二元到三元：基层社会治理的结构变迁

摘 要：经济社会发展中生成的特殊社会区是一种有别于城乡社会的独特社会样态，从社会形态上突破了城乡二元社会结构，重构了基层社会治理的条件，并造成了当前特殊社会区治理的传统体制“失灵”，要求基层社会治理的适应性调整与制度创新。融合型治理是新时代特殊社会区基层社会治理创新的目标模式，其主要内涵与特点包括：治理主体的多元共治、治理方式的差等协同、治理结果的利益共享、治理体制的多制兼容、治理形态的多样统一，实质是有别于传统城镇与乡村基层社会治理的第三类治理，促进了中国基层社会治理的结构性变迁。基层社会治理从二元结构到三元结构的变迁是一个自然历史过程，取决于经济社会的发展和结构转变;同时又是一个建构过程，需要有关部门采取针对性的行动策略。应当消除特殊社会区融合型治理创新的制度障碍，创新特殊社会区融合型治理的制度体系，建构新时代中国基层治理的“一体三类”格局。

关键词：基层社会治理;特殊社会区;融合型治理;治理结构变迁;三元结构

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2020）05-0072-10

作者简介：卢福营，杭州师范大学公共管理学院教授、博士生导师 （浙江 杭州 311121）

改革开放以来，中国经济社会在发展中实现了一系列的结构性变迁。其中之一，就是在传统的城镇社会与乡村社会之外生成了一些新的特殊社会区。在一定意义上，特殊社会区突破了城乡二元社会结构，形成了独特的治理条件，造成了城乡二元社会治理体制的“失灵”，势必要求基层社会治理的制度创新，在城乡二元治理之外建构新型融合型治理，进而促进基层社会治理从二元结构转向三元结构。

一、经济社会发展中生成的特殊社會区

改革开放以来，地方政府在经济社会发展中扮演了至关重要的角色。对此，学界已经做出大量研究。然而，在不同的发展阶段，地方政府的角色与职能有着明显的差异。在改革开放初期，地方政府主要致力于经营本地企业。随着市场化改革的不断深入，地方政府逐渐地从经营企业转向经营辖区。在此基础上，陆续生成了一系列新的特殊社会区。

一是开发区。在改革开放过程中，各地政府建立了名目繁多的各类开发区。各地开发区的名称虽有不同，但本质上都是实现地方快速资本积累的空间载体。这些开发区往往建立在城镇边缘或农村地区，“通过政府权力和治理资源的空间集聚，在较短时间内完善物质基础设施和组织制度条件，建构起符合现代市场要求的资本投资与产业发展环境，从而吸引国内外投资，促进地方经济增长”。开发区建设无疑是想通过土地开发和资源集聚加快地方经济发展，形成地方竞争优势。其结果则推动了开发区从乡村社会向城镇社会的快速转变，构建起地方经济社会发展的新社会空间。然而，在相当长的一个时期里，开发区处于乡村社会到城镇社会的转变过程之中，形成为一种介于两者之间的特殊社会区。有研究认为，开发区“区别于传统的城市区域和乡村区域”，已经形成为相对独立的“第三区域”。在英文文献中，一般用Special Economic Zone（特殊经济区）来称呼开发区。

二是城中村。城中村主要指城镇规划区内处于乡城转变过程、介于乡村与城镇之间的一种特殊社会单元。对于城中村，国内学界赋予了多样化的名称。比如城乡接合部、城市边缘区、城市郊区、城乡交错带、城村、近郊村落、城郊村、城边村，等等。国际学术界有人称之为半城市化地区。。历史地看，城中村并非从来就有，也不是自然成长的，而是过去几十年中国城镇化政策推行的特殊产物，也是城郊村城镇化一定阶段的特殊表现形态。在中国的城镇化过程中，伴随着城镇空间的扩张，一批批城郊村落通过政府实施的一系列城镇化行动，土地被征用、房屋被拆迁、村民户籍被改变、村落性质被转换，等等，逐渐地被纳入到了城镇范围，但又没有充分地融入到城镇社会体系，呈现“是村非村”、“是城非城”的结构特征，形成为一种与城镇社会和乡村社会既有联系又有区别的过渡性社会单元，一种独特的边缘性社会样态。发展地看，城中村“不仅仅是一个单纯的过渡性空间，更是一种特殊的‘社会样态”。某一城中村将伴随城镇化逐渐融入城镇社会而终结，但作为一种特殊社会样态的城中村将长期存在。而且，伴随城镇空间的扩张，城中村的数量和规模在相当长的一段时期里不仅不会缩小，反而会有所扩大。如此，城中村成为了一种中国城镇化过程生成并长期存在的特殊社会区。

三是特色小镇。特色小镇首创于浙江省。2014年10月，时任浙江省省长的李强在参观云栖小镇时首次提出了特色小镇概念。2015年，浙江省政府在全国率先开展特色小镇建设，迅即得到了中央肯定并在全国推广。随后，全国各地特色小镇建设规划蜂拥而至。截至2018年2月，全国两批特色小镇试点403个，加上各地创建的省级特色小镇，数量超过2000个。从一定意义上说，特色小镇建设是在经济新常态发展和供给侧结构性改革背景下，寻找地方经济新生长点的创新尝试。特色小镇植根于特色产业，旨在促进地方经济发展，但不仅仅限于经济发展，事实已经形成为一种独特的经济社会空间。首先，特色小镇是一个特色产业集聚区。产业定位上强调特色性、集聚性，在一个精致的小空间上集聚特色产业，做强、做新、做活特色产业。其次，特色小镇是一个共生共融的社会空间。功能定位上强调生产、生活、生态“三生融合”，产业、文化、旅游、社区“四位一体”何花、卢福营：《特色小镇建设中县级政府的角色偏差——以浙江A小镇为例》，《中共杭州市委党校学报》2019年第1期。。再次，特色小镇是一个多元共治的公共空间。运行定位上强调政府主导、企业主体和社会共同参与的有机结合，形成多元参与、共建共治共享的格局。总之，特色小镇立足于自身经济和社会发展特色，既不同于市区、小城镇，又不同于开发区，是一种“非区非镇”的特殊社会区。

四是田园综合体。田园综合体最早出现于江苏省，2012年创立于江苏无锡的田园东方是全国第一个田园综合体项目。经过几年的发展后，田园综合体建设得到了中央的肯定。2017年中央一号文件明确指出：“支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体。”随后，田园综合体的试点和建设在全国各地广泛展开，由此在中国农村建构了一种现代农业、休闲旅游、田园社区一体化综合发展的特殊社会区。首先，田园综合体坚持以农为本。突出农业特色，集循环农业、创意农业、农事体验于一体，提高农业综合效益和现代化水平。保护农村绿水青山，实现生态可持续、乡村美丽宜居。强调以农民合作社为主要载体，让农民充分参与和受益。旨在重塑乡村价值，促进人与自然和谐共生，建设田园社区。其次，田园综合体突出综合发展。强调农村生产、生活、生态“三生同步”，一、二、三产业“三产融合”，农业、文化、旅游“三位一体”，城市元素与乡村元素相互渗透，通过乡村较大范围的整体规划、综合开发、协调发展，促进经济社会全面协调发展。再次，田园综合体强调共建共享。坚持政府引导、企业参与、市场化运作，全面激活市场、激活要素、激活主体。构建政府、企业、合作社和农民多元参与、相互联结，原住民、新住民和游客共同受益的有效机制。

总之，地方政府在经营辖区的过程中，既有力地推动了地方经济的转型与发展，又找到了新型城镇化的多样化实现形式，并由此生成了众多形态不一的特殊社会区。各种特殊社会区虽然存在着许多差异，但是也具有一些共同性。在经济结构上，多种经济多种经营同时发展;在成员构成上，户籍居民与外来人口共同生活;在空间格局上，生产、生活、生态相互嵌套;在社会形态上，城乡两种社会元素彼此渗透;在治理方式上，政府、企业、基层群众等多元参与。总体呈现出多元性、包容性、共生性等社会特点。可见，特殊社会区既不同于传统的城镇社会，又有别于传统的乡村社会，在城乡两种社会之外建构了一种相对独立的新型社会样态。如此，从社会形态上进一步地突破了传统的城乡二元社会结构，促进中国社会由二元结构转向三元结构。

二、特殊社会区治理中的传统体制“失灵”

伴随着特殊社会区的生成与发展，基层社会治理条件发生了重大改变，进而造成了社会治理制度与现实条件之间的种种矛盾和问题，传统的城乡二元社会治理体制遭遇严峻挑战，甚至出现了一系列“失灵”现象。突出地表现在：

（一）基层社会治理制度的不适应

基层社会治理的有效实施和运行需要一定的条件，只有条件具备才能够有效实现。新中国成立以来，中国长期实行严格的城乡二元体制，在此基础上建立了城乡有别的两种基层社会治理制度。开发区、城中村、特色小镇、田园综合体等特殊社会区的生成与发展，在传统的城镇和乡村之外形成了第三种社会形态，实现了基层社会治理环境与条件的重构。传统的城乡基层社会治理制度无法适应特殊社会区的社会环境和治理条件，由此在特殊社会区基层社会治理领域产生了治理体制与治理条件之间的矛盾，影响了治理的有效性。

一是制度空缺。特殊社会区是经济社会发展中生成的新生事物，或者说新型社会样态，势必具有众多新的经济和社会因素，进而产生新的治理对象、治理事务，需要特殊的治理资源和治理制度的支撑。然而，由于制度建设的相对滞后，未能及时根据特殊社会区经济社会的独特性做出针对性的治理制度创新，而是沿用传统的城镇或乡村基层社会治理制度，致使特殊社会区的一些治理工作出现制度空缺，由此形成了某种意义上的治理行为“自由空间”。因无制可依而导致基层社会治理的行为依据和判断标准缺失，各个治理主体甚至治理对象均可以自以为是、各行其是，进而造成基层社会治理某些环节、某些方面的“无政府”状态。治理制度的空缺也造成了某种状态上的管理服务无序化、治理行为选择主观化，各治理主体有可能在基层社会治理过程中“不作为”或“乱作为”。相应地，治理对象也有可能随意、胡乱行动。如此，造成基层社会治理领域的种种乱象。

二是制度失效。特殊社会区是应中国特色社会主义现代化建设需要创新的，并非凭空发展起来的，必然有其赖以生成与发展的基础。在这个意义上，特殊社会区的经济社会发展有超越，但也有传承。相应地，其基层社会治理也要求在创新制度的同时，继承和沿用一些既有的传统制度。特别在制度创新尚未完成的情况下，相当部分治理工作只能沿用传统城镇社会治理或者乡村社会治理制度，因此有可能导致部分治理制度的不适合。一些沿用的传统制度因不适应特殊社会区经济社会发展而过时，因与特殊社会区的治理条件相冲突而失效。比如，特殊社会区原住民的生活因土地被征用而失去了传统农民那样的土地保障，而又因多种因素难以获得城镇市民那样的社会保障，在特殊社会区原住民生活保障中沿用传统城乡二元社会保障制度明显已经不适应。又如，特殊社会区原住民的房产不再仅仅是作为生活消费的住宅，同时也可作为生产资料用于出租、开店、办厂、做民宿等，沿用原有的城镇住房或农村住房政策显然不适合，传统的城乡二元住房制度在这里已经失效。然而，客观的事实是，特殊社会区的基层社会管理服务制度创新相对滞后，实践中依然主要沿用传统二元体制机制进行规范，遭遇了一系列的治理困境与挑战，甚至使得特殊社会区成为了当今中国社会矛盾最为集中、问题最为突出的焦点地区之一。

（二）基层社会治理制度的不确定

人们的认识往往滞后于改革发展实践。受多种因素影响，人们未能及时发现和全面认识特殊社会区的生成和发展，以及由此带来的基层社会治理问题和挑战，学术界也还没有来得及做出广泛而深入的研究。正因为如此，有关部门也未能对特殊社会区基层社会治理做出系统的制度安排，尤其是党和国家尚未做出全面而统一的顶层设计。在缺乏有效制度供给的背景下，各地政府及其领导在基层社会管理服务过程中，可以根据自己的理解和具体实际较为自由地选用乡村或城镇社会治理制度为依据，造成了一定程度的制度不确定性及其实践随意化。比如，在社区文明建设和管理服务上时常将特殊社会区内的基本社会单元视为城镇社区，以城镇文明社区甚至更高标准要求;在社会保障、公共服务上又往往将特殊社会区内的基本社会单元和居民视为农村和农民，主要沿用乡村社会治理制度。治理制度的不确定性和制度选择的随意性造成了基层干部的无所适从和广大民众的无可奈何，部分民众特别是特殊社会区原住民有可能因为地位不一致而引发社会焦虑和社会不满。

调查发现，在当前实践中，特殊社会区的基层社会治理时常呈现出城乡两种社会治理制度同时并存、两种社会治理因素相互渗透的多元混合特点，导致了界限分明的城乡两种基层社会治理的模糊，形成了一种独特的“边缘治理”。边缘治理意味着城乡二元社会治理体制的“失灵”，同时也可能带来独特的“边缘效应”。

（三）传统基层社会治理体制的局部突破

20世纪80年代以来的中国改革，选择的是一条渐进式改革道路。强调逐步改革、分步前进，尊重地方政府和基层群众的创造。伴随着特殊社会区逐渐生成与发展，中央和地方政府根据特殊社会区的具体环境和条件实施了多样化的实践探索和制度创新，传统基层社会治理体制出现了局部性突破。局部突破实质从特定侧面表明了傳统体制的不适应性。

从相关政策文本和特殊社会区的治理实践分析，在当前的特殊社会区治理领域，借助制度创新，初步形成了若干有别于传统城乡社会治理的新型治理方式。诸如开发区和特色小镇的“政企统合治理”、城中村的“边缘治理”、田园综合体的地方政府引导的企业与合作社共治等。这些新型治理方式显然不能简单地归于传统的城镇社会治理抑或乡村社会治理，其实是传统城乡二元社会治理体制之外的一种另类治理。当然，也应当理性地看到，特殊社会区仍然沿袭着众多传统社会治理制度，尚未实现基层社会治理的根本性转换。现有的治理制度创新只是一种不充分的创新、局部性的突破，还没有形成一个完整的、独立的基层社会治理制度体系。

同时，特殊社会区在某种意义上是地方政府经营辖区的产物。地方政府之所以强力推动特殊社会区建设，主要源于促进地方经济发展，增强地方经济竞争能力。正是这个原因，特殊社会区建设和治理中的地方创新主要着眼于经济建设和经营管理。经济领域的经营管理制度创新受到特别重视，做出了較全面的制度安排;但公共管理服务和基层群众自治制度创新未能得到充分关注，很多停留于口头和字面上，没有付诸于实践行动。突出了政府的引导和主导，强调了企业的主体地位，但基层群众的自治权、原住民的受益权等有意无意地被忽略，未能得到充分的尊重和保障。应当说，原住民在特殊社会区建设和发展中客观上获得了相当收益，但因为一些制度缺陷和权益不公平，带来了不少矛盾与问题，引发了一系列的不满甚至怨恨。如此，特殊社会区被人为地分割为两个极其不同的区块：现代化的生产经营区与相对落后的原住民生活区。我们看到的是“一个区域、两个世界”，而不是“三生共融”。

三、特殊社会区的治理创新：融合型治理

特殊社会区的经济社会发生了并仍在发生着广泛而深刻的结构性变迁，构建了一种多元包容的特殊社会样态，创新了基层社会治理的社会基础和环境条件，由此决定着治理方式的转换与选择。传统体制在当前特殊社会区基层社会治理中的“失灵”，表明传统城乡二元社会治理体制难以为继。这就要求将现代治理理论、新时代国家治理现代化战略与特殊社会区经济社会发展现实相结合，探索新时代特殊社会区基层社会治理的创新目标和创新策略。同时，正确回应特殊社会区的治理需求和治理问题，以需求与问题为导向，建构特殊社会区基层社会治理的新型模式。

综合多方因素，我们认为融合型治理是新时代特殊社会区基层社会治理创新的理性选择。融合型治理的主要特点在于融合性，具体表现在：

第一，多元共治性。融合型治理的首要特点是治理主体的多元共治。与排斥性治理不同，现代治理理论强调社会治理多元性、包容性。特殊社会区融合型治理将努力实现各方力量的广泛参与，不再把基层社会治理主体局限于户籍居民之类特定群体或一小撮人，而是创造条件尽可能地吸纳多方力量以不同形式参与基层社会治理。强调在党组织的全面统一领导下，以政府为主导、企业为主体、群众自治为基础，广泛吸纳特殊社会区内的原住民（包括在家的、外出的）、新住民（包括新移居的、非户籍外来创业者和租客等）、流动的游客等各类群体，参与特殊社会区建设的党派、政府、群团组织、企业组织、社会组织等各类组织，以及受到特殊社会区发展影响的各种利益相关者等多种力量的参与。如此，在治理主体结构上呈现出党领导的多元共治格局。需要特别提出的是：融合型治理极其重视弱势群体利益保护和治理参与。“之所以如此，主要是因为相比于其他群体，弱势群体参与社会治理、社会发展的可行能力极弱，发展机会匮乏，特别值得重点关注。”根据对当前特殊社会区治理现实的调查，在融合型治理创新过程中，尤其需要关注原住民特别是其中的外嫁女和外出流动人口等，以及外来农民工和租客等弱势群体的参与和权益。

第二，差等协同性。融合型治理在方式上要求体现差等协同性，这是由特殊社会区的特定经济社会结构决定的。平等合作是现代公共治理理论的重要主张，也是现代治理的发展趋向。但是，治理方式取决于经济社会结构。特殊社会区是在社会主义初级阶段的经济社会发展过程中生成的，毕竟与后现代的西方社会不可同日而语，具有特殊的社会治理基础和条件。当前中国的特殊社会区是一个极其特殊、复杂多元的社会样态，各种社会群体和利益主体客观存在着地位和能力上的差异，在特殊社会区建设与发展中发挥着不同的作用，由此构成了一种差等社会。故此，特殊社会区治理过程需要多元主体的协同，但尚不具备实行理想的平等合作的充分条件。即使赋予平等参与机会，事实也不可能达到平等的结果，最终势必形成机会平等与结果不平等之间的矛盾。在新时代中国特色社会主义建设的语境中，特殊社会区融合型治理方式的平等合作应当具体表现为差等协同。在这里，既强调多元主体之间的互动合作，又承认互动合作中各主体之间的差异。建构一种党的领导、政府主导、企业主体、基层群众自治为基础、各方社会力量参与的协同性治理机制。

第三，利益共享性。结果共享是融合型治理追求的主要目标之一。共享性是现代公共治理理论的一致要求，也是新时代中国以人民为中心原则和国家治理政策的重要体现。特殊社会区融合型治理的共享性，主要表现在治理资源和治理收益的分配上强调全体社会成员或利益相关者的共享。一方面，要求治理资源的分配能够促进公共利益的最大化;另一方面，治理成果的分配能够实现利益分配的最优化。各种利益相关的社会成员和社会组织都能够根据公开合理的标准获得治理资源，共同享受治理成果，着力消除各类利益相关者在治理结果上的不公平。

第四，多制兼容性。融合型治理的融合也表现为治理体制的兼容性。与当前特殊社会区治理实践中的边缘治理不同，融合型治理根据特殊社会区城乡两种社会元素相互渗透的结构特征，要求从根本上改变基层社会治理的城乡二元对立，把城乡两种基层社会治理因子有机结合起来，实现城乡两种基层社会治理机制的相互嵌套。同时，进一步地嵌入基于特殊社会区的新环境、新条件而构建的一些独特治理机制，进而形成多种基层社会治理体制机制有效整合的兼容性治理体系。

第五，多样统一性。融合型治理承认特殊社会区基层社会治理模式的多样性。特殊社会区是一个多元化、不平衡发展的社会存在，不同形态的特殊社会区及其不同发展阶段具有不同的经济社会结构和基层社会治理条件，因此决定着特殊社会区基层社会治理具有多样性模式。融合型治理允许和鼓励多种治理模式的并存发展，并由此建构一种多样性统一的特殊社会区治理格局。

总之，融合型治理并非简单地依据理论所做的推论，而是基于新时代中国特殊社会区经济社会特点，回应当前特殊社会区治理需求和问题做出的治理制度创新。它具有丰富特色，是一种基层社会治理的新型模式。换句话说，融合型治理是新时代中国特殊社会区的充满融合特点的基层社会治理创新模式。它有别于传统城乡基层社会治理，构成了基层社会的第三类治理。

四、基层社会治理从二元结构到三元结构的转变

任何一种政治现象均有其特定的经济社会基础，总是在具体的经济社会环境中产生和运行的。在这个意义上说，经济社会发展决定着基层社会治理变迁和治理方式选择。基层社会治理结构伴随经济社会发展而变迁，是一个自然历史过程。特殊社会区的生成与发展意味着中国传统城乡二元社会结构被打破，由二元结构转变为三元结构。与此相应，基层社会治理顺理成章地也要从二元结构向三元结构转变。

历史地看，二元社会结构并非从来就有，而是城乡社会分工的产物。在漫长的人类历史上并没有城市社会，只有在城乡社会分工以后，人类社会才逐渐地被分割为两种结构：城镇工业社会与乡村农业社会。两种社会结构相对独立，彼此遵循着自身独有的规律运行，在此基础上，通过一系列的制度建设形成了城镇与乡村两类基层社会治理体系。

在长达数千年的历史里，中国以农立国，是一个以家户经营为基础的农业国。城市工业相对落后，城乡社会分工不明显。基于传统农业社会发展，较早地形成了较为完整的官僚体制。在基层社会治理领域，实行“官督绅办”体制。当然，在不同时期，基层社会治理体制也有微调性改革，进而形成一定差异，但基本原则长期坚持，没有发生根本性改变。

新中国成立以后，经过社会主义改造迅速建立了以公有制为基础的社会主义制度，在随后的社会主义建设过程中，逐渐形成了城乡二元经济社会结构。国家先后出台了户籍制度，以及诸如粮油供应、劳动就业、社会保障、住房、教育等一系列附着在户籍制度之上的公共政策，以户籍为核心实施基层社会治理，形成了城乡有别的两类基层社会治理体制。如此，中国公民被划分为地位与权利不平等的两类人口，中国社会被分割为发展与治理不相同的两类社会，彼此之间形成了难以逾越的制度障碍与社会界限。

20世纪80年代初，先是在农村然后在全国逐步实行以权力下放为中心的经济体制改革，与此同时，基层社会治理领域也进行放权式改革，推行了基层群众自治制度。这一具有中国特色的社会主义政治制度创新，实现了中国基层社会治理体制的重构，推动中国基层社会治理进入了新的历史时期。但是，依然沿袭了城乡社会二元分治的传统做法，在城镇实行居民自治制度，在农村实行村民自治制度。

伴随着改革开放的深入和经济社会发展，经济社会二元结构受到了来自多个方面的冲击。首先，乡镇企业崛起使中国农村工业部门逐步形成，成为介于现代工业部门和传统农业部门之间的新兴部门。农村的工业化发展打破了农村农业、城镇工业的传统格局，农村在从事农业的同时发展乡村工业，由此从经济结构和产业分工上突破了传统的城乡二元经济结构。在原有城镇工业、农村农业之外，增加了农村工业这一新的产业形态，促使中国经济由二元结构转向了三元结构。其次，农村人口的乡城流动。20世纪80年代以来，国家渐渐地放开了人口乡城流动的政策限制，从起初允许农民自带口粮进城务工经商，到最后鼓励农民流动创业就业。在政策允许和激励下，大批农民受利益驱动在城乡之间展开了多元性的社会流动，形成了一个独特的新兴社会群体——进城农民工，由此从社会成员结构上突破了传统的城乡二元社会结构。在原有城镇工人、农村农民之外，增加了进城农民工这一新的社会群体，促使中国社会由二元结构转向了三元结构。正是这些结构性变迁，使得城乡二元分割的基层社会治理体制遭遇了严峻挑战，并在实践中有所松动。然而，由于这些结构性变迁未能根本改变城乡二元的社会形态和空间格局，基层社会治理二元结构没有发生根本性改变。

中国经济社会发展中逐渐生成的开发区、城中村、特色小镇、田园综合体等特殊社会区，构成了一种新的独立的社会样态，进一步地从社会形态和空间格局上突破了传统的二元社会结构。在原有城镇社会、乡村社会之外，增加了特殊社会区这一社会样态，促使中国社会从二元社会向三元社会转变。这一社会形态和空间的结构性变迁势必形成一种独特的治理生态，进而要求创新一种有别于传统城乡基层社会治理的第三类治理。在原有城镇、乡村基层社会治理之外，建构一种具有融合特征的特殊社会区基层社会治理，促进中国基层社会治理由二元结构转变为三元结构。可见，基层社会治理从二元结构到三元结构的转变是伴随经济社会发展的自然历史过程。

五、二元治理转向三元治理的建构行动

现代社会是建构性社会，实践中的基层社会治理实现形式很大程度上是国家建构的产物。借助特殊社会区的融合型治理创新，推动基层社会由二元治理转向三元治理，是一项艰难复杂的建构工程。完成這一建构工程固然需要多方力量的共同努力，但政府应当扮演主导角色，积极主动地采取一系列有效的建构行动。或者说，政府需要实施有效的行动策略，推动特殊社会区融合型治理创新，进而促进基层社会从二元治理向三元治理转变。

（一）消除特殊社会区融合型治理创新的制度障碍

传统的城乡二元社会治理体制已经在特殊社会区基层社会治理中“失灵”，但依然束缚着治理制度创新。“由于制度设计方面的缺陷，或改革还不够深入、彻底等原因，一些原有的制度（ 如户籍制度、土地产权制度） 障碍尚未克服，又增加了一些新的制度障碍，包括义务教育、医疗卫生、保障性住房、基本养老、环境保护、社会治安等在内的社会公共事务管理方面的制度障碍。这些新旧障碍共同作用，不仅固化和强化了城乡二元结构，而且引发了许多的社会问题。”因此，消除不利于融合型治理创新的制度障碍成为了当务之急。最为关键地是打破城乡二元治理的体制传统。

首先，改革户籍制度。户籍制度是形成城乡对立、区域分割的根本性制度，众多城乡二元、区域差异的制度设置均以户籍为基础。不同居民群体之间的地位与权利差异正是因为以户籍制度为基础的一系列差异性制度而形成和固化的。中国公民的权利待遇与户籍制度密切相关，并且因户籍不同形成了城乡分割的二元性权利待遇体系，给融合型治理制造了困难。在特殊社会区创新融合型治理，应当剥离户籍与就业、教育、住房、医疗以及社会保障权益等之间的关系，消除依附于分割性户籍制度之上的社会成员福利制度性差别与歧视。要以公平公正为导向，建构开放、包容的“权利—待遇”政策体系。让特殊社会区的所有社会成员有均等机会共享发展和治理成果，并承认社会成员之间客观存在的权利、待遇享受结果上的差异性。同时，要建立和完善基础性社会保障统一化和基本公共服务均等化政策，保障社会成员基本“权利—待遇”的结果平等。为此，需要采取一些针对性的倾斜政策，给予弱势群体更多支持，促进弱势群体实际享有的基本权利和待遇趋同化。

其次，改革人口流动管理政策。20世纪80年代以来，中国的人口流动政策逐渐放开，允许城乡人口自由流动。然而，当前的人口流动自由只是相对而言的。当前的人口流动管理更多关注的是作为劳动力的人口流动，相对忽视了作为社会成员的人口流动，特别是流动人口的社会权利时常得不到有效保障。特殊社会区的一个重要特点就在于坚持开放发展，因而需要社会成员的开放化管理。既允许原住民外出创业就业甚至移居外地，又允许外来人口到特殊社会区创业就业、居住生活甚至移居落户。同时，努力保障流出或流入特殊社会区的各类社会成员的合法权益，流动人口的权益不能因为流动而流失。

再次，创新社会成员管理制度。传统的社会成员管理实行籍地管理制度，即社会成员的户籍在什么地方，就归属什么地方管理。这种制度在相对封闭、缺乏流动的传统社会具有合理性，但在开放、流动的当代中国社会日益呈现出不适应性。当社会成员流出户籍所在地时，无法在实际工作和生活的流入地获得基本的公民权利，同时户籍所在地也难以保障其基本公民权利的实现，由此有可能成为被排斥的边缘人，给融合型治理造成特殊制约。特殊社会区是多元性、流动性、开放性社会，融合型治理创新无疑需要解除社会成员籍地管理制度的束缚，探索和创新社会成员在地管理制度。即工作和生活在什么地方，就由什么地方管理。在特殊社会区融合型治理创新中，尤其要为新住民提供均等机会与平等权利。除不能分享原有集体经济合作社的权益外，新住民在基层群众自治、社区事务管理、社区公共服务、邻里关系调处等方面拥有平等权利。在此基础上，逐步促进新住民从地理入住到社会融入，从外来人员转变为真正意义上的社会成员。

（二）创新特殊社会区融合型治理的制度体系

融合型治理是基层社会治理的新模式，结构与功能完备的新体系，需要建立一套系统的治理制度。况且融合型治理的最重要特点就是融合性，在制度建构中更应当体现多元性、包容性。

首先，适当保留和吸收现有城乡基层社会治理的有效制度。正如特殊社会区是在原有经济社会基础上生成与发展一样，融合型治理也不能完全脱离和排斥原有治理制度。融合型治理创新应该是辩证的“扬弃”过程，抛弃不适应的传统治理制度，吸收合理的、适用的传统治理制度。从一定意义上讲，融合型治理与传统城乡基层社会治理是联系的，具有基层社会治理的一般性，需要遵循基层社会治理的基本原则和基本制度。而这些正是传统城乡社会治理体制包含的，可以直接传承或微调后融入特殊社会区基层社会治理制度体系。比如，党建引领制度、政府主导的制度、基层群众自治制度，等等。即便一些具体的管理服务机制，同样也具有可借鉴性，应当充分利用，为特殊社会区融合型治理所用。

其次，全面建构特殊社会区基层社会治理的特色性制度。从一定意义上看，融合型治理创新的根源在于特殊社会区经济社会发展的特殊性。正是其独特的经济社会结构决定了特殊社会区需要建构特殊的基层社会治理模式。这就意味着融合型治理必然包含具有区别于传统城乡社会治理的制度机制，需要创新一系列独特的专门性治理制度，特别是能够体现特殊社会区融合型治理核心特征的特色性制度。比如，投资企业参与制度、多元治理主体差等协同机制、城乡治理因子兼容机制、多类社会成员利益共享机制，等等。

再次，实现特殊社会区基层社会治理制度的系统性整合。应当肯定，在特殊社会区建设过程中，地方政府十分重视制度创新，出台了一系列新政策，实施了一系列新制度，对特殊社会区基层社会治理做出了初步的制度安排。然而，理性地观察，当前特殊社会区的基层社会治理制度创新存在着明显的局限性。一是制度创新不充分。特殊社会区的一些事务、一些管理服务工作缺乏针对性的制度供给，不同程度地存在无制可依或找不到适用性制度的情况。一些创新制度未能充分体现融合型治理的本质和要求，甚至与融合型治理原则相背离。二是制度安排不系统。一方面，当前特殊社会区的治理制度创新具有局部性，缺乏制度创新的全面性、配套性;另一方面，创新制度与原有制度之间、不同创新制度之间存在着不协调。如此，当前特殊社会区基层社会治理的制度安排缺乏系统性，融合性体现不足，造成了基层社会治理的碎片化、不协调，带来了一系列的治理困境与挑战。国家需要做好顶层设计，根据融合型治理的目标与要求进行系统性的制度创新，建构一套全面系统的、具有鲜明融合特色的体制机制，实现特殊社会区基层社会治理的整合与融合。

最后，允许和鼓励探索不同情况下特殊社会区基层社会治理有效实现形式。特殊社会区具有多样形态，而且每个特殊社会区的具体情况不同，因而特殊社会区融合型治理必然包含多样性的具体实现形式。需要探索不同情况下特殊社会区基层社会治理的有效实现形式，进而促进融合型治理的多样化。在特殊社会区融合型治理制度建构过程中，应当承认差异性和多样性，而不是一味强调统一，实行“一刀切”政策。应当在坚持融合型治理主要原则和基本方式统一性的基础上，积极鼓励各地、各特殊社会区的自主探索与创新，形成融合型治理统一性与多样性相结合的特殊社会区基层社会治理格局。

（三）建构新时代基层社会治理的“一体三类”格局

融合型治理創新不仅关系到特殊社会区，而且涉及整个国家的基层社会治理。它突破了传统的城乡二元社会治理结构，促进基层社会从二元治理向三元治理转变。这就意味着需要实施新时代基层社会治理格局的调整，建构“一体三类”的新格局。为此，有必要采取以下行动策略：

首先，加强理论研究和指导。基层社会二元治理到三元治理的结构性转变，以及“一体三类”基层社会治理格局的建构是前所未有的重大社会工程，缺乏现成的理论指导和实践经验，面临着严峻挑战。一方面，需要加强相关理论研究，争取丰富的理论成果;另一方面，把理论成果有效地付诸于实践，发挥理论指导功能，积极推动新时代基层社会治理制度创新和治理结构转换，有序实现从二元治理到三元治理的转变，避免和克服当前基层社会治理实践中较为普遍地存在的经验主义、盲从主义、主观主义等做法。

其次，做好顶层设计。特殊社会区融合型治理与传统的城乡社会治理有着明显的差异，是一种相对独立的新型基层社会治理模式，由此形成了新时代中国基层社会治理三种类型并存的局面，或者说三元治理结构。但是，三类治理又有着一致性，遵循着一些共同的基本治理原则，具有统一的基本治理制度，呈现出基层社会治理的一体性。如此，形成了“一体三类”的格局。这就要求有关部门正视基层社会治理结构性变迁的客观事实和时代特点，特别是中央政府要适时做好新时代中国基层社会治理“一体三类“格局的顶层设计和制度安排。一方面，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真检视基层社会治理的理论与经验，系统梳理基层社会治理一般性原则和统一性规范，明确界定三类基层社会治理共同持有和遵循的基本原则和基本制度，以及均等的基本公共服务和平等的公民权利待遇，等等。另一方面，从新时代中国经济社会发展的客观实际出发，认真分析经济社会三元化发展决定的基层社会治理由二元到三元的结构变迁趋势，科学定位城镇、乡村、特殊社会区三种基层社会治理类型，明确三类基层社会治理的边界和类别特征，理清三类基层社会治理各自的主体、对象、内容、方式、资源等，分别建设三类基层社会治理制度体系。如此，在宏观层面上建构起既相统一又有区别的“一体三类”治理格局。

最后，鼓励地方探索。创新特殊社会区的融合型治理，推动基层社会治理的结构转变，建构“一体三类”基层社会治理格局，都没有现成的、可以照搬的经验。这就需要树立实践第一的价值理念，积极推动地方的创新实践。允许和鼓励各地政府结合实际探索和创新“一体三类”基层社会治理，重视各地实践探索的经验总结。同时，建构多种有效机制主动推广业已取得成功的实践经验。只有当成功的经验被广泛而持续地扩散时，才能充分呈现其社会价值。

（责任编辑：薛立勇）

Dual Structure to Ternary Structure： The Structural Change of

Grass-Roots Social Governance

Lu Fuying

Abstract：The special social areas generated in the economic and social development is a kind of unique social pattern which is different from the urban and rural society. It breaks through the dual social structure in social form， reconstructs the conditions of social governance at the grass-roots level， and causes the “failure” of traditional system in special social areas governance at present， which requires the adaptive adjustment and institutional innovation of social governance at the grass-roots level. The integrative governance is the target mode of grass-roots social governance innovation in special social areas in the new era， the main connotation and characteristics are the multiple co-governance of governance subjects， the unequal synergy of governance methods， the benefit sharing of governance results， the multi-system compatibility of governance systems， and the unity of diversity of governance forms. The essence is the third kind of governance which is distinct from the traditional urban and rural social governance， facilitates the structural change of social governance at the grass-roots level in China. The change from dual structure to ternary structure of grass-roots social governance is a natural historical process， which depends on the development of economic society and structural change. At the same time， it is a construction process， which requires relevant departments to take targeted action strategies. To eliminate the institutional barriers of the integrative governance innovation in special social areas， Innovate the institutional system of the integrative governance in special social areas， and construct the “one body with three types” pattern of Chinas grass-roots governance in the new era.

Keywords：Grass-Roots Social Governance; Special Social Area; The Integrative Governance; Change of Governance Structure; Ternary Structure

收稿日期：2020-02-25

本文系國家社科基金重点项目“新发展理念引领的基层治理‘一体三类多态格局研究”（项目编号：16AZZ010）的阶段性研究成果。