解析曙光街道社区治理合伙人机制

[摘要] 为有效破解社区治理动力缺乏、主体缺位、互信缺失等矛盾，北京市海淀区曙光街道坚持党建引领和问题导向，率先在上河村社区探索开展党组织领导下的社区治理合伙人机制， 注重在拢资源、清责权、促互信上下功夫，取得了较为明显的治理成效。这一机制背后隐含的实践逻辑和理论逻辑充分说明，以党的强大组织力撬动整合多元主体深度参与社区治理，是打造共建共治共享的社区治理体系的一条有效路径。

[关键词] 党建引领;  多元共治;  社区治理

[中图分类号] D262;  D616      [文献标识码] A      [文章编号] 0529-1445（2020）05-0047-04

社区是党委和政府联系服务群众的神经末梢，是城市治理的“最后一公里”。习近平总书记高度重视社区工作，他指出，“把社区居民和单位组织好，打造共建共治共享的社区治理格局”。1党的十九届四中全会提出，要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”“健全社区管理和服务机制”。这些论述为推进社区治理明确了主攻方向，提供了科学路径。

北京市海淀区曙光街道上河村社区建于2004年，运行十多年后，社区积累了半数电梯停运、公共设施瘫痪、物业公司频繁更换等“问题死结”。破解难题需要大胆探索，2018年12月，曙光街道深化“吹哨报到”改革，率先在上河村社区试点“党组织领导下的社区治理合伙人机制”，将社区党组织、居委会、物业公司、业委会、上级职能部门、共建合作单位六方主体纳入社区治理体系，深入开展民主治理、民主决策和民主监督实践，初步解决了社区治理动力缺乏、主体缺位、互信缺失的三大难题，真正做到身后有队伍、兜里有资源、矛盾不上交。疫情防控工作开展以来，上河村社区无确诊病例、无疑似病例、无密接人员，实现了“保一方净土、筑美好家园”的社区治理目标。

事莫明于有效：社区治理合伙人机制的实践逻辑

基层直面各类问题，治理效果容不得半点虚假。很多成功的治理模式都是基层首创的，比如“枫桥经验”“吹哨报到”等。对于同一件事情，政府和公众在整体与局部、长远与当下、成效与损失等维度上，认识有时可能不一致。这就要求社区治理必须遵循小切口深推进、原汤化原食的改革方法论，在分歧中求共识，坚决试出一条行得通、真管用的社区治理新路子。

在“拢”字上做文章，解决群众需求无限、党委政府资源有限的问题。2019年，北京市12345热线接听群众来电661.7万个，办理群众诉求239.8万件。面对海量需求，党委政府“保姆式”的管理模式往往力不从心。上河村社区也遇到了类似情况，社区党支部和居委会常常处于各类矛盾问题的焦点所在，疲于应对众多“问题死结”。为此，社区党支部在街道党工委的带领下，及时转变工作思路，组织召开居民大会，通过制定《社区公约》，明确了以社区党组织为“主心骨”、社区居委会为“组织者”、社区全体业主为“当家人”、物业公司为“大管家”、上级业务职能部门为“后援团”、参与社区服务保障的其他社会单位为“共建者”的社区治理六方责任主体，最大程度地“拢”住了社区治理的利益攸关方。以“后援团”为例，成员包括街道各职能部门、区属各相关单位和有关执法部门。每当社区有需求时，“后援团”成员及时出面帮助解决问题，并给予职权范围内相应的政策支持、工作指导和综合协调保障服务。1比如，小区排查高空坠物安全隱患，房管所随叫随到;小区锅炉排放超标，热力集团主动介入应急接管。曙光街道上河村社区治理合伙人机制实践表明，只有多元主体各尽其力，才能画好社区治理“同心圆”。

在“清”字上下功夫，解决社区治理主体权责边界模糊的问题。权责清晰是高效治理的基础，是众人事众人商量的前提。随着经济社会的发展，社区层面的治理主体愈来愈多，若彼此职责边界不清晰，容易引发各方相互推诿扯皮，甚至自说自话、自行其是的情况，从而导致出现社区党组织“出力不讨好”，居委会作为居民“代言人”的角色渐淡、作为政府“代理人”的角色渐浓，物业企业参与治理的意识不强，业委会代表性不够强等问题，影响社区治理效果。由于各方纠纷层出不穷，很多公共议题被迫陷入“公地悲剧”。痛定思痛，上河村社区党支部把六方合伙人聚到一块，“按住葫芦抠籽”，一一明确各自职责和“公地”事务处理程序，并以签订《合伙人公约》等“软法”的形式加以固定。面对56部电梯中29部同时停运的问题，上河村社区党支部没有同意先行垫付的方案，而是及时召开合伙人工作例会，让各个治理主体回归契约精神，各归其位、各担其责，最终达成动用公共维修基金更换电梯的协议。曙光街道上河村社区的做法说明一个道理，社区治理不能“剪不断理还乱”，必须明确权责边界，既要“谁的孩子谁抱走”，也要“大家的事情大家办”。

在“信”字上动脑筋，解决社区治理各方互信缺失的问题。信任是黄金。当前，在城市社区，“陌生人社会”正加速形成，相互之间缺乏信息沟通和共享，导致很多问题陷入胶着或者恶性循环的状态。北京无小事，事事连政治。互信缺失在表象上是沟通不足的小问题，但其本质是治理功夫不到、底数不清的大问题。必须通过推动事务阳光化、监督规范化，克服“干部说了算、群众靠边站”的顽疾，从而化解矛盾于本地、消除冲突于未然、防范风险于无形。曙光街道上河村社区治理合伙人机制的可贵之处，就在于看到了互信缺失背后的隐患，以信息共享和对称作为解决社区问题的切入点，明确重大议题必须经各方合伙人平等协商、充分酝酿、共同决策，并在楼门洞、地库、电梯口等处设立67个点位进行饱和式公开，定期公布六方主体限定范围内的所有事项，特别是物业公司经营情况和社区疫情防控工作要求。上河村社区居民普遍反映，他们的知情权得到了尊重。上河村社区在治理实践中，通过互信互谅增加内在情感纽带，通过信息及时有效公开增加透明度，真正形成了社区治理的命运共同体。

论莫定于有证：社区治理合伙人机制的理论逻辑

党的十九届四中全会《决定》提出，我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势，前三条就是：坚持党的集中统一领导、坚持人民当家作主、坚持全面依法治国。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践。在曙光街道上河村社区治理合伙人机制的实践过程中，可以清晰看到这三者有机统一的身影。

社区治理必须毫不动摇地坚持党的集中统一领导。从法理上看，党的十九大通过的党章第三十三条指出，“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作和基层社会治理”，这是以党的根本大法的形式，明确了基层党组织在基层社会治理中的定位。从制度上看，社区治理必须要把中国特色社会主义制度最本质的特征、中国特色社会主义制度的最大优势——中国共产党的领导纳入其中，即我国的社区治理一定是在党的领导下前进的，无论群众自治组织、社会组织等怎样发挥作用，基层党组织的领导地位不能动摇。从经验上看，基层党组织只有在基层民主发育的初期就主导社区共同体的塑造，才能使基层民主得到良性发展。反之，一旦社区自治组织脱离了党的领导，便可能会使基层民主走向极端。曙光街道上河村社区治理合伙人机制旗帜鲜明地将社区党组织作为社区治理的第一推动力、第一责任人、第一示范者，在“到位不越位，有为不乱为”的情况下，主动搭建协商机制、参与平台，培育并引领社会各类组织和群众有序参与，使社区治理始终保持正确发展方向。

社区治理必须坚持以法治为依托。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，也是社区治理的圭臬。当前，针对社区治理遇到的新矛盾、新问题，各级各部门制定了大量的制度、法规和政策，但实际执行中，有时效果不明显、责任难落实。尽管如此，社区治理体系的形成仍旧不能离开法治的保障作用，必须明确法律法规这条底线不可逾越。上河村社区通过居民大会制定《社区公约》、通过合伙人工作例会制定《合伙人公约》《信息共享公示制度》并严格贯彻实施的过程，就是以法治精神贯穿和渗透基层社会治理、引导居民群众在法治轨道上解决纷争的生动实践。实践证明，群众只有真正在参与社区治理的过程中感受到法治的魅力，才能培育起成熟的公民意识和法治思维。因此，基层党组织在教育引导群众遵守法律法规的同时，还应带领群众制定并遵守社区“软法”，共同解决公共事务和公益事业方面的问题，切实把法治优势转化为治理效能。

社区治理必须确保人民当家作主。居民参与社区治理的积极性、主动性来自于群众真正感受到自己是“当家人”“主人翁”，而非“局外人”“被治理人”。“西城大妈”“朝阳群众”等群众自治品牌生命力旺盛的根本原因就在于这些群体在自治中形成了正反馈，即以主人的姿态来照看自己的家园，并且具有可持续性。实践中，北京市很多社区都探索了不同形式的议事模式，但也或多或少存在议而不决、决而不行、行而无果的问题。曙光街道上河村社区治理合伙人机制在制度设计上将社区全体业主（而非业委会）作为“当家人”，以群众满意度作为治理工作的重要标尺和改进工作的考评依据。这一设计带来的最大变化是群众的自治意识和自治能力的显著提高，同时约束其他各方在治理活动中必须时刻关照群众的正当诉求，实现人民城市人民建、人民城市为人民。

行愈笃则知益明：社区治理合伙人机制的深刻启迪

星星之火，可以燎原。如果北京市7120个社区村都能广泛动员、有效凝聚各类驻区单位、社会组织、广大群众深度参与基层治理，将真正释放出社区治理的磅礴伟力。目前，上河村经验已经在曙光街道17个社区推广，取得了良好效果。但由于各个社区的基础条件、资源禀赋、居民结构不尽相同，个别社区在引进之后还存在水土不服的情况。“治不必同，期于利民”，通过梳理社区治理合伙人机制与昌平区霍营街道党建引领五方共建机制的共性和差异，得到如下启示。

民心就是最大的政治。无论过去、现在和将来，以人民为本、密切联系群众都是我们党从胜利走向胜利的最大政治优势。群众利益无小事，实践中要防止以厘清权责边界为由，在服务群众方面出现推诿扯皮的现象，须知厘清边界实际上是为了提供更高效的服务，防止层层向基层转嫁责任，约束和改造现有国家权力向下延伸到基層的机构与方式，让社区治理从政府“端菜”变为群众“点单”。同时，鼓励多元主体参与社会治理，绝不意味着党委政府可以“歇歇脚”“喘口气”。“不管什么时候，‘一切为了群众的价值观不能忘，‘一切依靠群众的方法论不能丢”， 1始终牢记人民利益高于一切，切实把对上负责与对下负责统一起来，决不做自以为领导满意却让群众失望的蠢事。

基层治理的供给侧改革刻不容缓。基层治理长期面临资源有限需求无限、人手有限服务无限、权力有限责任无限的困境，无论是“六方主体”还是“五方共建”，其本质都是在供给侧上开源。习近平总书记在北京调研指导疫情防控工作时强调，要把防控力量向社区下沉。这启示我们必须变“责任型社区治理”为“资源型社区治理”，使各方主体遇到问题后不是推卸责任，而是贡献能够提供的治理资源;不是遇事各方让渡利益被动协商，而是事前共谋利益主动作为。在这个过程中，党组织是“定海神针”，也是最重要的战略资源，因为党组织的政治优势、组织优势和密切联系群众优势在发挥得当的情况下，能够迅速转化为政治资源、组织资源和嵌入式的治理资源。当前，疫情防控进入常态化阶段，基层党组织应当毫不动摇地坚持党建引领，善于在“螺蛳壳里做道场”，努力激发社区治理的内生动力，调动不同主体的积极性与主动性，使各类休眠资源得到有效释放。

路线确定之后干部就是决定因素。城市的事说到底是人的事，治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。社区书记的水平在某种程度上就代表了社区治理的水平，社区工作者的综合能力在某种程度上就代表了社区的治理能力。在经历社区换届之后，大量新任党组织书记、居委会主任走向前台。这次疫情防控中，个别新任社区书记、主任暴露出在组织动员群众、统筹辖区资源、激励干部担当作为方面的不足。因此，必须持续加强对基层干部特别是“火车头”的治理能力和专业能力培训，不断提高基层干部的忧患意识、风险意识、全局意识和全周期管理能力，从立足防范化解风险的大前提来统筹社区治理各项工作，努力将矛盾消解于未然。还要不断加强基层干部队伍建设，鼓励更多高学历、高素质人才和本社区居民加入社工队伍，着力解决“靠什么凝聚人、拿什么激励人”的问题，切实增强基层干部的使命感、认同感和归属感，使社区工作者成为令人向往、受人尊重的职业。

[参考文献]

[1]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2019.

[2]习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要[M].北京：学习出版社、人民出版社，2019.

[3]习近平谈治国理政（第二卷）[M].北京：外文出版社，2017.

[4]毛泽东思想基本问题[M].北京：中共中央党校出版社，2001.

（作者简介：陈闯，北京市党的建设研究所干部）

责任编辑 / 陈薇薇  董博臣