民生、提供公共服务方面发挥着重要作用。因而，政府有义务对具有公益性质并对社会提供公共服务的事业单位进行财政补助以确保其正常运营， 尤其是应承担起兜底责任，与事业单位共同分担改革成本，充分考虑事业单位的养老保险缴费负担，加大财政投入。因而结合不同情况、不同级别的事业单位特点， 针对其财政补助实际困境，政策思路如下：（1） 分级确保财政补助到位。 综合确立中央财政与地方财政分担机制，明确各级财政补助办法，建立监督机制，确保各级财政对事业单位的补助到位。（2） 分类确定财政补助办法。调查发现财政对事业单位补助的方式和金额有所差异，并非是简单的“一刀切”。对此这一思路可以延续到事业单位建立劳动合同人员企业年金补助之中。 为鼓励事业单位建立企业年金，发挥财政的引致效应， 应充分考虑不同事业单位类型、运营情况、缴费能力、员工数量等因素的影响，推行差异化的财政补贴政策。在现行财政补助方式的基础上，加大财政投入力度，具体为：针对那些财政定额补贴的事业单位，结合单位财务状况以及员工数量，在充分考虑事业单位养老保险缴费负担的基础上，适度调整并增加对该事业单位的财政投入;对按比例补贴的事业单位，将已有补贴政策的范围进一步扩大，将其补贴比例扩展至劳动合同人员的企业年金部分;对于那些无直接财政补贴的事业单位，考虑养老保险改革新增的成本以及不同单位间的公益性强度， 可适当给予一定的财政补贴，增强单位参保的积极性。

六、结语

自改革实施至今，事业单位编内人员与劳动合同人员两类群体间养老保险矛盾愈加突出，编内人员在参加机关事业单位基本养老保险的基础上建立职业年金，劳动合同人员则继续参加原先的企业职工基本养老保险，并未建立年金。这种与编制身份相挂钩的改革显然对事业单位内劳动合同人员而言是极其不公的，为缓解这一新的养老保险发展矛盾，从协调编制内外人员养老保险发展、保障劳动合同人员养老金权益以及相应推动事业单位编制制度改革的现实需要出发，为劳动合同人员建立第二支柱的年金计划就显得分外必要。

本文基于事业单位内部养老保险平衡充分发展的原则，就劳动合同人员的参保现状、建立企业年金面临的阻碍以及政策突破进行了探讨。但事实上，对处于同一岗位的工作人员而言，养老保险待遇的趋同是其基本的经济保障需求，同时不可忽略的是职业身份的认同感，“职业年金”的建立是其内心深处的渴望，因而制度的最终突破——理应让劳动合同人员同等地加入职业年金。若职业年金的准入条件得以突破，同时事业单位能够得到合理的财政补贴缓解其缴费压力，就可以顺畅地为劳动合同人员建立职业年金。当条件成熟时，可将其企业年金与职业年金进行及时、合理的衔接与转换。因而，职业年金的未来发展趋势，企业年金政策发展完善以及如何促进不同群体间的养老保险平衡充分发展等问题仍需进一步深入研究。

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Abstract： Starting from the balance and adequacy of the development of the endowment insurance for in-staff and off-staff of public institutions， the paper studied 12 public hospitals in Jiangsu Province and found that， in the context of mandatory occupational annuities established for in-staff， most labor contract personnel have not yet established the second pillar annuity plan. The establishment of annuity for labor contract personnel is a practical need to promote the coordinated development of pension insurance for in-staff and off-staff， protect pension rights and interests， and promote the reform of the establishment. However， it is also faced with such obstacles as the lack of motivation， heavy burden of unit payment， and inadequate financial investment mechanism. Therefore， a policy breakthrough in establishing enterprise annuities should be launched based on the principles of in-staff and off-staff coordinated development， policy flexibility， and implementation of financial responsibilities.

Key words： public institutions; labor contract personnel; enterprise annuity; endowment insurance

（責任编辑：龙会芳;校对：李丹）